張靜，蔣洪強(qiáng)*，周佳

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院國(guó)家環(huán)境規(guī)劃與政策模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100012）

基于排污許可的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度改革完善研究

張靜，蔣洪強(qiáng)*，周佳

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院國(guó)家環(huán)境規(guī)劃與政策模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100012）

排污許可制度是固定點(diǎn)源環(huán)境管理的基礎(chǔ)核心制度，政府以排污許可證為載體，對(duì)固定污染源的污染物排放限值、排污行為等進(jìn)行許可，以排放標(biāo)準(zhǔn)的要求作為基本依據(jù)，并以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，對(duì)非達(dá)標(biāo)區(qū)實(shí)施更為嚴(yán)格的排污許可限制。然而，現(xiàn)有的部分行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)由于制定時(shí)間較早、科學(xué)技術(shù)支撐方法不足、與環(huán)境質(zhì)量改善難以掛鉤等問(wèn)題，難以滿足新排污許可證制度改革要求。本文在研究現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系對(duì)排污許可制度的支撐作用與相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，研究了基于排污許可制的排放標(biāo)準(zhǔn)存在的主要問(wèn)題，并以健全排污許可制度的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)支撐為目的，提出了現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的完善和修訂建議。

排放標(biāo)準(zhǔn)；排污許可；最佳可行技術(shù)

引言

排污許可制度是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行并證明行之有效的環(huán)境管理制度，也是環(huán)境質(zhì)量改善的基礎(chǔ)核心制度。我國(guó)從20世紀(jì)80年代中期對(duì)排污許可這一基本的環(huán)境管理制度開(kāi)始進(jìn)行有益的探索[1]。為加快構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源環(huán)境管理制度，2016年底我國(guó)出臺(tái)的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，對(duì)完善控制污染物排放許可制度、實(shí)施企事業(yè)單位排污許可證管理做出總體部署和系統(tǒng)安排。新的排污許可證實(shí)施方案對(duì)銜接總量控制制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境保護(hù)稅等制度做了要求，但一些細(xì)節(jié)問(wèn)題有待進(jìn)一步明晰，與各項(xiàng)環(huán)境管理制度協(xié)調(diào)融合有待進(jìn)一步完善，對(duì)與污染源達(dá)標(biāo)排放、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等的關(guān)系及如何銜接沒(méi)有明確說(shuō)明[2,3]。本文將研究現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系對(duì)排污許可制度的支撐作用與相關(guān)關(guān)系，基于排污許可的排放標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題，以健全排污許可制度的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)支撐為目的，提出現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系的完善和修訂建議。

1 排污許可制度和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的銜接關(guān)系

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家環(huán)保法律法規(guī)體系的重要組成部分，從1973年發(fā)布第一項(xiàng)國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ 4-73）開(kāi)始，我國(guó)已經(jīng)建立了國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家污染物排放（控制）標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范、國(guó)家環(huán)境管理規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家環(huán)境基礎(chǔ)類標(biāo)準(zhǔn)五類環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系[4]。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施對(duì)規(guī)范環(huán)境管理、減少污染物排放、改善環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與排污許可制緊密相關(guān)，兩者最終目標(biāo)一致，均為改善環(huán)境質(zhì)量。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是依法制定實(shí)施的規(guī)范性文件，排污許可制度是固定污染源環(huán)境管理的核心制度，是排污單位守法、執(zhí)法單位執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督護(hù)法的基本依據(jù)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是排污許可證確定許可限值的依據(jù)，排污許可證是保證環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)有效實(shí)施的載體。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和排污許可制度最直接關(guān)聯(lián)，主要體現(xiàn)在企事業(yè)單位的污染物許可排放濃度限值、許可排放量的確定以及排污單位的自行監(jiān)測(cè)、實(shí)際排放量的核算等，要以現(xiàn)有的行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為基本依據(jù)。同時(shí)，企事業(yè)單位污染物許可排放量還要根據(jù)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的要求進(jìn)行調(diào)控。因此，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著污染治理技術(shù)更新和排污許可制度發(fā)展而不斷完善。

根據(jù)歐美的經(jīng)驗(yàn)，“最佳可行技術(shù)”是排污許可制度不可或缺的組成要件，我國(guó)也才剛剛開(kāi)始制定最佳可行技術(shù)，2017年6月起開(kāi)始實(shí)施的《火電廠污染防治可行技術(shù)指南》即作為我國(guó)一項(xiàng)國(guó)家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)[5]。污染控制技術(shù)的發(fā)展是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)修訂的主要依據(jù)，最佳可行技術(shù)是制定先進(jìn)的排放限值的科學(xué)基礎(chǔ)[6]。

