常紀(jì)文

（國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010）

生態(tài)文明進(jìn)入黨的全國代表大會報告的十年

常紀(jì)文

（國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010）

黨的十七大、十八大和十九大報告均對生態(tài)文明建設(shè)作了闡述。本文系統(tǒng)梳理了黨的十七大以來我國生態(tài)文明推進(jìn)工作的歷程和成就，數(shù)據(jù)顯示我國在水環(huán)境保護(hù)、大氣環(huán)境保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面取得了成績。我國通過健全立法、調(diào)整結(jié)構(gòu)、聯(lián)防聯(lián)控、專項(xiàng)督查等手段應(yīng)對突出的大氣污染、水體污染、土壤污染和生態(tài)保護(hù)等問題，其中健全黨內(nèi)法規(guī)和環(huán)保立法、實(shí)行黨政同責(zé)與一崗雙責(zé)、開展中央環(huán)境保護(hù)督察與專項(xiàng)環(huán)保督查以及統(tǒng)籌優(yōu)化區(qū)域資源是關(guān)鍵的手段。黨的十九大對生態(tài)文明建設(shè)作出了新的判斷，提出兩步走的戰(zhàn)略，并作出行動部署，為美好中國的目標(biāo)提供了體制和制度保障。

生態(tài)文明；環(huán)境保護(hù)；環(huán)境污染；生態(tài)破壞；新時代

引言

2005年《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》在國家層面首提“倡導(dǎo)生態(tài)文明”，生態(tài)文明建設(shè)開始萌芽。2007年，黨的十七大從黨和國家事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，把生態(tài)文明建設(shè)納入全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)體系，生態(tài)文明開始進(jìn)入國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場。2012年黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)體系，并納入“五位一體”的大格局，生態(tài)文明建設(shè)加速推進(jìn)。2013年黨的十八屆三中全會部署生態(tài)文明體制改革，優(yōu)化體制機(jī)制，創(chuàng)新完善法律制度，釋放生態(tài)文明建設(shè)的活力。2017年黨的十九大對環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明提出了新的判斷、新的觀點(diǎn)和新的舉措?？梢哉f，2007年到2017年，是生態(tài)文明進(jìn)入國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展主戰(zhàn)場的十年，是生態(tài)文明和小康社會建設(shè)相結(jié)合的十年。

1 從數(shù)據(jù)看過去十年中國環(huán)境狀況的改變

十九大后的五年，中國將進(jìn)入綠色和文明發(fā)展史上的重要轉(zhuǎn)承期，既要完成2020年的綠色發(fā)展目標(biāo)，也要為2020年以后乃至2035年以后中國的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。因此，必須對黨的十七大以來十年的環(huán)境保護(hù)成就進(jìn)行全面總結(jié)，對存在的環(huán)境保護(hù)問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理。在過去的十年特別是過去的五年，新的發(fā)展理念和生態(tài)文明觀不斷清晰，生態(tài)文明體制改革全面部署，改革四梁八柱基本建立，制度體系逐步健全，體制機(jī)制穩(wěn)步改革，中央環(huán)境保護(hù)督察在實(shí)踐中深化，霧霾污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)不斷深入，相當(dāng)多的熱點(diǎn)問題在社會各界的參與下得到解決。

在水環(huán)境保護(hù)方面，按照2007年《中國環(huán)境狀況公報》的內(nèi)容，2007年實(shí)現(xiàn)設(shè)市城市新增污水處理能力1200萬噸/日，再生水利用能力100萬噸/日，形成化學(xué)需氧量減排能力60萬噸/年；現(xiàn)有燃煤電廠投運(yùn)脫硫設(shè)施3500萬千瓦，形成二氧化硫減排能力123萬噸/年；實(shí)現(xiàn)節(jié)能3150萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減排二氧化硫40萬噸；長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河等七大水系總體水質(zhì)與上年持平。197條河流407個斷面中，Ⅰ—Ⅲ類、Ⅳ—Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例分別為49.9%、26.5%和23.6%。其中，珠江、長江總體水質(zhì)良好，松花江為輕度污染，黃河、淮河為中度污染，遼河、海河為重度污染。按照2016年《中國環(huán)境狀況公報》的內(nèi)容，該年全國地表水1940個評價、考核、排名斷面中，Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類、Ⅳ類、Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面分別占2.4%、37.5%、27.9%、16.8%、6.9%和8.6%。以地下水含水系統(tǒng)為單元，潛水為主的淺層地下水和承壓水為主的中深層地下水為對象的6124個地下水水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)中，水質(zhì)為優(yōu)良級、良好級、較好級、較差級和極差級的監(jiān)測點(diǎn)分別占10.1%、25.4%、4.4%、45.4%和14.7%。春季和夏季，符合第一類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積均占中國管轄海域面積的95%。近岸海域417個點(diǎn)位中，Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類、Ⅳ類和劣Ⅳ類分別占32.4%、41.0%、10.3%、3.1%和13.2%。

在大氣環(huán)境保護(hù)方面，按照2007年《中國環(huán)境狀況公報》的內(nèi)容，全國城市空氣質(zhì)量總體良好，但部分城市污染仍較重；全國酸雨分布區(qū)域保持穩(wěn)定，但酸雨污染仍較重；地級及以上城市空氣質(zhì)量達(dá)到國家一級標(biāo)準(zhǔn)的城市占2.4%，二級標(biāo)準(zhǔn)的占58.1%，三級標(biāo)準(zhǔn)的占36.1%，劣于三級標(biāo)準(zhǔn)的占3.4%。按照2016年《中國環(huán)境狀況公報》的內(nèi)容，該年全國338個地級及以上城市中，有84個城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，占全部城市數(shù)的24.9%；254個城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)，占75.1%。338個地級及以上城市平均優(yōu)良天數(shù)比例為78.8%，比2015年上升2.1個百分點(diǎn)；平均超標(biāo)天數(shù)比例為21.2%。新環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)第一階段實(shí)施監(jiān)測的74個城市平均優(yōu)良天數(shù)比例為74.2%，比2015年上升3.0個百分點(diǎn)；平均超標(biāo)天數(shù)比例為25.8%；細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度比2015年下降9.1%。

