陳冠華

英國“監(jiān)管沙盒”項目對我國金融創(chuàng)新監(jiān)管的啟示

陳冠華*

英國金融監(jiān)管局在2016年推出了“監(jiān)管沙盒”項目，該項目旨在促進金融科技創(chuàng)新，增強金融市場競爭活力，推動金融監(jiān)管升級，為金融消費者提供更低成本更高效高質量的金融服務。對該項目的研究，為完善我國金融創(chuàng)新監(jiān)管具有一定的幫助。建議我國金融監(jiān)管機構樹立服務型監(jiān)管理念，變被動監(jiān)管為主動服務;堅持法治原則，依法監(jiān)管;加強不同監(jiān)管部門之間的協(xié)調合作;充分調動社會資源，在金融監(jiān)管領域開展協(xié)同共治。

監(jiān)管沙盒 金融創(chuàng)新監(jiān)管 服務型監(jiān)管 法治 協(xié)同共治

一、導言

在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的背景下，傳統(tǒng)的金融服務早已不能滿足消費者的需求。金融科技的發(fā)展給消費者帶來便捷的同時，對金融監(jiān)管也提出了新的要求。已有的金融監(jiān)管規(guī)則很難跟上金融科技創(chuàng)新的發(fā)展速度，監(jiān)管部門管的過緊會阻礙金融科技創(chuàng)新，管的過松則創(chuàng)新型金融服務產(chǎn)品可能會引發(fā)不可預知的損害，對消費者權益及金融市場安全帶來威脅。

2016年5月9日，英國金融監(jiān)管局(Financial Conduct Authority，下文簡稱FCA)針對金融科技創(chuàng)新對金融監(jiān)管提出的這一難題，推出了“監(jiān)管沙盒”(Regulatory sandbox)項目。該項目是FCA在2014年10月提出的“創(chuàng)新激勵計劃”(Project Innovate)的一部分〔1〕See Christopher Woolard，“ The FCA's role in promoting innovation”，available at https：//www.fca.org.uk/news/speeches/our-role-promoting-innovation，visited on Feb 5，2017.。該計劃旨在促進金融企業(yè)提升創(chuàng)造力，開發(fā)新的產(chǎn)品、技術及商業(yè)模式，增強競爭力。但最終目標還是要促進金融企業(yè)為金融消費者提供更好的金融服務。本文擬通過對英國“監(jiān)管沙盒”計劃的分析研究，探索我國金融創(chuàng)新監(jiān)管的發(fā)展路徑。

二、監(jiān)管沙盒的運行模式

沙盒(Sandbox)原意是一種計算機術語，旨在將新開發(fā)的程序在可控范圍內運行測試，無論運行該程序會產(chǎn)生何種后果，均不會對計算機其他程序產(chǎn)生影響。在軟件開發(fā)領域，新的程序在正式運用之前，大多會預先在“沙盒”中進行測試，檢測運行效果，及時發(fā)現(xiàn)問題并彌補漏洞。既滿足了程序測試需求，又不會對已有的程序造成破壞。FCA推出的監(jiān)管沙盒計劃將會為金融公司提供一個安全的高度還原市場的實驗環(huán)境，用于創(chuàng)新型金融產(chǎn)品、金融服務技術、新型商業(yè)模式等項目的測試。進行測試的金融產(chǎn)品將不受部分金融監(jiān)管規(guī)則的約束，也不會對金融消費者造成實質損害，創(chuàng)新性金融產(chǎn)品和服務可以在相對比較自由的監(jiān)管環(huán)境中進行試驗。對于金融企業(yè)而言，可以通過測試新產(chǎn)品或技術可能面臨的風險;可以提早發(fā)現(xiàn)問題并加以解決。對FCA和其他監(jiān)管機構而言，可以在相關產(chǎn)品和技術測試階段量體裁衣，探索適合該新產(chǎn)品和技術的監(jiān)管手段，有利于縮短創(chuàng)新型金融產(chǎn)品和技術從研發(fā)到正式推向市場的時間，從而促進整個金融業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