我國(guó)已經(jīng)建立了固定源排放標(biāo)準(zhǔn)體系，該體系覆蓋了主要行業(yè)，這是實(shí)施排污許可制度的基礎(chǔ)[7,8]。根據(jù)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》以及各行業(yè)申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范等政策文件，政府對(duì)所有固定源排污限值的許可，以排放標(biāo)準(zhǔn)作為基本依據(jù)?，F(xiàn)行的排污許可制度對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)提出了如下銜接要求：

（1）行業(yè)的發(fā)證范圍根據(jù)相應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)確定，且排放標(biāo)準(zhǔn)作為核發(fā)機(jī)關(guān)依法合理確定排放污染物種類、濃度及實(shí)際排放量的主要依據(jù)之一。

（2）排污許可證載明的主要污染物類型以相應(yīng)排放標(biāo)準(zhǔn)中確定的污染因子為準(zhǔn)，申請(qǐng)的排放濃度符合國(guó)家或地方規(guī)定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，排放量符合排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范的要求。執(zhí)行特別排放限值的地區(qū)或有地方排放標(biāo)準(zhǔn)的，按照從嚴(yán)原則確定。

（3）環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)地區(qū)，要通過(guò)提高排放標(biāo)準(zhǔn)或加嚴(yán)許可排放量等措施，對(duì)企事業(yè)單位實(shí)施更為嚴(yán)格的污染物排放總量控制，推動(dòng)改善環(huán)境質(zhì)量。對(duì)重污染天氣應(yīng)急預(yù)警期間日排放量以及重點(diǎn)區(qū)域冬防階段月排放量有明確規(guī)定的，還應(yīng)計(jì)算特殊時(shí)段許可排放量。

（4）有環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)的新增污染源依據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及批復(fù)確定許可排放量。環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及批復(fù)中無(wú)排放總量要求或排放總量要求低于按照排放標(biāo)準(zhǔn)（含特別排放限值）確定的許可排放量的，按照?qǐng)?zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)（含特別排放限值）要求為依據(jù)，采用相應(yīng)技術(shù)規(guī)范中的方法確定許可排放量。地方有更嚴(yán)格的環(huán)境管理要求的，按照地方要求核定。

（5）國(guó)家或地方實(shí)施新污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，核發(fā)機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)通知排污單位進(jìn)行變更，排污單位在接到通知后二十日內(nèi)申請(qǐng)變更。

（6）行業(yè)技術(shù)規(guī)范尚未做出規(guī)定，且排放工業(yè)廢氣和有毒有害大氣污染物，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國(guó)家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)的，要參照相關(guān)技術(shù)規(guī)范自行填報(bào)。

2 發(fā)達(dá)國(guó)家排污許可與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)銜接的經(jīng)驗(yàn)做法

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與排污許可制度緊密聯(lián)系在一起，特別是其成熟完善的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)估方法，對(duì)我國(guó)基于排污許可的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的改革和完善具有重要借鑒意義[9,10]。

2.1 許可排放濃度限值基于排放標(biāo)準(zhǔn)，排放標(biāo)準(zhǔn)的制定基于最佳污染控制技術(shù)

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與排污許可制度相輔相成[9]。國(guó)家層面的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)主要是依據(jù)污染控制技術(shù)制定的，如美國(guó)的最佳可行控制技術(shù)（MACT）排放標(biāo)準(zhǔn)、歐盟的最佳可行技術(shù)（BAT）排放標(biāo)準(zhǔn)[11]。歐美的“最佳可行技術(shù)”來(lái)源于行業(yè)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和證明（如達(dá)到全行業(yè)前5%的工藝路線），排污許可證是獲取完整、可靠行業(yè)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)；基于行業(yè)的數(shù)據(jù)及“最佳可行技術(shù)”的實(shí)踐，政府再制定出基于技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)[5]。對(duì)于美國(guó)的許可證制度，固定源達(dá)到污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是直接行動(dòng)目標(biāo)[11]。美國(guó)國(guó)會(huì)1990年修訂《清潔空氣法》（Clean Air Act）時(shí)，借鑒水污染物排放許可證的經(jīng)驗(yàn)，增設(shè)了第五章——“許可證”（Permit），強(qiáng)化了關(guān)于大氣污染物排放許可制度的規(guī)定[12]。主要是為以排放基數(shù)為基礎(chǔ)的排放標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)的，目的是保證污染源在限期內(nèi)達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)的固定源排放標(biāo)準(zhǔn)主要基于最佳污染控制技術(shù)制定，包括對(duì)污染物排放量、排放濃度、排放速率等的要求，對(duì)特殊運(yùn)行狀態(tài)（如開(kāi)停機(jī)、故障等）的排放要求。此外，基于全過(guò)程控制的原則，對(duì)原料、生產(chǎn)、處置等環(huán)節(jié)也有相應(yīng)的要求。運(yùn)行許可證除包含排放標(biāo)準(zhǔn)外，還包含排放量限值、遵守方案、實(shí)施時(shí)間表、進(jìn)度報(bào)告、年度遵守保證書及檢測(cè)、記錄、報(bào)告要求等。