在生態(tài)保護(hù)方面，按照2007年《中國環(huán)境狀況公報》的數(shù)據(jù)顯示，全國森林面積17 490.92萬公頃，比第五次全國森林資源清查（1994—1998年）增加1596.83萬公頃；森林覆蓋率18.21%，比第五次全國森林資源清查提高了1.66個百分點(diǎn)；活立木總蓄積136.18億立方米，森林蓄積124.56億立方米。人均森林面積0.132公頃，比第五次全國森林資源清查增加0.004公頃。林木年均凈生長量4.97億立方米，年均采伐消耗量3.65億立方米。按照2016年《中國環(huán)境狀況公報》的內(nèi)容，該年全國現(xiàn)有森林面積2.08億公頃，森林覆蓋率21.63%；草原面積近4億公頃，約占國土面積的41.7%。全國共建立各種類型、不同級別的自然保護(hù)區(qū)2750個，其中陸地面積約占全國陸地面積的14.88%；國家級自然保護(hù)區(qū)446個，約占全國陸地面積的9.97%。

在過去的十年，中國的環(huán)境保護(hù)工作是在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展過程中開展的。隨著經(jīng)濟(jì)總量的不斷提高，環(huán)境保護(hù)的工作壓力也不斷加大。總的來說，從上述數(shù)據(jù)上看，這十年的污染防治工作成效不明顯，生態(tài)保護(hù)工作的成效整體很明顯。但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，污染防治工作還是相當(dāng)努力的，如果污染防治工作不力，現(xiàn)在的環(huán)境狀況會相當(dāng)糟糕。盡管成績巨大，但是一些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，綠色發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)差，環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)。根據(jù)2017年中央環(huán)境保護(hù)督察組的反饋，一些地區(qū)傳統(tǒng)的粗放式發(fā)展方式?jīng)]有根本改變，綠色發(fā)展的能力差，如寧夏自治區(qū)賀蘭山國家級自然保護(hù)區(qū)81家為露天開采，破壞地表植被，礦坑沒有回填，未對渣堆等實(shí)施生態(tài)恢復(fù)；內(nèi)蒙古礦山環(huán)境治理普遍尚未開展。廣西自治區(qū)全區(qū)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，36個自治區(qū)級以上工業(yè)園區(qū)中24個尚未動工建設(shè)污水集中處理設(shè)施。河北省環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢，部分河流水庫水質(zhì)惡化明顯，滹沱河石家莊和衡水跨界棗營斷面2015年化學(xué)需氧量、氨氮平均濃度分別比2013年上升63%和21%，群眾意見較大?；诖耍h的十九大報告指出要打一場環(huán)境保護(hù)攻堅(jiān)戰(zhàn)。

2 應(yīng)對突出的大氣污染問題

中國的霧霾污染來得突然，污染得厲害，至今仍然比較嚴(yán)重，引起世界關(guān)注。2010年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了環(huán)境保護(hù)部等部門《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》，全面提出大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的目標(biāo)、思路、方法和要求。隨著區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度的提升和城市利用邊界的突破，一些城市特別是北方城市出現(xiàn)了嚴(yán)重的區(qū)域霧霾。京津冀地區(qū)由于秋冬季環(huán)境容量小，加上地形、氣溫等原因，出現(xiàn)區(qū)域霧霾聯(lián)通的現(xiàn)象，經(jīng)常形成覆蓋京津冀地區(qū)的大霧霾現(xiàn)象。2012年至2016年初，北方區(qū)域一些城市的霧霾一直很嚴(yán)重。在一些時段，山西、陜西、遼寧等地的城市也出現(xiàn)了嚴(yán)重的霧霾，有的甚至達(dá)到每立方米1500微克。2013年，為了應(yīng)對霧霾污染，國務(wù)院發(fā)布了《大氣污染防治行動計(jì)劃》（簡稱“大氣十條”），京津冀地區(qū)隨即出臺了實(shí)施細(xì)則。輿論自2013年開始對霧霾區(qū)域特別是京津冀地區(qū)進(jìn)行了長期的關(guān)注和比較密集的報道。