(一)申請者和測試項目

目前，監(jiān)管沙盒項目計劃每年接受兩批申請。第一批監(jiān)管沙盒的使用申請于2016年7月5日截止。FCA共收到來自不同行業(yè)，不同地域和不同規(guī)模企業(yè)的69份申請〔2〕See FCA，“Regulatory sandbox”，available at https：//www.fca.org.uk/firms/project-innovate-innovation-hub/regulatory-sandbox，visited on Feb 5，2017.。例如：1.匯豐銀行申請測試與Pariti Technologies公司合作開發(fā)的應用程序。該程序旨在幫助客戶更好地管理他們的財務狀況;2.Oval公司申請測試其開發(fā)的一個應用程序(APP)。該程序旨在幫助用戶儲存日常生活中結余的零錢，這些錢可以直接被用于提前償還貸款;3.Nextday地產(chǎn)有限公司申請測試其新推出的金融服務：如果該公司在90天內沒能幫助客戶出售其房地產(chǎn)，則將為客戶提供無擔保的免息貸款。所有的申請中，24個應用程序被認為符合沙盒測試的標準并開始對其進行測試。測試時間一般為6個月〔1〕See Christopher Woolard，“ The FCA's role in promoting innovation”，available at https：//www.fca.org.uk/news/speeches/our-role-promoting-innovation，visited on Feb 5，2017.。

參加沙盒測試的公司，例如Pariti Technologies公司，大多是金融科技公司，此類公司被稱為FinTech公司。Fintech，即finance+technology的縮寫，原意是“金融科技”。金融科技(FinTech)公司與我國互聯(lián)網(wǎng)金融公司性質較為相似，都是要通過技術創(chuàng)新對傳統(tǒng)的金融服務進行升級，或創(chuàng)造新的金融服務模式來更好地服務于金融消費者。金融科技公司可以看作是傳統(tǒng)金融公司與金融消費者之間的橋梁，一方面服務于傳統(tǒng)金融企業(yè)，為其提供新技術;另一方面通過金融科技創(chuàng)新，向金融消費者提供更加便捷和低成本的方式享受金融服務。支付寶就是一種典型的金融科技創(chuàng)新。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的不斷發(fā)展，金融業(yè)傳統(tǒng)的服務模式已不能滿足消費者的需求，很多傳統(tǒng)的金融機構都陸續(xù)建立起自己的金融科技創(chuàng)新部門，或通過與金融創(chuàng)新技術研發(fā)公司合作共同開發(fā)新技術。

(二)沙盒監(jiān)管測試流程

當公司決定將其產(chǎn)品交付沙盒測試后，公司需向FCA提交相關測試說明，包括產(chǎn)品的各項細節(jié)以及如何滿足FCA的沙盒測試標準。FCA對上述材料進行審核，審核通過后會給該公司安排一名FCA聯(lián)絡人。前期準備工作就緒后就可以開始測試，測試完成后該公司還需向FCA提供測試報告。測試報告審核通過后，該公司就可以決定是否將其產(chǎn)品推向市場〔2〕See Christopher Woolard，“ The FCA's role in promoting innovation”，available at https：//www.fca.org.uk/news/speeches/our-role-promoting-innovation，visited on Feb 5，2017.。

FCA在考察可供沙盒測試的產(chǎn)品時會考慮以下幾方面內容：1.該產(chǎn)品和服務是否符合“創(chuàng)新”標準，與市場上現(xiàn)存的產(chǎn)品是否存在本質區(qū)別。如果相關產(chǎn)品在市場上已有很多，或者創(chuàng)新力度不大，那么很可能不能接受測試;2.該產(chǎn)品和服務是否有利于金融消費者。首先，該創(chuàng)新是否直接或間接地為消費者帶來更好的交易體驗，例如該產(chǎn)品可以提供更高質量的服務，或由于提高效率和市場競爭而降低價格。其次，公司是否針對可能出現(xiàn)的風險提出了解決方案。最后，如果該產(chǎn)品和服務在上市后將服務于英國的金融消費者，那么在申請時會得到加分;3.該產(chǎn)品和服務的設計研發(fā)公司及運營公司是否為金融服務類企業(yè);4.產(chǎn)品的性質及成熟程度是否適用于沙盒測試。例如，該創(chuàng)新型產(chǎn)品是否不容易適應現(xiàn)有的監(jiān)管框架，因此直接將其推向市場十分困難或成本高昂。此外，支付(Payment)及電子貨幣(E-money)服務不能參與測試，因為支付與電子貨幣法規(guī)本就對小型機構和企業(yè)提供了較為寬松的監(jiān)管環(huán)境;5.產(chǎn)品運營公司的相關活動是否受FCA的監(jiān)管，如果該公司的活動不在FCA的監(jiān)管范圍內，則不宜進行沙盒測試。在FCA的監(jiān)管中，任何金融產(chǎn)品和服務在進入市場前都必須接受FCA的審核或取得授權。相關產(chǎn)品和服務只能在獲得市場準入授權或被審核之前接受沙盒測試〔1〕See Charlotte Hill，“Inside The FCA's Regulatory Sandbox”，available at https：//www.cov.com/-/media/files/corporate/publications/2016/09/inside_the_fcas_-regulatory_sandbox.pdf，visited on Feb 5，2017.。

