陳傳偉　王伊亮

摘 要 村級治理績效評估指標(biāo)選擇原則主要依據(jù)系統(tǒng)性、可操作性、導(dǎo)向性原則。村級治理績效評估指標(biāo)體系無公認統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，一般應(yīng)由經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、社會發(fā)展?fàn)顩r、公共服務(wù)狀況、民主與管理狀況、環(huán)境生態(tài)與安全狀況構(gòu)成，同時根據(jù)具體情況設(shè)立一票否決和特色加減分項目。

關(guān)鍵詞 村級治理 指標(biāo)體系 績效評估

基金項目：本文系2015 年度湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“村級治理評價體系建構(gòu)對策研究”（15YBA379）階段性成果。

作者簡介： 陳傳偉，中共岳陽市委黨校黨建部教授，研究方向：黨建、政治學(xué)、形勢與政策研究； 王伊亮，中共岳陽市委黨校常務(wù)副校長，研究方向：黨建、公共管理研究、民政與基層政權(quán)研究。

中圖分類號：D638 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.095

加強村級治理，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，全面建成小康社會，是中國邁向治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)中國夢的必有之路。村級治理是一個嶄新的管理理念，其實踐主要是通過發(fā)揮多種治理主體作用，對村級區(qū)域內(nèi)公共權(quán)力進行優(yōu)化配置和運作，實現(xiàn)村域內(nèi)的公共事務(wù)有效組織、管理和調(diào)控。而績效評估是指有關(guān)評估主體識別、觀察、測量和評估治理績效的過程。就當(dāng)前情況看，績效評估主要包括個人績效評估、組織績效評估兩種基本類型。 村級治理績效評估在分類上屬于組織績效評估范疇。提高績效是現(xiàn)代管理的核心問題，在績效評估過程中，可以根據(jù)評估結(jié)果及時反饋和總結(jié)，修正、完善相關(guān)機制，提高管理的效果和效率。 通過構(gòu)建村級治理評價指標(biāo)體系，努力提升或改進村級治理水平的方式或途徑，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、設(shè)置村級治理績效評估指標(biāo)體系應(yīng)遵循的原則

作為調(diào)查和測量村級治理績效水平的評估活動，必須建立一種專門的概念框架，即村級治理績效評估指標(biāo)體系。從廣義看，這一評估體系應(yīng)該包括評估主體、評估指標(biāo)、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估方法模型、評估信息系統(tǒng)等要素，是一個有機的系統(tǒng)；從狹義看，僅指評估指標(biāo)體系。當(dāng)然，也有學(xué)者從更加宏觀的層面認為，評估指標(biāo)體系基本原則、指標(biāo)模型設(shè)計、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)選擇、評估方法確定、評估規(guī)則完善等都屬于指標(biāo)體系的應(yīng)有之義。本文認為，村級治理評估指標(biāo)是從屬于地方治理績效評估體系的子系統(tǒng)，也是一個復(fù)雜、多維結(jié)構(gòu)構(gòu)成的一個體系。其指標(biāo)選擇原則應(yīng)遵守以下原則：

系統(tǒng)性原則。村級治理績效評估是一個多元目標(biāo)、多層指標(biāo)、多變量參數(shù)的系統(tǒng)處理過程，簡單化和定性化處理評估數(shù)據(jù)很難取得滿意效果。分析測評指標(biāo)體系必須具備科學(xué)性、綜合性、可操作性特征，才能充分展示系統(tǒng)相互連詞的各參數(shù)和要素特征，進而保證方便準(zhǔn)確地對不同區(qū)域同一條件下村級治理的發(fā)展水平與狀態(tài)做一度量?；鶎由鐓^(qū)和農(nóng)村鄉(xiāng)村是一個小社會，應(yīng)把經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)、民主治理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境生態(tài)治理和治安視為一個整體的大系統(tǒng)，通過綜合評價指標(biāo)，在村級治理中實現(xiàn)定性評估與定量評估相結(jié)合、效能評估與效益評估相結(jié)合、局部評估與整體評估相結(jié)合、靜態(tài)評估與動態(tài)評估相結(jié)合。指標(biāo)設(shè)計應(yīng)盡可能以現(xiàn)代統(tǒng)計理論（統(tǒng)計理論、管理與決策科學(xué)等理論）為基礎(chǔ)，以現(xiàn)有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為依據(jù)。

可操作性原則。構(gòu)建指標(biāo)體系之主要目的乃方便實際操作。如不便操作，即使理論上很有意義，也不宜在實踐中納入。如強行納入，易造成認識判斷和程序繁瑣等困難甚至錯誤，故不宜采信。