2014年，《環(huán)境保護(hù)法》修訂。大氣環(huán)境保護(hù)執(zhí)法有了利劍。治理大氣環(huán)境既需要治標(biāo)，也需要治本。自此，中央和地方開始努力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰落后產(chǎn)能。如河北省的重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，比例已由2013年的70%下降到目前的40%以下，作出了艱巨的努力，付出了企業(yè)關(guān)閉、下崗、轉(zhuǎn)行等痛苦的代價①參見中央電視臺新聞頻道2015年12月18日《新聞1+1》節(jié)目 “紅色預(yù)警，又來了”。。但是河北省的經(jīng)濟(jì)在全國并不算突出，作出如此大的奉獻(xiàn)，已實(shí)屬不易，如缺乏中央財政的大力支持，短時間內(nèi)再作出進(jìn)一步的刮骨療傷措施，恐怕不利于經(jīng)濟(jì)基本面的鞏固和社會的穩(wěn)定?？偟膩砜?，2015年6月起，經(jīng)濟(jì)下行壓力開始加大[1]，在山東臨沂、河北等地，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，很多工廠關(guān)閉，全國數(shù)以百萬計(jì)的職工下崗或者再就業(yè)，經(jīng)濟(jì)基本面的維護(hù)和社會的穩(wěn)定成為各地關(guān)注的頭等大事。很多地方反映，結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度加大，嚴(yán)格執(zhí)法和保經(jīng)濟(jì)增長之間平衡已很難把握。一些人私下懷疑，環(huán)境保護(hù)法律的嚴(yán)格實(shí)施是否需要繼續(xù)。為此，一些地方甚至放松了對企業(yè)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管。在此背景下，2015年進(jìn)入采暖季后，大氣污染問題集中顯現(xiàn)。如京津冀地區(qū)和東北地區(qū)的霧霾污染持續(xù)時間長，一些地方的PM2.5甚至出現(xiàn)長時間爆表的現(xiàn)象[2]。如2015年11月，中央電視臺的記者赴東北地區(qū)霧霾最為嚴(yán)重的遼寧采訪，發(fā)現(xiàn)很多工廠連基本的大氣污染防治設(shè)施都沒有，有的即使有設(shè)備也不正常運(yùn)行，環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)管條件和能力嚴(yán)重不足。在京津冀地區(qū)，北京市于2015年底甚至啟動了史無前例的紅色預(yù)警，而且還在間隔很短的時間內(nèi)發(fā)出兩次紅色預(yù)警，一些工廠限產(chǎn)停產(chǎn)，中小學(xué)校放假。第一次發(fā)出紅色預(yù)警，社會尚夸獎生態(tài)文明建設(shè)以人為本，但第二次紅色預(yù)警發(fā)出時，人們開始擔(dān)心紅色預(yù)警可能成為常態(tài)，擔(dān)心自己的生產(chǎn)經(jīng)營和生活會受到嚴(yán)重的影響[3]。第二次紅色預(yù)警結(jié)束之后，空氣照樣嚴(yán)重污染，但是卻沒有發(fā)出第三次紅色預(yù)警。學(xué)生不僅帶著口罩上學(xué)，有的學(xué)生甚至還在教室里戴著口罩上課。社會開始爭論是否應(yīng)當(dāng)在教室里裝空氣凈化器，以保衛(wèi)我們的下一代?；诖耍恍┤耸可踔涟?015年的京津冀地區(qū)霧霾與上世紀(jì)50年代的倫敦霧霾相提并論[4]。為此，有的學(xué)者提出要防治區(qū)域大氣污染，必須對社會主義初級階段的主要矛盾進(jìn)行修改，將環(huán)境問題納入進(jìn)去，并且提出解決的思路和措施[5]。

為了應(yīng)對突出的大氣環(huán)境問題，在2017年底完成《大氣污染防治行動計(jì)劃》設(shè)立的大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，2016年起，在新《大氣污染防治法》的支撐下，環(huán)境保護(hù)部在重污染期間開始對京津冀大氣污染傳輸通道的“2+26”城市進(jìn)行大氣污染防治專項(xiàng)督查。2016年1月，中共中央、國務(wù)院派出中央環(huán)境保護(hù)督察組對河北進(jìn)行環(huán)境保護(hù)督察，啟動環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的大格局，一些人民群眾關(guān)心的突出環(huán)境問題得以解決。為了應(yīng)對秋冬季取暖季節(jié)的區(qū)域大氣污染問題，河北省從2016年11月開始進(jìn)行生產(chǎn)調(diào)度，開始進(jìn)行錯峰生產(chǎn)。由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，作出實(shí)施的措施未考慮企業(yè)是否達(dá)標(biāo)，有一刀切的色彩，遭到輿論和環(huán)境保護(hù)部的批評。社會輿論開始關(guān)注企業(yè)治理污染乏力的問題。

為了完成“大氣十條”設(shè)立的大氣污染防治任務(wù)，2016年底京津冀地區(qū)各省市都出臺了自己的大氣污染防治強(qiáng)化方案。截至2017年9月底，“2+26”城市淘汰燃煤鍋爐5萬余臺，完成燃煤鍋爐治理803臺、5萬蒸噸，完成3866家企業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物綜合整治。2017年9月以來，環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合10部門和6省市啟動了京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動。2017年11月，環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合有關(guān)方面出臺了京津冀地區(qū)秋冬取暖季節(jié)大氣污染防治的強(qiáng)化方案，提出進(jìn)一步的限產(chǎn)停產(chǎn)措施，確保實(shí)現(xiàn)2017年10月至2018年3月“2+26”城市PM2.5平均濃度同比下降15%以上、重污染天數(shù)同比下降15%以上的目標(biāo)。2017年10月1—27日，京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市PM2.5平均濃度為62微克/立方米，同比下降4.6%，區(qū)域空氣質(zhì)量穩(wěn)步改善。

3 應(yīng)對突出的水體、土壤污染和生態(tài)保護(hù)問題

近十年，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但是在黨的十八大以前，發(fā)展很粗放，在土壤污染、水體污染、垃圾污染、自然生態(tài)保護(hù)方面發(fā)生了很多案件，產(chǎn)生了不良的社會影響。在這些事件中，廣東番禺垃圾焚燒發(fā)電廠鄰避事件、常州土污染事件、鎘大米事件、曲靖鉻渣污染事件、龍江鎘污染事件、鹽城水污染事件、騰格里沙漠非法排污事件、祁連山自然保護(hù)區(qū)事件、鳥網(wǎng)捕鳥事件等，尤為突出。這些事件被輿論報道之后，產(chǎn)生了很大的社會影響。這些環(huán)境問題雖比霧霾隱形，但結(jié)果卻很可能更為嚴(yán)重。這些事件的發(fā)生，對中國的法治建設(shè)有一些影響，如常州土污染事件的發(fā)生，直接加快了2016年《土壤污染防治行動計(jì)劃》（簡稱“土十條”）的出臺；騰格里沙漠企業(yè)非法偷排的問題，引起中央高度關(guān)注，習(xí)近平總書記作出批示，一批人被追責(zé)。這一事件加快了《水污染防治行動計(jì)劃》（簡稱“水十條”）的出臺。媒體長時間地披露各地的垃圾發(fā)電廠、PX事件等鄰避事件，促進(jìn)了公益性環(huán)境保護(hù)事業(yè)的穩(wěn)妥推進(jìn)。鹽城一個企業(yè)的水污染事件引發(fā)一個城市大范圍斷水，加速了司法機(jī)關(guān)對環(huán)境污染犯罪司法解釋的出臺。