參加測試的公司會得到相應的保證，即測試過程中及測試完成后一定時期內，F(xiàn)CA不會對其測試的過程及產(chǎn)生的后果進行處罰。前提是參加測試的公司需遵守沙盒測試的相關規(guī)定。FCA發(fā)現(xiàn)測試過程中有問題或發(fā)生客觀損害時，可以停止該項測試。應當注意，F(xiàn)CA僅保證自身不對測試項目進行追究，但是參與測試的消費者仍然保留對相關公司追訴的權利。因此，在沙盒測試中，相關公司還是有因違反法律法規(guī)而被消費者追訴的風險?！?〕See Christopher Woolard，“ The FCA's role in promoting innovation”，available at https：//www.fca.org.uk/news/speeches/our-role-promoting-innovation，visited on Feb 5，2017.

除了上述保證外，參與測試的公司還可就監(jiān)管問題尋求FCA的解釋與指導。在該解釋和指導下從事的活動不會被處罰。FCA會根據(jù)被測試產(chǎn)品的需要在測試中暫?；蛐薷钠浔O(jiān)管規(guī)則。但是測試行為還會受到其他不屬于FCA權力范圍內的監(jiān)管規(guī)則的規(guī)制。例如，歐盟的監(jiān)管規(guī)則不能在沙盒測試中被暫停或修改。在未來的發(fā)展中，建議授權FCA暫?；蛐薷母嗟谋O(jiān)管規(guī)則，給受測試企業(yè)更加自由的政策環(huán)境。

在金融消費者保護方面，監(jiān)管沙盒計劃采取了以下措施：1.只能向已經(jīng)知情并同意納入沙盒測試的客戶開放使用新的產(chǎn)品和服務?？蛻魧⒈惶崾咀⒁鉂撛陲L險和可能得到的補償;2.FCA會根據(jù)個例提供適宜的信息披露、保護和賠償?shù)确桨?3.消費者仍然享有和其他金融消費者同等的權利。例如，當參與測試的消費者的合法權益受到侵害時，仍然可以向金融監(jiān)察服務機構(Financial Ombudsman Service)進行投訴并受到金融服務賠償計劃(Financial Services Compensation Scheme)的保護;4.進行沙盒測試的企業(yè)需要賠償客戶因此產(chǎn)生的所有損失，包括投資損失，并且必須在測試前證明他們具有賠償能力?！?〕See FCA，“Regulatory sandbox November2015”，available at https：//www.fca.org.uk/publication/research/regulatory-sandbox.pdf，visited on Feb 5，2017.

(三)監(jiān)管沙盒項目面臨的問題

第一，參與沙盒測試的產(chǎn)品需要有一定的成熟度，參與監(jiān)管沙盒項目的企業(yè)也需要有一定的資本，需要通過FCA的預先考核才能進行。對于初級的金融產(chǎn)品和服務或者小型公司，仍舊無法利用監(jiān)管沙盒進行測試。針對這一問題，可能的解決方法是：不同的金融服務行業(yè)利用其掌握的數(shù)據(jù)建立虛擬沙盒(virtual sandbox)。虛擬沙盒依靠大數(shù)據(jù)資料對產(chǎn)品和服務在虛擬空間進行測試，也可以邀請消費者進行體驗。這樣的測試完全不會產(chǎn)生消費者損害或是造成任何的金融市場風險。虛擬沙盒可以被所有的創(chuàng)新者使用，同時不需要任何監(jiān)管部門的授權?！?〕See Christopher Woolard，“ The FCA's role in promoting innovation”，available at https：//www.fca.org.uk/news/speeches/our-role-promoting-innovation，visited on Feb 5，2017.

第二，金融創(chuàng)新產(chǎn)品層出不窮，但是監(jiān)管沙盒項目目前的運轉效率并不高?？赡艿慕鉀Q方案是：金融企業(yè)行業(yè)協(xié)會可以設立非營利性的“沙盒傘”公司(sandbox umbrella company)充當FCA和想要接受沙盒測試公司之間的中介?！吧澈袀恪惫靖恿私馑谛袠I(yè)的情況，可以幫助FCA快捷高效的選擇適宜進行沙盒測試的公司及產(chǎn)品。創(chuàng)新者也不必自己申請授權?！吧澈袀恪惫緦椭鷦?chuàng)新企業(yè)評估其產(chǎn)品是否滿足沙盒測試的要求?！?〕See Christopher Woolard，“ The FCA's role in promoting innovation”，available at https：//www.fca.org.uk/news/speeches/our-role-promoting-innovation，visited on Feb 5，2017.