2.2 排放許可證與環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)高度相關(guān)，非達(dá)標(biāo)區(qū)執(zhí)行更嚴(yán)格的排放限值

美國(guó)《清潔空氣法》的制度體系，是以固定源、移動(dòng)源排放標(biāo)準(zhǔn)為核心的污染源排放管理，以環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其州實(shí)施計(jì)劃為核心的環(huán)境質(zhì)量管理，兩者雙管齊下、并行不悖的管理思路，最終通過(guò)許可證制度加以整合，明確企業(yè)最終需要執(zhí)行的控制要求。國(guó)家或州的排放標(biāo)準(zhǔn)只是這一系列排放要求中相對(duì)寬松的規(guī)定，相當(dāng)于“入門要求”。在局部區(qū)域，僅執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)不能達(dá)到管理要求或者環(huán)境改善需求，需要通過(guò)確定執(zhí)行更嚴(yán)格的排放限值和技術(shù)性能來(lái)實(shí)現(xiàn)[13]。州實(shí)施計(jì)劃的核心工作，是根據(jù)排放清單和空氣質(zhì)量模型決定是否違反了空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，如果數(shù)據(jù)顯示超標(biāo)，則必須對(duì)現(xiàn)有污染源進(jìn)行必要的控制，以保證排放不會(huì)造成環(huán)境超標(biāo)?！肚鍧嵖諝夥ā芬?guī)定，州實(shí)施計(jì)劃的首要內(nèi)容應(yīng)包括可實(shí)施的排放限制和其他控制措施、技術(shù)和方法（包括經(jīng)濟(jì)手段），以及為達(dá)標(biāo)所必須遵守的期限和時(shí)間表。對(duì)照前述排放標(biāo)準(zhǔn)制定原理，這相當(dāng)于依據(jù)環(huán)境容納能力制定的地方排放標(biāo)準(zhǔn)，雖然可能不是標(biāo)準(zhǔn)的形式[12,13]。

美國(guó)EPA將全國(guó)劃分為空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)地區(qū)和未達(dá)標(biāo)地區(qū)，劃分依據(jù)是大氣中6種標(biāo)準(zhǔn)污染物（O3、SO2、NO2、CO、PM10、Pb）的濃度，任一種濃度超過(guò)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的達(dá)標(biāo)濃度，則為未達(dá)標(biāo)地區(qū)，否則為達(dá)標(biāo)地區(qū)。未達(dá)標(biāo)地區(qū)新建或改建的重大固定污染源需取得“新污染源審查”（new source review，NSR）許可證。NSR許可證要求申請(qǐng)企業(yè)找到未達(dá)標(biāo)污染物的“排污空間”，即我國(guó)所稱的總量指標(biāo)替代，并使用排放控制水平最高且不計(jì)成本的最低排放率技術(shù)（LAER），以加快未達(dá)標(biāo)地區(qū)空氣質(zhì)量好轉(zhuǎn)進(jìn)程。所有主要污染源及部分非主要污染源、需取得建設(shè)許可證或酸雨物質(zhì)排放許可證的污染源都需具備運(yùn)行許可證。受控污染物為6種標(biāo)準(zhǔn)污染物、6種溫室氣體及189種有害污染物（能對(duì)人體健康及環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重影響的氣體物質(zhì)HAP）。

3 基于排污許可制度的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題

由于我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定在技術(shù)支撐方面還不足，存在部分標(biāo)準(zhǔn)滯后、制定不科學(xué)、對(duì)應(yīng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系的不完善、管理機(jī)制不匹配等問(wèn)題，如何基于環(huán)境質(zhì)量對(duì)排放限值進(jìn)行核定尚未建立，這些對(duì)排污許可制度的實(shí)施帶來(lái)一定困難。

