文/紀(jì)濤

關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)長(zhǎng)江退田（垸）還湖的建議

文/紀(jì)濤

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶中游地區(qū)是國(guó)家的糧林魚基地,也是重要的濕地保護(hù)區(qū)，同時(shí)承擔(dān)著長(zhǎng)江分、蓄洪區(qū)的主要功能。但近年來隨著中游地區(qū)堤垸經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大規(guī)模圍湖造田、筑堤修垸，導(dǎo)致湖泊自然調(diào)蓄能力大大降低，洪澇風(fēng)險(xiǎn)增加。1998年我國(guó)經(jīng)歷了世紀(jì)大洪水后，國(guó)務(wù)院適時(shí)作出了在長(zhǎng)江中下游退田還湖的重大決策，也取得了積極成效。但由于退田還湖問題的復(fù)雜性，盡管該政策在制定前也曾進(jìn)行過大量論證，很多后續(xù)問題尚未妥善解決，亟需總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，進(jìn)一步加強(qiáng)管理，保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境安全。

1. 退田還湖政策實(shí)施進(jìn)展及成效

國(guó)家高度重視長(zhǎng)江中游存在的嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境問題，在1998年長(zhǎng)江大洪災(zāi)后發(fā)布了《關(guān)于災(zāi)后重建整治江湖、興修水利的若干意見》，并提出“封山育林、退耕還林、退田還湖、平垸行洪、以工代賑、移民建鎮(zhèn)、加固干堤、疏浚河道”的32字方針。隨后，由國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)牽頭，制定了長(zhǎng)江中下游地區(qū)“平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)”的規(guī)劃。黨中央、國(guó)務(wù)院要求，在3～5年內(nèi)，對(duì)湖北、湖南、江西、安徽四省有計(jì)劃、有步驟地開展平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)工作。地方層面，湖南省、江西省也先后制定了相關(guān)政策措施和工作實(shí)施方案，湖北省2012年出臺(tái)了《湖北省湖泊保護(hù)條例》，成為全國(guó)首個(gè)湖泊保護(hù)的地方法規(guī)，2014年洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃得到國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，正式納入了國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。

總體來說，“退田還湖”工程的實(shí)施對(duì)防御洪澇災(zāi)害、保障人民安居樂業(yè)發(fā)揮了重要作用，在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益方面都取得了積極成效：一是增強(qiáng)了江河湖泊調(diào)蓄洪水能力，生態(tài)效益得到提升。退田還湖、移民建鎮(zhèn)工程實(shí)施后，長(zhǎng)江兩湖湖面面積增加。其中長(zhǎng)江干流恢復(fù)水面1420平方公里，增加蓄洪容積約53億立方米，長(zhǎng)江干流及各大淡水湖調(diào)蓄洪水的能力得到增強(qiáng)，平垸行洪、退田還湖承擔(dān)了行蓄洪任務(wù)，使得夏季抗洪壓力減輕，災(zāi)情減少，抗洪搶險(xiǎn)難度降低。2016年湖北省對(duì)牛山湖實(shí)施破垸還湖，5000萬立方米梁子湖湖水注入牛山湖，梁子湖水位降至21.36米保證水位以下，抗洪壓力大大減輕，同時(shí)梁子湖與牛山湖連成一體，增強(qiáng)了湖泊自凈功能、提升了湖泊水質(zhì)；二是減少了救災(zāi)防汛開支，經(jīng)濟(jì)效益明顯增加。平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)使得災(zāi)情減輕，又使得抗洪前線的人力物力消耗大大降低，從而減少了國(guó)庫不必要的開支，有利于資金的更合理利用。據(jù)報(bào)道1999年長(zhǎng)江再次發(fā)生了大洪水，湖南省出現(xiàn)新中國(guó)成立以來第二高洪水位，但由于前一年“退田還湖”工程的實(shí)施，洞庭湖湖區(qū)有2.98萬戶、11.02萬人免受了世代洪水之苦，84處堤垸實(shí)行“雙退”，縮短防洪戰(zhàn)線160公里，減少直接經(jīng)濟(jì)損失5.16億元；三是保障了人民群眾生產(chǎn)生活安全，社會(huì)效益影響深遠(yuǎn)。原來居住在易受災(zāi)地區(qū)的農(nóng)民通過退田還湖、移民建鎮(zhèn)集中遷往安全地區(qū)，避免了住房、農(nóng)田、人畜被洪水淹沒，如牛山湖破垸分洪共涉及1658人，均在破垸前完成了轉(zhuǎn)移搬遷，解決了他們水困之患?！巴颂镞€湖”使得鄱陽湖湖區(qū)農(nóng)民的居住條件得到了根本改善，不少農(nóng)民搬進(jìn)了新居，其中半數(shù)以上住上了兩層甚至三層樓房，以往大水一來無家可歸的情況不復(fù)存在。