在新時代為了徹底解決嚴(yán)峻的生態(tài)保護(hù)和垃圾、土壤、水體污染等突出的環(huán)境問題，2017年11月，環(huán)境保護(hù)部提出要嚴(yán)守生態(tài)功能保障基線，堅(jiān)守環(huán)境質(zhì)量安全底線，嚴(yán)控自然資源利用上線；切實(shí)解決突出環(huán)境問題。堅(jiān)決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，著力開展親水行動，扎實(shí)推進(jìn)凈土行動，全面整治農(nóng)村環(huán)境，有效防控環(huán)境風(fēng)險；加快生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，筑牢國家生態(tài)安全屏障。

2015年新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施之后，為了應(yīng)對流域性的水污染和土壤環(huán)境污染問題，全國人大于2017年修改了《水污染防治法》。目前，《土壤污染防治法》正在進(jìn)入二審。這些法律的出臺或者修改，對于媒體披露的突出環(huán)境問題，可以進(jìn)行制度性的解決。

環(huán)境保護(hù)必須加強(qiáng)水體、土壤環(huán)境保護(hù)和生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為綠色發(fā)展保駕護(hù)航，我國正在推行綠色金融體系和環(huán)境保護(hù)投融資體系，如2015年全國環(huán)保投資總額是8806億元，比2012年增長6.7%，2016年達(dá)到萬億；2015年全國環(huán)保污染治理和運(yùn)營費(fèi)用是3282億元，比2012年增長25%。這些投入，必將為企業(yè)普遍守法創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

4 過去十年中國的環(huán)境保護(hù)破局舉措

過去十年，中國一直在采取措施盡力解決人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)環(huán)境問題。十八大以來，中央對于環(huán)境保護(hù)工作一直保持高壓態(tài)勢。目前，通過體制、制度和機(jī)制創(chuàng)新，一套嚴(yán)厲的監(jiān)管體系正在形成。

4.1 健全黨內(nèi)法規(guī)和環(huán)保立法，為環(huán)境保護(hù)工作提供法制保障

黨的十八大以來，中央開始重視黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)，讓黨通過制度來加強(qiáng)對環(huán)境保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)。2013年中共中央出臺《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，并且出臺黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，發(fā)布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測體制改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》《關(guān)于開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行辦法》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》等黨內(nèi)法規(guī)或者改革文件，環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、中央環(huán)境保護(hù)督察、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核、領(lǐng)導(dǎo)干部離任環(huán)境審計(jì)等舉措得以實(shí)施。

2015年1月1日，史上最嚴(yán)格的新《環(huán)境保護(hù)法》開始實(shí)施，該法規(guī)定了企業(yè)自我監(jiān)測、信息公開等義務(wù)，提高了罰款標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了按日計(jì)罰、行政拘留、引咎辭職、連帶責(zé)任、公益訴訟等新措施。環(huán)境保護(hù)部也制定了一批配套的規(guī)章予以實(shí)施。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年1—7月，各地按照新《環(huán)境保護(hù)法》的要求，嚴(yán)格執(zhí)法，實(shí)施按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)案件共計(jì)達(dá)3760件；罰款數(shù)額達(dá)到28 203.42萬元；行政拘留案件927起；在刑事環(huán)境司法方面，移送司法機(jī)關(guān)查處的涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件共計(jì)863件；環(huán)保部對減排存在突出問題的5個城市實(shí)行環(huán)評限批，對37家企業(yè)實(shí)行掛牌督辦，對脫硫設(shè)施運(yùn)行不正常的火電企業(yè)扣減脫硫電價款5.1億元[6]。衡陽、承德、滄州、臨沂、保定、馬鞍山、無錫、鄭州、安陽、南陽、百色等城市，以及北京排水集團(tuán)，因?yàn)榄h(huán)保工作不力，其主要負(fù)責(zé)人都被環(huán)境保護(hù)部約談。在嚴(yán)格執(zhí)法之下，全國的空氣質(zhì)量得到明顯改善。李克強(qiáng)總理為此于2015年7月作出批示，對大氣污染防治取得初步成效予以肯定。新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來，幾十萬、幾百萬甚至高達(dá)幾千萬的按日計(jì)罰對違法企業(yè)形成了威懾，數(shù)以千計(jì)的環(huán)境違法者被行政拘留甚至刑事拘留，一批官員因?yàn)榄h(huán)境失職被追究紀(jì)律、行政甚至刑事責(zé)任；一些環(huán)境污染和生態(tài)破壞企業(yè)因?yàn)橐鸸珣嵄簧鐣M織或者檢察機(jī)關(guān)告上法庭，數(shù)以百萬、千萬甚至上億的環(huán)境損害賠償金額使得污染環(huán)境無利可圖?？偟膩砜?，目前環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的牙更鋒利了，齒更尖銳了，有法必依、違法必究的法治氛圍正在形成。特別值得指出的是，正因?yàn)橛辛藝?yán)厲環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和規(guī)章的保障，2016—2017年的中央環(huán)境保護(hù)督察和環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)督查才得以發(fā)揮作用。

為了讓人民群眾充分了解環(huán)境信息，參與環(huán)境保護(hù)工作，環(huán)境保護(hù)部制定了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》等規(guī)章，有的民間組織發(fā)布了“蔚藍(lán)地圖”APP，媒體加強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)監(jiān)督，一些案件得以及時地披露。在輿論和公眾的監(jiān)督下，地方官員更加在乎自己的環(huán)境保護(hù)形象，很多環(huán)境保護(hù)問題得以解決。通過對正面典型的示范引領(lǐng)和對反面典型的嚴(yán)肅懲戒，生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的生態(tài)文明理念進(jìn)入“五位一體”的格局，“保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力”的范疇理論、“綠水青山就是金山銀山”的綠色財富理念及“生態(tài)興則文明興、生態(tài)衰則文明衰”的文明發(fā)展觀廣為各方接受，高質(zhì)量、有效益的發(fā)展正在成為各界的自覺實(shí)踐。目前，生態(tài)文明的歷史觀、法治觀、矛盾論、范疇論等哲學(xué)和法律理論已經(jīng)形成，綠色發(fā)展觀深入人心。