3.1 排放標(biāo)準(zhǔn)制定缺乏有效技術(shù)支撐，基于環(huán)境質(zhì)量的排放標(biāo)準(zhǔn)還未建立

我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要是按照污染控制技術(shù)評(píng)估思路制定的[11]，主要基于樣本調(diào)查，缺少系統(tǒng)、規(guī)范的制定程序與方法[14]。在制定排放標(biāo)準(zhǔn)過(guò)程中，考慮了污染治理技術(shù)的可達(dá)性，但由于抽樣調(diào)查率不高，標(biāo)準(zhǔn)值的選取與最佳可行技術(shù)之間并無(wú)直接關(guān)聯(lián)，缺失從最佳可行技術(shù)推導(dǎo)排放標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)節(jié)。同時(shí)，排放標(biāo)準(zhǔn)的制定考慮了技術(shù)可達(dá)性與經(jīng)濟(jì)可行性，但并未確定經(jīng)濟(jì)可行性應(yīng)該達(dá)到怎樣程度的排放標(biāo)準(zhǔn)是可接受的。這導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)現(xiàn)在采用的最佳可行技術(shù)無(wú)法細(xì)分，考慮的僅是綜合成本。此外，現(xiàn)有的排放標(biāo)準(zhǔn)與區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有有效銜接。雖然我國(guó)對(duì)部分重點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)行業(yè)執(zhí)行特殊排放限值，但并未覆蓋到全國(guó)各地，從長(zhǎng)遠(yuǎn)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，需要建立以環(huán)境質(zhì)量為核心的排污許可排放標(biāo)準(zhǔn)體系[15]。除常規(guī)污染物外，有些項(xiàng)目還排放苯系物、多環(huán)芳烴（PAHs）、重金屬等對(duì)人體健康存在風(fēng)險(xiǎn)的特征污染物[16]，這些特征污染物的種類多，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不健全，故在標(biāo)準(zhǔn)制定中要更加關(guān)注。

目前，我國(guó)應(yīng)用較多的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)仍為20世紀(jì)90年代制定，部分標(biāo)準(zhǔn)20余年未進(jìn)行過(guò)修訂。也存在部分行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)缺失現(xiàn)象，致使行業(yè)間核算基準(zhǔn)不統(tǒng)一，很難全面、公平、有針對(duì)性地管理企業(yè)排污，也無(wú)法促使企業(yè)提高污染物排放的管理水平[16]。重點(diǎn)行業(yè)主要污染節(jié)點(diǎn)、特征因子、作用機(jī)理以及相應(yīng)的控制技術(shù)路線不清，重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和科研成果的信息共享程度不夠，“定標(biāo)準(zhǔn)需要數(shù)據(jù)、調(diào)查數(shù)據(jù)需要依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”的矛盾始終存在，影響排放標(biāo)準(zhǔn)制修訂質(zhì)量[4]。

3.2 排放標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)環(huán)境管理制度不匹配，排污許可監(jiān)管難以到位

排放標(biāo)準(zhǔn)具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，是排污許可證對(duì)受控產(chǎn)排污單元的核心限制要求[17]。但目前普遍存在違反排放標(biāo)準(zhǔn)的“超標(biāo)”現(xiàn)象，存在考核指標(biāo)不能覆蓋標(biāo)準(zhǔn)要求的全部污染物、未按照排放標(biāo)準(zhǔn)提出的監(jiān)測(cè)規(guī)定進(jìn)行監(jiān)測(cè)、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量差等問(wèn)題[14]。一是固定源的“連續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)”情況并不樂(lè)觀。不重視無(wú)組織排放控制以及污染設(shè)施的運(yùn)行管理規(guī)定，政府難以通過(guò)執(zhí)法行動(dòng)威懾固定源所有者認(rèn)真遵守相關(guān)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，這正需要通過(guò)排污許可證來(lái)完善標(biāo)準(zhǔn)制度。二是與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的環(huán)境管理制度包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量控制，迄今為止這些制度之間的關(guān)系尚未得到明確。環(huán)境管理過(guò)于依賴國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”規(guī)定，不能因地制宜細(xì)化與落實(shí)，造成區(qū)域、行業(yè)的不公平現(xiàn)象，有的地方甚至出現(xiàn)了“合規(guī)性傷害”問(wèn)題[4]。三是排放標(biāo)準(zhǔn)缺乏給予特殊情況下的豁免機(jī)制和彈性規(guī)定。對(duì)國(guó)計(jì)民生影響重大的電力行業(yè)而言，其排放的常規(guī)污染物應(yīng)當(dāng)在特殊條件下給予特殊的要求，這也是世界通行做法[18]。