2. 存在的問題

雖然退田還湖政策在一定程度上取得了積極的成效，但工程實(shí)施后還有很多后續(xù)問題尚需妥善解決。

（1）政策把握不足。一些地方政府對(duì)“退田還湖”政策內(nèi)容理解片面化。首先，現(xiàn)有的“退田還湖”實(shí)施政策主要以蓄洪為目標(biāo)的,而蓄洪僅僅是長(zhǎng)江濕地眾多生態(tài)功能中的一個(gè)，忽略了其他生態(tài)功能以及濕地的經(jīng)濟(jì)功能。這樣，即使退田還湖增加了長(zhǎng)江流域的水容量,卻不能改變長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境。此外，“退田還湖”涉及將居民從堤垸中搬遷出來，但目前對(duì)垸區(qū)農(nóng)民搬遷的一系列補(bǔ)助支持政策和后續(xù)安置、再就業(yè)問題管理尚不到位。再次，對(duì)“平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)”工作本身也存在理解表面化, 缺乏后續(xù)的管理問題，不重視對(duì)退田還湖后的濕地以及原有的濕地進(jìn)行保護(hù)與維持。

（2）缺乏資金統(tǒng)籌引導(dǎo)?！巴颂镞€湖”政策還面臨著實(shí)施資金困難、各級(jí)配套資金不到位的問題，亟需國(guó)家層面加強(qiáng)資金合理調(diào)配、發(fā)揮引導(dǎo)作用?！巴颂镞€湖”中非集中性移民耕地不足，建房補(bǔ)貼費(fèi)遠(yuǎn)低于建房成本，移民建鎮(zhèn)的配套基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)投資明顯不足。部分地方對(duì)移民的生計(jì)安排不足，尚未解決好農(nóng)民的生產(chǎn)與生活來源問題。此外，針對(duì)遷退垸民的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，國(guó)家缺乏對(duì)于補(bǔ)助資金的統(tǒng)籌引導(dǎo)，各省的配套資金也要及時(shí)到位，加強(qiáng)對(duì)資金使用的監(jiān)督和透明度管理。

（3）部門協(xié)作管理不暢通?！巴颂镞€湖”是一個(gè)涉及生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的三位一體的復(fù)合性工程，需要國(guó)家各相關(guān)部門統(tǒng)一思想、通力合作，構(gòu)建多方協(xié)作的機(jī)制。而目前，我國(guó)針對(duì)河湖的管理主要是由各相關(guān)部門按照各自的職能進(jìn)行分散管理，各部門之間對(duì)政策理解思路也不統(tǒng)一，組織實(shí)施缺乏有力的領(lǐng)導(dǎo)，尚未形成管理的合力。此外，目前“退田還湖”工作基本局限于長(zhǎng)江中游省份, 而未與上游省份的“封山育林、退耕還林”和下游省份的“疏浚河道”工作結(jié)合起來，未考慮長(zhǎng)江上下游之間的利益補(bǔ)償和協(xié)作管理問題。

3. 關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)長(zhǎng)江退田（垸）還湖的建議

二戰(zhàn)后，一些發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，紛紛開展了以退耕還湖還林還草為主要內(nèi)容的生態(tài)建設(shè)活動(dòng)，資金主要由政府提供補(bǔ)助。美國(guó)密西西比河1993年發(fā)生了特大洪災(zāi)后由聯(lián)邦政府撥款2億美元的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于密西西比河的生態(tài)恢復(fù)，成立了密西西比河上游保護(hù)委員會(huì)和下游保護(hù)委員會(huì)，提出了生態(tài)系統(tǒng)管理目標(biāo)，其中濕地的生態(tài)恢復(fù)是重要的組成部分，在美國(guó)明尼蘇達(dá)的北部地區(qū)，通過堤壩拆除恢復(fù)濕地面積逾1500公頃。萊茵河流域是歐洲人口最稠密、污染最嚴(yán)重的流域，為了恢復(fù)萊茵河下游河漫灘濕地的功能，政府下令將夏季的堤壩拆除，以使洪水能夠順暢流動(dòng)，從而改善水質(zhì)和動(dòng)植物群落。以圍海造田較發(fā)達(dá)的荷蘭、日本等國(guó)，近年來也陸續(xù)放緩甚至放棄這項(xiàng)工程，開始讓近海環(huán)境休養(yǎng)生息，還原海岸線和濕地。荷蘭將河口三角洲部分圍海造成的屯田還歸于海，著手沿海濕地恢復(fù)工程，1990年由荷蘭農(nóng)業(yè)部制定《自然政策計(jì)劃》，其中的“生態(tài)系長(zhǎng)廊”計(jì)劃就是要將過去的濕地與水邊連鎖性復(fù)原，建立起南北長(zhǎng)達(dá)250公里的“以濕地為中心的生態(tài)系地帶”，位于荷蘭南部西斯海爾德水道兩岸的部分堤壩被推倒，原先圍海造田得來的300公頃“開拓地”再次被海水淹沒，恢復(fù)為可供鳥類棲息的濕地。過去100多年來日本共圍填海造地12萬平方公里左右，目前日本海洋環(huán)境保護(hù)研究機(jī)構(gòu)也正在研究恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的方法，包括人造海灘、人造海岸、人造海洋植物生存帶等。