2015年以來，我國加強(qiáng)了環(huán)境執(zhí)法和司法審判工作。為了保障環(huán)境法律的有效實(shí)施，北京、深圳等地設(shè)置了環(huán)境保護(hù)警察。截至2017年7月，已有18家高級法院成立了專門環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)，另有149個中級法院、128個基層法院設(shè)立了專門的環(huán)境資源審判庭。2015年1月至2016年12月31日，全國法院共受理社會組織和試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟一審案件189件、審結(jié)73件，受理二審案件11件、全部審結(jié)。其中，環(huán)境民事公益訴訟一審案件137件，環(huán)境行政公益訴訟一審案件51件，行政附帶民事公益訴訟一審案件1件。在人民檢察院公益訴訟試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2017年全國人大修改了《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，使檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟法制化了。在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的試點(diǎn)中，一些案例得到社會的廣泛關(guān)注，如2017年2月20日，無錫市人民檢察院以違法處置生活垃圾、共同侵害環(huán)境為由對上海市楊浦區(qū)綠化和市容管理局等3家單位及徐國強(qiáng)等4人向無錫市中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，要求其承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境修復(fù)責(zé)任，成為全國首例因跨區(qū)域傾倒垃圾向行政機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟，備受各界關(guān)注。

4.2 實(shí)行環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)與一崗雙責(zé)，促進(jìn)環(huán)境共治

在主體架構(gòu)方面，近十年特別是黨的十八大以來，通過改革有序地發(fā)揮了地方黨委、地方政府、地方人大、地方政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、社會組織、企業(yè)和個人在生態(tài)文明建設(shè)中的作用，環(huán)境共治的格局正在形成。其中，通過權(quán)力清單的建設(shè)，確立了權(quán)責(zé)一致、終身追究的原則。通過環(huán)境保護(hù)考核、督察、督查、約談、追責(zé)，推進(jìn)了環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的深入實(shí)施。地方人民政府向同級人大匯報環(huán)境保護(hù)工作，政協(xié)參與環(huán)境保護(hù)工作的民主監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)通過環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟加強(qiáng)對企業(yè)和地方執(zhí)法機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督，公民和社會組織在信息公開的基礎(chǔ)上加強(qiáng)了對企業(yè)和執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，環(huán)境保護(hù)企業(yè)特別是龍頭企業(yè)通過投融資機(jī)制積極參與環(huán)境保護(hù)第三方治理，促進(jìn)了環(huán)境質(zhì)量的改善。

環(huán)境保護(hù)工作離不開黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持。2013年5月，中國共產(chǎn)黨發(fā)布《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，取代1990年的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，并發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)五年制定規(guī)劃和其他加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的文件。四中全會決定要求“完善黨委依法決策機(jī)制，發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢，促進(jìn)黨的政策和國家法律互聯(lián)互動”，“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”，就強(qiáng)調(diào)了兩者對接或者互聯(lián)互動的重要性。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的對接，即互助和聯(lián)合，是中國特色社會主義法治的重大發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)主要是健全黨組織，規(guī)范黨組織活動和黨員行為，落實(shí)各級黨委和領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，有利于使中國共產(chǎn)黨由領(lǐng)導(dǎo)型政黨向責(zé)任型政黨全面轉(zhuǎn)變。在這個背景下，安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)方面的黨政同責(zé)體制制度和機(jī)制先后實(shí)施，如2015年9月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合出臺《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，就是一個既在黨內(nèi)有規(guī)則約束力，又在國家層面有法律約束力的規(guī)范性文件。2016年1月至2017年底，第一輪中央環(huán)境保護(hù)督察全面結(jié)束后，全國約有15 000人被追究責(zé)任。很多體制內(nèi)的人士就是因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)監(jiān)督監(jiān)管不力，依據(jù)該辦法被追責(zé)。其中對甘肅省、天津市和河北省的督察反饋意見比較嚴(yán)厲，如甘肅省存在省委省政府不重視、地方立法與國家立法不一致等問題，采礦問題、水電站建設(shè)、污染治理、生態(tài)修復(fù)等問題很突出；天津市在環(huán)境保護(hù)方面存在開會傳達(dá)多、研究部署少，口號多、落實(shí)少等問題，一些領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中擔(dān)當(dāng)意識、責(zé)任意識欠缺，“好人主義”盛行；河北省委原主要領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)境保護(hù)工作不是真重視，沒有真抓。此外，浙江湖州因?yàn)樘盥袼镭i造成污染，也被中央環(huán)境保護(hù)督察組查出，引發(fā)社會的廣泛關(guān)注。在中央環(huán)境保護(hù)督察的干預(yù)下，一大批省部級、廳局級、處級及以下的干部被追責(zé)。學(xué)界普遍認(rèn)為，中央環(huán)境保護(hù)督察是破解中國環(huán)境問題困局的一大制度創(chuàng)新,是符合中國國情的社會主義法治形式?，F(xiàn)實(shí)也證明中央環(huán)境保護(hù)督察是解決中國現(xiàn)實(shí)環(huán)境問題的一劑良方，有利于發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，有利于發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，有利于產(chǎn)業(yè)的升級換代。

黨的十八屆三中全會以來，我國重啟了綠色GDP研究，開始了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、環(huán)境保護(hù)責(zé)任終身責(zé)任追究、領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度的試點(diǎn)和實(shí)施。2016年底，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》，這些舉措都是為了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)，加強(qiáng)黨對環(huán)境保護(hù)的真正領(lǐng)導(dǎo)。

4.3 開展中央環(huán)境保護(hù)督察和專項(xiàng)環(huán)境保護(hù)督查，倒逼地方開展轉(zhuǎn)型和提質(zhì)增效

對于企業(yè)環(huán)境問題的監(jiān)管，我國經(jīng)歷了一個由掛牌督辦督促企業(yè)到掛牌督辦地方政府，再到中央環(huán)境保護(hù)督察、環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)督查等督促地方黨委和政府的過程。