導(dǎo)向性原則。村級治理績效評估屬于實踐性、現(xiàn)實性非常強的導(dǎo)向型活動，可操作性強的績效評估，才可以引導(dǎo)村級組織應(yīng)積極探索村級集體經(jīng)濟發(fā)展的方式，促進集體經(jīng)濟的發(fā)展，激發(fā)村民參與村公共事務(wù)管理，可以提高村級治理水平與質(zhì)量，增進公共利益。構(gòu)建指標(biāo)的設(shè)置一要體現(xiàn)時代精神，二要堅持動態(tài)汰舊立新。

二、村級治理績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建的邏輯框架

邏輯框架（簡稱LFA）是國際組織常用的一種開發(fā)項目管理、評估指標(biāo)體系設(shè)計和考核的工具。搭建邏輯框架可以用來分析項目預(yù)期的目標(biāo)、各種目標(biāo)的層次、目標(biāo)的各項評估指標(biāo)等，用以評估項目的效果、作用和影響。從國內(nèi)外各界對各類績效評估指標(biāo)體系的邏輯架構(gòu)研究實踐看，常用的邏輯框架包括“綜合指標(biāo)-分類指標(biāo)-單項指標(biāo)”、“3E”邏輯框架、“政治-經(jīng)濟-社會”三維邏輯框架、邏輯框架以及平衡積分卡邏輯框架等。本文采用第一種框架構(gòu)建。

（一）評估指標(biāo)的選擇

指標(biāo)是評估體系的靈魂。從現(xiàn)實情況看，我國正面臨階級社會全面轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，決勝全面小康的重要任務(wù)，指標(biāo)體系的設(shè)置應(yīng)充分考慮這方面的需求。

通過理論分析與論證，參照田野調(diào)查和參考相關(guān)指標(biāo)體系，經(jīng)比較篩選和整合，本體系最終確定五項內(nèi)容為基本指標(biāo)，同時根據(jù)具體情況設(shè)立一票否決和特色加減分項目。

（二）指標(biāo)權(quán)重的確定

權(quán)重即指標(biāo)的價值導(dǎo)向。指標(biāo)權(quán)重確定方法，管理學(xué)上主要分主觀賦權(quán)法和客觀賦權(quán)法。主觀賦權(quán)法由評價者直接確定指標(biāo)權(quán)重；客觀賦權(quán)法先充分研究各指標(biāo)的相關(guān)度、信息量豐度，綜合衡平后確定指標(biāo)權(quán)重。實踐中一般多采用后者，如熵值法、因子分析法、成分分析法等。實證研究表明，對于指標(biāo)權(quán)重的確定難度較大、爭議多。我們在廣泛征求各方面意見的基礎(chǔ)上，采取客觀賦權(quán)法確定權(quán)重。具體做法為，考評主體“考評專家、村干部、村民” （f 1，f 2，f3） 使用加權(quán)權(quán)重，分別賦予權(quán)重比例為0.25，0.25，0.5；考評主體對考評指標(biāo)依據(jù)按重要性按1到5評分?？荚u主體得分按照權(quán)重比例計算，總分相加可得出原始考核數(shù)據(jù)。權(quán)重值=每項評分總分€魑逑鈄芷婪腫芊謤？00。計算模型為Y=（Y是五項目標(biāo)的權(quán)重值，xi是相應(yīng)評估值，fi是相應(yīng)類權(quán)重值）。

表1：客觀績效評價指標(biāo)體系分類示意圖

表2：權(quán)重結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)表

一級指標(biāo)方面，經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的權(quán)重較大，分別為24和26；公共服務(wù)、民主治理和環(huán)境安全的權(quán)重較小，分別為20、16和14。二級指標(biāo)方面，村民人均純收入的權(quán)重最大，畢竟收入是村民生活的源泉，是各項事業(yè)進步的基礎(chǔ)，而村民在人均純收入方面差異也很大。

三、村級治理績效評估流程分析

（一）考核數(shù)據(jù)取得

評估體系內(nèi)容遵循鄉(xiāng)村實際，同時考慮在基層建成全面小康社會的導(dǎo)向作用，確定了經(jīng)濟、社會、公共服務(wù)、民主管理、環(huán)境與安全5個一級指標(biāo)，再細分為28個二級評價指標(biāo)?？荚u專家通過查閱相關(guān)臺帳，實地考察調(diào)研，對村級治理逐項給與盡量客觀的評估分?jǐn)?shù)；村級干部依據(jù)本地實際，對各項進行逐項自我打分；對村民參與數(shù)據(jù)的采集，一般通過調(diào)查問卷來實現(xiàn)。為方便村民參與，可采用“極力反對、反對、一般、贊同、非常贊同”五點量表法。