3.3 排放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)不完善，排污許可監(jiān)測(cè)難以落地

近日，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《排污單位自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南 總則》（以下簡(jiǎn)稱“總則”）、《排污單位自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南 火力發(fā)電及鍋爐》《排污單位自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南造紙工業(yè)》三項(xiàng)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)排污單位自行監(jiān)測(cè)活動(dòng)提出技術(shù)指導(dǎo)。隨著需要監(jiān)控的環(huán)境污染因子不斷增多，環(huán)境監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量和技術(shù)水平距離實(shí)際需求尚存在一定差距[4]。我國(guó)排放標(biāo)準(zhǔn)缺少對(duì)應(yīng)于限值的平均取值時(shí)間的規(guī)定[14]，對(duì)排污許可證的實(shí)際執(zhí)行監(jiān)測(cè)體系需要加以完善。如何對(duì)排放濃度限值設(shè)定不同的時(shí)間尺度，時(shí)間越長(zhǎng)，監(jiān)測(cè)的要求越高，是許可證的監(jiān)測(cè)中容易出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)落地問(wèn)題。

4 基于排污許可制的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)改革完善建議

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是排污許可制度的基本依據(jù)，通過(guò)實(shí)施排污許可制度，反過(guò)來(lái)又會(huì)促進(jìn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)或者是基于技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)的完善[1,19,20]。

4.1 分級(jí)建立最佳可行技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)體系，作為排污許可的重要技術(shù)基礎(chǔ)

以最佳可行技術(shù)作為排放標(biāo)準(zhǔn)以及排污許可的重要技術(shù)基礎(chǔ)。排放標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)以最佳可行技術(shù)為核心技術(shù)依據(jù)，以行業(yè)內(nèi)公平、經(jīng)濟(jì)上可行、推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步為基本原則，針對(duì)各行業(yè)的不同設(shè)施、工藝、規(guī)模制定排放標(biāo)準(zhǔn)限值。建議盡快出臺(tái)不同行業(yè)的污染治理最佳可行技術(shù)指南，建立設(shè)施名錄，針對(duì)不同行業(yè)的各類設(shè)施的生產(chǎn)工藝與產(chǎn)污環(huán)節(jié)，分析排放污染物種類、排放水平和環(huán)境影響。提出最佳可行的推薦技術(shù)或技術(shù)組合，并據(jù)此規(guī)定不同設(shè)施、不同規(guī)模下的排放標(biāo)準(zhǔn)和工藝技術(shù)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)。綜合考慮現(xiàn)有技術(shù)的排放控制水平、經(jīng)濟(jì)成本以及運(yùn)行管理要求等因素，分級(jí)開(kāi)展成本—效益分析，在不同的經(jīng)濟(jì)可行性層面建立包括最佳實(shí)用控制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、最佳控制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和最嚴(yán)格控制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的最佳可行技術(shù)分級(jí)體系。

4.2 構(gòu)建基于環(huán)境質(zhì)量的排放標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格不達(dá)標(biāo)區(qū)域的排污許可

排污許可限值要最終基于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，確定排污許可的排放達(dá)標(biāo)“底線”，如果一個(gè)地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量不能達(dá)標(biāo)，則該地區(qū)在發(fā)放排污許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)影響環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的污染物，提出比排放標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格的排放量控制要求，同時(shí)要基于環(huán)境質(zhì)量對(duì)排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核定和完善。針對(duì)環(huán)境容量不足或某項(xiàng)污染物環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)地區(qū)的污染源，建議許可排放濃度限值按照最嚴(yán)格的控制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)核定許可限值和要求，如京津冀空氣重污染區(qū)域所在控制單元。要大力推進(jìn)地方環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的制定實(shí)施，構(gòu)建基于環(huán)境容量與環(huán)境健康的排放標(biāo)準(zhǔn)體系?？紤]環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，分區(qū)、分類執(zhí)行不同排放標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)一般地區(qū)的固定污染源，建議許可排放濃度限值的核定考慮兼顧經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益的控制技術(shù)，即最佳實(shí)用控制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；針對(duì)新建項(xiàng)目或重點(diǎn)行業(yè)須特別管控的污染物指標(biāo)，許可排放濃度限值按照最佳可行控制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核定，即首要考慮環(huán)境效益，兼顧經(jīng)濟(jì)可行性。