2006年以前，我國各級政府以及環(huán)保部門就對重點(diǎn)環(huán)境違法案件實(shí)行了掛牌督辦，但各地在督辦過程中，存在督辦主體不明確、督辦要求不落實(shí)、督辦措施不到位、督辦程序不一致等問題。為充分發(fā)揮掛牌督辦的作用，2006年9月，原國家環(huán)境保護(hù)總局出臺了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境違法案件掛牌督辦工作的通知》，從“深化認(rèn)識、突出重點(diǎn)、加強(qiáng)監(jiān)督、立足長遠(yuǎn)”等方面對各地的掛牌督辦工作提出了具體要求。通知出臺以后，便有包括吉林長白山精細(xì)化工有限公司污染牤牛河案，黑龍江哈爾濱氣化廠違法超標(biāo)排污案，河南新安縣政府違法出臺“土政策”案，新疆自治區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)伊犁州區(qū)域污染案等大批企業(yè)被掛牌督辦的案件。2009年9月，為進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境違法案件掛牌督辦行為，有效打擊環(huán)境違法行為、遏制環(huán)境污染、保障群眾環(huán)境權(quán)益，確保環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)正確實(shí)施，環(huán)境保護(hù)部制定了《環(huán)境違法案件掛牌督辦管理辦法》①《環(huán)境違法案件掛牌督辦管理辦法》是環(huán)境保護(hù)部依據(jù)《環(huán)境保護(hù)部工作規(guī)則》及《環(huán)境保護(hù)部機(jī)關(guān)“三定”實(shí)施方案》制定的。，對督辦適用條件、督辦內(nèi)容、辦理程序、督辦解除、責(zé)任追究等方面詳述了具體細(xì)則。每年，上到環(huán)保部下至各省區(qū)的重點(diǎn)環(huán)境問題掛牌督辦名單都會通過政府門戶網(wǎng)站、新聞媒體等媒介向社會公開。政府的整治、公眾的質(zhì)疑也無疑給被掛牌企業(yè)戴上了“緊箍咒”。2012年，浙江海正藥業(yè)股份有限公司被環(huán)保部掛牌督辦，海正藥業(yè)股票交易因此被臨時停牌，復(fù)牌之后股票便連日跌停，兩個交易日就跌了13.13%[7]。

由于督辦企業(yè)的全局效果甚微，2013年以來，環(huán)保部各督查中心分別在湖南株洲、陜西渭南、河北廊坊、湖北鄂州等地開展了綜合督查的試點(diǎn)工作[8]。2014年5月，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)的《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》從法律法規(guī)、政策規(guī)劃、環(huán)境管理目標(biāo)、環(huán)境影響、環(huán)境執(zhí)法等方面對約談范圍進(jìn)行了限定，使公開約談地方政府一把手有了政策依據(jù)。2014年底，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《綜合督查工作暫行辦法》，明確提出了環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法從單純地督查企業(yè)向督查企業(yè)和督查政府并重轉(zhuǎn)變。2015年3月，環(huán)保部公開發(fā)布2015年《全國環(huán)境監(jiān)察工作要點(diǎn)》，就“督政”提出了明確的要求：環(huán)保部門要對下一級人民政府及有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)制度落實(shí)情況依法進(jìn)行綜合性監(jiān)督檢查。其中，省級環(huán)保部門每年應(yīng)當(dāng)對不少于30%的設(shè)區(qū)市級人民政府開展綜合督查[9]。以查企業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤安槎讲⑴e、以督政府”為主，是從“督企”到“督政”的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變，無疑更有利于厘清監(jiān)管責(zé)任主體，推進(jìn)環(huán)保工作的進(jìn)步。先后有河南安陽、山東臨沂、河北承德和滄州、黑龍江哈爾濱、湖南衡陽等20多個城市的政府一把手被約談，部分省份的環(huán)境保護(hù)部門也開始約談本行政區(qū)域的地市級政府。2015年山東臨沂市政府自被約談以來，1—5月PM2.5下降了24.3%，PM10下降了17.3%，SO2下降了36.1%，NO2下降了14.8%[10]。

如果僅督促地方政府而忽視地方黨委的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，則督促工作沒有抓到實(shí)質(zhì)。地方政府的工作是在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展的，沒有地方黨委的決策、組織、思想等方面的強(qiáng)力支持，地方政府的環(huán)境保護(hù)工作不可能取得好的成效。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，若地方黨委不重視環(huán)境保護(hù)工作，便容易出現(xiàn)環(huán)境污染和生態(tài)破壞。因此，必須強(qiáng)化地方黨委在環(huán)境保護(hù)工作中的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管責(zé)任。以習(xí)近平同志為核心的黨中央推動環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)和齊抓共管的制度化，一改以前的環(huán)境保護(hù)國家權(quán)力運(yùn)行格局，突出了地方黨委在地方環(huán)境保護(hù)治理體系中的作用，強(qiáng)調(diào)地方黨委和政府的協(xié)同監(jiān)管職責(zé)，突出其他行政監(jiān)管部門的分工負(fù)責(zé)作用，并配套以失職追責(zé)的機(jī)制，既是對傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制、制度和機(jī)制的重大創(chuàng)新，也是對現(xiàn)代國家治理體系理論的重大突破。為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)，中共中央和國務(wù)院開始聯(lián)合對地方黨委和政府實(shí)行中央環(huán)境保護(hù)督察制度，通過治人，來實(shí)現(xiàn)環(huán)境的有效治理。