第三，首先，謹慎的消費者面對創(chuàng)新型金融產(chǎn)品和服務時可能不會參加測試，測試可供參考的樣本不夠全面。其次，F(xiàn)CA要求參與沙盒測試的企業(yè)賠償消費者因參與測試產(chǎn)生的全部損失。對公司而言參與門檻過高;對消費者而言，當他們知道不會有任何損失時，可能影響測試結果。最后，監(jiān)管沙盒有其市場邊界，能夠參與進來的消費者數(shù)量有限。當創(chuàng)新型產(chǎn)品或服務面對更為廣闊的市場和更加龐大的消費者群體時，可能會產(chǎn)生新的問題。

三、對我國金融創(chuàng)新監(jiān)管的啟示

我國對金融創(chuàng)新的監(jiān)管向英國監(jiān)管沙盒項目的借鑒主要體現(xiàn)在對其監(jiān)管理念的思考及對其創(chuàng)新型監(jiān)管方式的借鑒方面。其中，對FCA監(jiān)管理念的探索更為重要。監(jiān)管方式的創(chuàng)新需要以正確的監(jiān)管理念為指導。此外，監(jiān)管方式要考慮不同國家和地區(qū)國情等方面的差異，倡導合理借鑒，切忌照搬照抄。如同公路行車，靠左或靠右，方式不同但理念相同，都能實現(xiàn)交通順暢的目的。下文對FCA監(jiān)管理念對我國金融監(jiān)管的啟示進行說明。

(一)建設服務型監(jiān)管機構

中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府?！苯ㄔO服務型政府是我國深化行政管理體制改革的重要內容和方向。對金融監(jiān)管機構而言，服務于金融消費者無需贅言，對待被監(jiān)管的金融企業(yè)和其他組織不能只站在管理者的角度進行監(jiān)管，也要當好服務者。

FCA開展監(jiān)管沙盒項目的初衷一是想保持英國金融市場的國際地位，二是通過鼓勵金融科技創(chuàng)新為金融消費者提供更好的服務。要達到這兩點目標，首先要增強良性的市場競爭。FCA正是通過監(jiān)管沙盒及其他鼓勵創(chuàng)新型公司成長，鼓勵金融創(chuàng)新的計劃，更快更好地培養(yǎng)創(chuàng)新型企業(yè)，加強市場競爭。沙盒項目不僅是企業(yè)創(chuàng)新型產(chǎn)品和服務的試驗田，也是FCA探索新型監(jiān)管手段的試驗田，新的監(jiān)管方式與新的金融產(chǎn)品及服務共同發(fā)展完善。這不僅妥善解決了監(jiān)管滯后的問題，對于受監(jiān)管的企業(yè)而言，F(xiàn)CA所提供的政策咨詢，項目合規(guī)指導等服務，能大大縮短金融創(chuàng)新型產(chǎn)品和服務的上市的周期，節(jié)約研發(fā)成本，提高效率。這樣一來，更多的金融創(chuàng)新企業(yè)愿意在英國市場開展業(yè)務，能夠促進英國金融市場的良性競爭，從而鞏固和發(fā)展了英國金融市場的國際地位，也為英國金融消費者帶來了更多更好的金融產(chǎn)品和服務，這樣的“監(jiān)管套利”值得鼓勵和借鑒。

(二)變被動監(jiān)管為主動服務

以往的監(jiān)管思路是出現(xiàn)問題再研究如何監(jiān)管，在金融創(chuàng)新較為緩慢的時期尚能適應。時至今日，被動監(jiān)管的思路已不能滿足金融創(chuàng)新發(fā)展的需要。監(jiān)管部門應當因時制宜，變被動為主動，盡量讓監(jiān)管手段創(chuàng)新與金融創(chuàng)新同步發(fā)展完善。監(jiān)管沙盒項目既是產(chǎn)品和服務試驗，也是監(jiān)管試驗。FCA在監(jiān)管沙盒項目測試過程中，積極與被測試企業(yè)就監(jiān)管問題商議溝通，一方面為企業(yè)提供合規(guī)指導，另一方面聽取企業(yè)的建議改進監(jiān)管方式。使產(chǎn)品、服務與相應的監(jiān)管手段、體系在測試中良性互動，同步發(fā)展。