4.3 完善與排放標(biāo)準(zhǔn)匹配的監(jiān)測(cè)監(jiān)管技術(shù)，使排污許可監(jiān)管充分落地

與排放標(biāo)準(zhǔn)相匹配的環(huán)境監(jiān)測(cè)方案，只提供監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范是不夠的，還應(yīng)包括監(jiān)測(cè)頻率、監(jiān)測(cè)時(shí)間、生產(chǎn)和污染處理設(shè)施非正常運(yùn)行時(shí)數(shù)據(jù)處理、排污單位守法記錄的使用等。關(guān)于管控要求，對(duì)于大氣排放標(biāo)準(zhǔn)中有組織排放要針對(duì)工藝和排放源細(xì)化要求；對(duì)無(wú)組織排放量較大的行業(yè)，增加無(wú)組織控制的措施要求。明確正常工況下污染物達(dá)標(biāo)排放判定有關(guān)問(wèn)題，提高標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，同步規(guī)范環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法。要區(qū)別對(duì)待超標(biāo)排放如實(shí)報(bào)告和虛假報(bào)告等行為。完善基于排污許可的排放標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)配套制度，監(jiān)測(cè)監(jiān)管保障能力的建設(shè)應(yīng)與許可制度改革同時(shí)推進(jìn)。

4.4 建立最佳可行技術(shù)更新機(jī)制，盡快形成排放標(biāo)準(zhǔn)制定“技術(shù)儲(chǔ)備庫(kù)”

對(duì)不同排放標(biāo)準(zhǔn)的污染因子，要區(qū)分常規(guī)污染物（影響環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的污染物，如大氣SO2、NOx、VOCs、顆粒物）和有毒有害特征污染物，從不同控制目標(biāo)的角度，提出排放限值要求。針對(duì)不同的區(qū)域，制定符合改善環(huán)境質(zhì)量要求的排放標(biāo)準(zhǔn)，建議逐步強(qiáng)化對(duì)環(huán)境質(zhì)量影響大的污染因子的控制，避免出現(xiàn)“一刀切”的情況。加快編制出臺(tái)大氣有毒有害污染物名錄。隨著行業(yè)的技術(shù)發(fā)展和污染防治工藝的進(jìn)步，最佳可行技術(shù)應(yīng)當(dāng)處在不斷的動(dòng)態(tài)更新中，最佳可行技術(shù)指南也應(yīng)當(dāng)定期編制與更新。構(gòu)建完善的最佳可行技術(shù)指南更新機(jī)制，隨著技術(shù)工藝的進(jìn)步和控制管理水平的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)以基于最佳可行技術(shù)排放水平的不斷更新來(lái)推動(dòng)建立科學(xué)、可行的排放標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。解決部分行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)舊、參照標(biāo)準(zhǔn)限值寬松、準(zhǔn)入門檻低、針對(duì)性不強(qiáng)等問(wèn)題，結(jié)合排污許可制度的實(shí)施，盡快形成標(biāo)準(zhǔn)制定“技術(shù)儲(chǔ)備庫(kù)”。

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Reform Strategies of Environmental Standards System Based on Permits

ZHANG Jing, JIANG Hongqiang*, ZHOU Jia
( State Environmental Protection Key Laboratory of Environmental Planning and Policy Simulation,Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012 )

The permit of pollutant discharged is an important carrier and the main thread running through environmental surveillance system of the stationary sources. The governments permit to stationary sources using the requirements of the emission standards as a baseline. And based on environmental quality standards, non-compliance area implement more stringent control of pollutant emissions. However, the emission standards in partial industry are laid down earlier, lack of support methods for science and technology, and hard to hook on the environmental quality, which can’t keep up with the requirements of the permit reform. Based on the study of the relationship between the environmental standard system and the permit system, the problems in the emission standards are found out, reform strategies and revised recommendations of environmental standards system based on permits of pollutant discharged are put forward in the end.

emission standards; permit of pollutant discharged; best available control technology

X-652

1674-6252（2017）06-0030-05

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.06.030

國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃大氣污染成因與控制技術(shù)研究專項(xiàng)（項(xiàng)目編號(hào)：2016YFC0208400）。

張靜（1986—），女，博士，助理研究員，研究方向?yàn)榄h(huán)境規(guī)劃與政策模擬。

*責(zé)任作者： 蔣洪強(qiáng)（1975—），男，博士，研究員，研究方向?yàn)榄h(huán)境規(guī)劃與政策模擬，E-mail: jianghq@caep.org.cn。