在環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管方面，各地以前普遍存在一種僥幸心理，認(rèn)為國家那么大，中央發(fā)現(xiàn)不了地方所有的環(huán)境違法違規(guī)行為。中央環(huán)境保護(hù)督察工作改進(jìn)工作方法，采取了天上遙感、地上巡視和電話接受舉報的方式，發(fā)揮了社會普遍參與和監(jiān)督的作用。公眾的踴躍檢舉和監(jiān)督，使得環(huán)境污染和生態(tài)破壞現(xiàn)象被廣泛曝光。中央環(huán)境保護(hù)督察的嚴(yán)厲性和嚴(yán)肅性前所未有，體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)原則和環(huán)境保護(hù)的終身責(zé)任追究原則在實(shí)踐中的不斷深入。在督察中，中央環(huán)境保護(hù)督察組既發(fā)現(xiàn)了個性的問題，也發(fā)現(xiàn)了共性的問題，如對生態(tài)文明的認(rèn)識，很多地方不到位，執(zhí)法不嚴(yán)格，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位等。這些問題正在得到重視。目前，省市縣三級黨委和政府都很敬畏黨內(nèi)法規(guī)和國家法律嚴(yán)格的追責(zé)，內(nèi)心因?yàn)楦拭C的嚴(yán)肅追責(zé)被深刻觸動。對生態(tài)文明規(guī)則的敬畏在下一步會不斷轉(zhuǎn)化為生態(tài)文明建設(shè)和改革的具體實(shí)踐，用生動的生態(tài)文明實(shí)踐來回應(yīng)中央的期盼。

除了中央環(huán)境保護(hù)督察以外，2016年以來，環(huán)境保護(hù)部還創(chuàng)新性地設(shè)立了大氣環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)督查制度。2017年3月的全國“兩會”之前，環(huán)境保護(hù)部的部長、副部長親自帶隊(duì)督查。燕山石化的一些企業(yè)管理人員還被追責(zé)。督查經(jīng)歷了由污染應(yīng)急督查到預(yù)防性督查的過程。2017年4月，環(huán)境保護(hù)部決定從全國抽調(diào)5600人對該地區(qū)進(jìn)行為期一年的強(qiáng)化督察。在督察期間，發(fā)現(xiàn)了17.6萬家小散亂污企業(yè)，環(huán)境保護(hù)部決定2017年10月底之前必須整改完畢，否則關(guān)停。督查工作細(xì)致，如2017年9月1日至10月22日，督查組對涉氣“散亂污”企業(yè)綜合治理、燃煤鍋爐淘汰改造、揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）治理等任務(wù)的69 671個具體任務(wù)點(diǎn)位進(jìn)行了現(xiàn)場核實(shí)，發(fā)現(xiàn)其中5978個點(diǎn)位存在環(huán)境問題，已責(zé)成地方政府進(jìn)行整改。

4.4 通過改革統(tǒng)籌和優(yōu)化區(qū)域發(fā)展資源，保護(hù)區(qū)域環(huán)境

為了降低區(qū)域物流成本，減少物流時間，京津冀、長三角、珠三角等地加強(qiáng)了區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在更大區(qū)域范圍內(nèi)優(yōu)化、調(diào)整甚至一體化發(fā)展。如北京周邊的一些市在中央?yún)f(xié)調(diào)下放棄了發(fā)展鋼鐵類產(chǎn)業(yè)；京津冀等地制定了區(qū)域協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，推行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、協(xié)同執(zhí)法、統(tǒng)一司法、協(xié)同應(yīng)急等措施；海南省、寧夏自治區(qū)和一些縣市正在開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，發(fā)展空間正在不斷優(yōu)化；上游與下游間的生態(tài)補(bǔ)償以及森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償正在全面建立，區(qū)域綠色發(fā)展的公平機(jī)制開始發(fā)揮效應(yīng)；排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、水權(quán)交易、用能權(quán)交易有的正在進(jìn)行，有的正在試點(diǎn)，污水和垃圾處理的第三方治理市場持續(xù)火爆，為改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量奠定了市場基礎(chǔ)；城市垃圾分類和城鎮(zhèn)污水集中處理穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)村垃圾分類收集處理和農(nóng)村污水治理在一些省域取得突破，城鄉(xiāng)環(huán)境的綜合整治取得新進(jìn)展，社會的文明意識和文明水平進(jìn)入新階段。通過區(qū)域一盤棋的綠色發(fā)展改革，整體提升了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效率，環(huán)境保護(hù)的社會性與自然性不斷地契合。

在區(qū)域環(huán)境風(fēng)險的有效監(jiān)管方面，通過建立健全區(qū)域環(huán)境影響評價制度和區(qū)域產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，既提高了行政審批效率，又預(yù)防和控制了區(qū)域環(huán)境風(fēng)險。通過省以下環(huán)境保護(hù)監(jiān)測垂直管理與懲罰造假，維護(hù)了環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)性，克服了以前總量控制造假的問題，初步形成了以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的大氣環(huán)境管理模式，實(shí)現(xiàn)了管理模式的轉(zhuǎn)型，有力地提高了環(huán)境質(zhì)量。通過打擊環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，打擊紅頂中介，保證了地方環(huán)境保護(hù)審批和環(huán)境保護(hù)考核的真實(shí)性，維護(hù)了環(huán)境保護(hù)考核和生態(tài)文明評價考核的嚴(yán)肅性，有利于形成正確的政績觀。通過區(qū)域協(xié)同監(jiān)測、協(xié)同應(yīng)急、協(xié)同保護(hù)，甚至協(xié)同錯峰生產(chǎn)，有力地維護(hù)了一些流域的水體質(zhì)量和區(qū)域的空氣質(zhì)量。