我國的市場經(jīng)濟由計劃經(jīng)濟轉軌而來，政府在承擔監(jiān)管任務的同時，也要承擔培育、引導市場發(fā)展的重擔。要避免路徑依賴，改變原來消極防御型、全能型的監(jiān)管的思路，從建設服務型政府的角度推動促成型、引導型監(jiān)管手段和監(jiān)管制度的創(chuàng)新發(fā)展〔1〕參見劉俊海：《公司法》(第三版)，法律出版社2015年版，第1175～1157頁。。

(三)調動社會資源，開展協(xié)同共治

政府部門從能力上看，存在政府失靈的問題，金融市場的問題不能僅依賴政府解決;從精力上看，政府部門人力、物力有限，不可能無限增長。FCA在沙盒監(jiān)管項目實施過程中發(fā)現(xiàn)，提交申請企業(yè)及其產(chǎn)品和服務來自金融領域中的銀行、保險、證券等各個行業(yè)，每個行業(yè)既有相同點又存在不同問題，F(xiàn)CA的審核速度不能滿足申請企業(yè)的需求，效率不足?？赡艿慕鉀Q方案是由金融企業(yè)行業(yè)協(xié)會設立非營利性的“沙盒傘”公司，由該公司協(xié)助相關企業(yè)進行申請，或者由FCA直接授權“沙盒傘”公司審批來自相關企業(yè)的申請。調動行業(yè)協(xié)會等社會組織的力量，有助于減輕企業(yè)負擔，同時提高監(jiān)管部門的工作效率。

(四)堅持法治原則

黨的十八屆四中全會明確提出要全面推進依法治國。無論是監(jiān)管部門還是被監(jiān)管者，都要在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內開展活動。在監(jiān)管沙盒項目中，F(xiàn)CA僅在其權限范圍內暫停或修改了部分監(jiān)管規(guī)定，但參加測試的企業(yè)仍然需要遵守其他法律法規(guī)。如同我國的自貿(mào)試驗區(qū)，在自貿(mào)區(qū)內通過法定程序暫停部分法律法規(guī)的實施，除此之外，監(jiān)管者和被監(jiān)管者都要嚴格依法辦事。監(jiān)管部門要充分尊重市場主體的自主性，不得越權執(zhí)法;要依法為市場主體提供服務，不得懶政怠政。金融創(chuàng)新企業(yè)要有法律底線思維，無論何種金融產(chǎn)品或服務的創(chuàng)新，都應當符合注重消費者保護、開展良性競爭等基本法律規(guī)范的要求。

四、對我國金融創(chuàng)新監(jiān)管的建議

第一，重視金融科技創(chuàng)新，積極探索適合我國國情的金融創(chuàng)新監(jiān)管模式。例如，可以借鑒英國經(jīng)驗，開展國際交流與合作，建設我國自己的監(jiān)管沙盒項目;也可以吸收經(jīng)濟特區(qū)、上海自貿(mào)區(qū)的建設經(jīng)驗，探索建立金融創(chuàng)新監(jiān)管試驗區(qū)等。

第二，積極開展被監(jiān)管企業(yè)業(yè)務合規(guī)咨詢、指導活動。幫助金融企業(yè)在產(chǎn)品和服務的研發(fā)、面市過程中消除違法違規(guī)隱患，提高金融創(chuàng)新的質量和效率。

第三，面對快速發(fā)展的金融科技創(chuàng)新，現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律體系往往存在一定的局限。建議監(jiān)管部門積極開展市場調研，了解金融創(chuàng)新的前沿問題，與相關企業(yè)開展合作，吸取不同市場主體的意見建議，促進開門立法，主動推動監(jiān)管體系升級以適應市場的發(fā)展。

第四，金融科技創(chuàng)新可能會同時涉及銀行、保險、證券等多個不同的監(jiān)管部門，不同監(jiān)管部門也可能面臨同樣的金融創(chuàng)新監(jiān)管問題。FCA也只在自身監(jiān)管職責范圍內開展了金融創(chuàng)新監(jiān)管計劃。建議不同的金融監(jiān)管部門之間加強交流與合作，一來可以節(jié)約行政資源，避免重復勞動，共享金融創(chuàng)新監(jiān)管的研究及試驗成果;二來可以創(chuàng)造更加寬松的試驗環(huán)境，減少創(chuàng)新阻力，降低創(chuàng)新成本，讓金融創(chuàng)新更加自由。

第五，金融監(jiān)管部門應當積極探索，引導開展社會協(xié)同共治，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、中介組織、第三方機構等社會機構的力量，提升監(jiān)管合力。

*陳冠華，中國人民大學法學院博士研究生。