長(zhǎng)江“退田還湖”十幾年以來的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江上中下游生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)與可持續(xù)發(fā)展必須在新的發(fā)展背景下主動(dòng)轉(zhuǎn)變觀念與思路，貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”重要指示精神，以恢復(fù)長(zhǎng)江江湖、濕地的生態(tài)功能為目標(biāo)，以改革創(chuàng)新推進(jìn)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)，將山水林田湖草各自然要素有機(jī)結(jié)合起來，從源頭改革“退田還湖”的模式、技術(shù)和制度措施體系，加強(qiáng)過程管理和評(píng)估考核，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)發(fā)展。

（1）要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。在長(zhǎng)江中游地區(qū)實(shí)施“退田還湖”還要與平坑行洪、移民建鎮(zhèn)相結(jié)合，因此，需要國(guó)家層面出臺(tái)一系列頂層設(shè)計(jì)，制定進(jìn)一步加強(qiáng)長(zhǎng)江中游退田（垸）還湖、改造堤垸經(jīng)濟(jì)的政策和措施。一是成立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“退田（垸）還湖”的綜合管理機(jī)構(gòu)，對(duì)退田還湖工作的執(zhí)行主體、實(shí)施步驟范圍、管理辦法等進(jìn)行綜合管理，統(tǒng)籌建立協(xié)調(diào)上中下游和各部門協(xié)作的工作機(jī)制。二是成立專項(xiàng)基金，統(tǒng)籌原有各部門各渠道資金，加強(qiáng)資金合理調(diào)配，統(tǒng)籌用于退田還湖工程實(shí)施、退垸移民補(bǔ)助、后續(xù)保護(hù)管理，充分發(fā)揮資金引導(dǎo)作用。三是建議及早制定“退田還湖”實(shí)施有關(guān)的財(cái)政、土地、投融資等配套政策，切實(shí)解決退田后農(nóng)民的生計(jì)問題。需要中央和省級(jí)財(cái)政加大補(bǔ)償和安置資金的安排和統(tǒng)籌力度，制定統(tǒng)一的土地調(diào)整政策和移民的安置制度，充分發(fā)揮開發(fā)性金融“融資”支持力度，積極引導(dǎo)各類資本進(jìn)入退田還湖生態(tài)保護(hù)和治理領(lǐng)域。

（2）要加強(qiáng)評(píng)估考核?！巴颂镞€湖”是一個(gè)涉及到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等各方面問題的復(fù)雜工程，牽涉到中央政府、地方政府、農(nóng)民等各利益主體，因此要對(duì)現(xiàn)有“退”“還”面積比例的適宜性、合理性進(jìn)行評(píng)估，開展相關(guān)科學(xué)研究，制定合理實(shí)施方案，協(xié)調(diào)農(nóng)田和濕地之間平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。定期對(duì)“退田還湖”政策確定的重點(diǎn)任務(wù)、工程落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤分析，加強(qiáng)督促檢查?！巴颂铮ㄛ┻€湖”的綜合管理機(jī)構(gòu)應(yīng)定期會(huì)同國(guó)家相關(guān)部門和地方開展“退田還湖”實(shí)施成效評(píng)估考核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，修正實(shí)施方案。同時(shí)，建議各省相關(guān)主管部門要將“退田（垸）還湖”與農(nóng)民切身利益相結(jié)合，制定完善退田還湖補(bǔ)償制度和替代生計(jì)引導(dǎo)等一些切實(shí)可行的實(shí)施措施, 保證工程區(qū)內(nèi)群眾能夠“移得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、不返遷”，以充分發(fā)揮退田還湖工程對(duì)長(zhǎng)江防洪的有利作用。

（3）要加大后續(xù)保護(hù)與管理。要使退田的成果得以維持，必須對(duì)“退田還湖”后的濕地進(jìn)行后續(xù)的保護(hù)修復(fù)和管理。首先，針對(duì)退田（垸）生態(tài)恢復(fù)地區(qū)特點(diǎn)，因地制宜開展針對(duì)性的生態(tài)修復(fù)工程，將提升濕地生態(tài)系統(tǒng)整體功能和改善局部生態(tài)效應(yīng)相結(jié)合，利用自然小河（湖）、人工濕地等單元連通濕地，保護(hù)和恢復(fù)完整的濕地生態(tài)系統(tǒng)。其次，在生態(tài)修復(fù)過程中，預(yù)留土地、房屋等設(shè)施用地，盡可能實(shí)現(xiàn)就地安排退田（垸）移民，構(gòu)建人與濕地和諧共生的生態(tài)系統(tǒng)，通過轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，充分發(fā)揮濕地生態(tài)系統(tǒng)的綜合服務(wù)功能，形成濕地保護(hù)、水體養(yǎng)殖、水生經(jīng)濟(jì)作物種植以及相應(yīng)地農(nóng)林產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)鏈，切實(shí)解決移民群眾安置和土地性質(zhì)改變后的農(nóng)民收入提高等問題，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村環(huán)境污染整治和濕地生態(tài)的保護(hù)得到協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“以湖養(yǎng)湖”的良性循環(huán)發(fā)展。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.06.108