5 中國的環(huán)境保護(hù)成效與未來的工作展望

過去十年特別是黨的十八大以來，環(huán)境保護(hù)工作開始破局，社會的環(huán)境保護(hù)意識前所未有，黨和政府的重視前所未有，環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)厲程度前所未有，環(huán)境保護(hù)的投入前所未有，環(huán)境保護(hù)的成效也前所未有。在這個背景下，生態(tài)文明才得以進(jìn)入“五位一體”的格局，綠水青山也是金山銀山才得以成為社會的共識。在治理實(shí)效方面，通過優(yōu)化區(qū)域的空間發(fā)展格局，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險正在通過規(guī)劃環(huán)境影響評價和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價得到控制；通過中央環(huán)境保護(hù)督察、環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)督查，“小散亂污”型企業(yè)正在被清理整頓，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在科學(xué)調(diào)整，工業(yè)技術(shù)正在轉(zhuǎn)型升級；通過嚴(yán)肅問責(zé)，侵占自然保護(hù)區(qū)、破壞濕地、污染環(huán)境的現(xiàn)象被大力遏制，環(huán)境保護(hù)的形式主義正在被克服，一批綜合和特色的國家公園已經(jīng)建立，一些植物物種正在恢復(fù)，一些消失的野生動物重新出現(xiàn)，生物系統(tǒng)的穩(wěn)定性在休養(yǎng)生息中得以增強(qiáng)。國家統(tǒng)計(jì)局能源司2017年發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2015年全國COD排放比2012年下降8.3%，氨氮排放比2012年下降9.3%；2015年SO2排放量比2012年下降12.2%，NOx方面下降20.8%；2016年京津冀地區(qū)PM2.5的平均濃度是每立方米71微克，比2013年下降33%，治理效果有目共睹；長三角PM2.5平均濃度每立方米46微克，下降31.3%；珠三角地區(qū)PM2.5平均濃度下降31.9%。人民群眾在具體、生動的生態(tài)文明實(shí)踐中感受到了環(huán)境改善的效果。目前，全社會的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的獲得感不斷增強(qiáng)，生態(tài)文明的理念不斷深入民心，生態(tài)文明建設(shè)和體制改革的共識已經(jīng)形成。

不過，目前的環(huán)境污染形勢仍然嚴(yán)峻，具有全局性，環(huán)境安全正面臨前所未有的挑戰(zhàn)。環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源緊缺已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步可持續(xù)發(fā)展的短板。十九大報告正視了我國現(xiàn)實(shí)的環(huán)境問題，指出“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，對社會主義初級階段新形勢下我國主要社會矛盾形成了一個綜合判斷。在此基礎(chǔ)上，報告進(jìn)一步指出：“我國穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實(shí)現(xiàn)小康，不久將全面建成小康社會，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。同時，我國社會生產(chǎn)力水平總體上顯著提高，社會生產(chǎn)能力在很多方面進(jìn)入世界前列，更加突出的問題是發(fā)展不平衡不充分，這已經(jīng)成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素?！笨梢姡鷳B(tài)環(huán)境問題已經(jīng)被明確納入社會主義初級階段的主要矛盾。這一重大論斷可以從以下幾個方面去理解：一是人民的美好生活需要包括人民對生態(tài)環(huán)境美好的期盼；二是環(huán)境問題的出現(xiàn)原因根本上還是發(fā)展不均衡和不充分；三是環(huán)境問題的解決還是要靠均衡發(fā)展和充分發(fā)展來解決。十九大報告對環(huán)境問題的現(xiàn)狀、產(chǎn)生原因及其解決路徑的重大判斷，對中國建設(shè)天藍(lán)、地綠、水清的美麗中國具有重大指導(dǎo)意義。

理清了社會的主要矛盾，十九大報告把“和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”納入新時代中國特色社會主義思想，把“堅(jiān)持人與自然和諧共生”納入新時代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略，將環(huán)境問題的解決納入了黨的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。針對人民的需要，十九大報告提出“永遠(yuǎn)把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”；針對國家的發(fā)展，十九大報告提出“為把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國而奮斗”。無論是美好生活還是美麗中國，都包括了對美好生態(tài)環(huán)境的考量?？梢?，美好生活的向往和美麗國家的建設(shè)已經(jīng)成為全黨和全社會的共識，成為了各界共同奮斗的目標(biāo)。在具體目標(biāo)的設(shè)計(jì)上，十九大報告指出，第一個階段，從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。其中，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。第二個階段，從2035年到本世紀(jì)中葉，在基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，美麗中國全面、高質(zhì)量地實(shí)現(xiàn)。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)，為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，十九大報告不僅提出要牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，并拿出專門的篇幅闡述“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”，對未來五年的工作任務(wù)，作出了推進(jìn)綠色發(fā)展、著力解決突出環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度、改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制、堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為等行動部署，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和自然生態(tài)保衛(wèi)戰(zhàn)，久久為功，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境做出我們這代人的努力。我相信，在中央的領(lǐng)導(dǎo)下，包括美麗中國在內(nèi)的美好中國的目標(biāo)，必將按期實(shí)現(xiàn)。

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Ten-year Development of Ecological Civilization Since the 17th National Congress of the Communist Party

CHANG Jiwen
( Institute of Resources and Environmental Policy, DRC Beijing 100010 )

The construction of ecological civilization was concerned by the reports of 17th, 18th and 19th CPC National Congresses. This paper systematically reviews the progress and achievements of China's ecological civilization since the 17th CPC National Congress, and displays the success of China in the field of water environmental protection, atmospheric environmental protection and ecological environmental protection by the support of data. The Chinese government is dealing with the outstanding problems such as air pollution, water pollution, soil pollution and ecological protection by the means of improving legislation, adjusting structure, making joint prevention and control and special inspection. The key measures include improving the Communist Party regulations and the environmental protection legislation, instituting the policy of party and government co-responsibility and the policy of dual responsibility, developing both central and special environmental protection supervisions and planning the regional resources overall. The 19th CPC National Congress made new judgments on the construction of ecological civilization, carrying out the two-step strategy. An action deployment has been put out to make the institutional guarantee for the achievement of Beautiful China.

ecological civilization; environmental protection; environmental pollution; ecological destroy; the new era

X-01；D922.68

1674-6252（2017）06-0013-08

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.06.013

常紀(jì)文（1971—），男，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所教授，湖南大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國地質(zhì)大學(xué)兼職教授，研究方向?yàn)榄h(huán)境資源政策和法律，E-mail: changjiwenlaw@163.com。