（二）評估數(shù)據(jù)處理方法

“村級治理績效評價滿意度”調(diào)查，類指標(biāo)權(quán)重依據(jù)上文賦值（24，26，20，16，14），用采用加權(quán)求和方法做如下計算：

類指標(biāo)評分值（Y）=各指標(biāo)總評分€骼嘀副曜罡咦芊謤茲ㄖ??？

考核模型為Y=（i=1，2，......，n）。

其中： Y為考核評價指數(shù)，Pi為第i項指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，Xi為第i項指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化（無量綱化）數(shù)值，n為指標(biāo)總個數(shù)。

（三）績效結(jié)果主客觀對比分析與糾正

從實踐看，村級治理績效評價結(jié)果主客觀存在差異，其中，排名靠前和靠后區(qū)分不大，但處于中間位置的績效治理評價結(jié)果差異明顯。

筆者實踐調(diào)查的湘北JY村村級治理績效主客觀評價對比中發(fā)現(xiàn)，在客觀績效考評結(jié)果與外部評價有相當(dāng)差異，指標(biāo)的指示性模糊。理論上認為，績效評價是基于對人均純收入等客觀指標(biāo)宏觀感知等變量的正相關(guān)評價，實際上隨村民生活程度提升，對公共服務(wù)、村居環(huán)境更加敏感。具體而言，由于一級指標(biāo)中，經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的權(quán)重相對較大，二級指標(biāo)方面，村民人均純收入是基本考量。處于村級治理綜合水平排名前列的多為城郊村和地區(qū)示范村。

四、村級治理績效改善與提升策略

任何考核評價之真正目的均以提升績效為目的，村級治理評估概莫能外。為進一步提升和規(guī)范新時期村級治理績效、發(fā)展提出的必然要求，為此提出如下建議：

（一）以決勝全面小康為契機，加快村級各項事業(yè)發(fā)展

經(jīng)濟發(fā)展是提高村級治理水平的基礎(chǔ)和保障。只有加快村級經(jīng)濟的發(fā)展，帶動村級公共社會事業(yè)的加速發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，村級面貌才會迎來歷史巨變。村級治理水平的高低最終體現(xiàn)在經(jīng)濟的發(fā)展上和農(nóng)民的生活水平上。印度研究中國鄉(xiāng)村發(fā)展課題的專家?guī)祚R爾博士指出：“讓農(nóng)民移民城市只能是一個臨時方案，因為那些移到城市的農(nóng)民在攪動了城市生活的同時，也使自己的生活變得不穩(wěn)定。因此，政府的最終目標(biāo)應(yīng)該是創(chuàng)造一種農(nóng)民不會再考慮外出的環(huán)境。從很大程度上說，農(nóng)民工問題可以通過促進鄉(xiāng)村企業(yè)的發(fā)展以及在鄉(xiāng)村創(chuàng)造更好的基礎(chǔ)設(shè)施來解決?！?/p>

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是提高居民生活質(zhì)量的關(guān)鍵。農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固然有上至國家，下至鎮(zhèn)級政府部門的責(zé)任與投入，作為村級組織也有責(zé)任與義務(wù)在村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上進行投入。新農(nóng)村建設(shè)真正著眼點在公共基礎(chǔ)設(shè)施。 村里的路寬了、水多了、電足了，將為村級經(jīng)濟的發(fā)展提供良好的條件；村級經(jīng)濟發(fā)展了，村里有錢了，就能進行再投入，這是有因果關(guān)系的。提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)是提升村級治理水平的基本要求。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，就必須切實提高農(nóng)民綜合素質(zhì)，造就一支“有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營”的高素質(zhì)的新型農(nóng)民。一方面，通過加快農(nóng)村農(nóng)業(yè)職業(yè)教育讓扎根農(nóng)村的青年農(nóng)民素質(zhì)提升。另一方面，提高農(nóng)民務(wù)工技能，適應(yīng)現(xiàn)代城市和工業(yè)文明，使人力資源有效轉(zhuǎn)化為人力資本。

（二）挖掘村級治理新動力，發(fā)揮多種資源參與村級治理

在決勝全面小康社會建設(shè)階段，各級黨委政府廣泛開展支援農(nóng)村發(fā)展活動，要以此為契機，積極引入高素質(zhì)人才（如大學(xué)生村官、科技專業(yè)戶、致富能手、復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人、務(wù)工經(jīng)商成功人士）進入農(nóng)村，優(yōu)選一定比例納入入黨積極分子和村級后備干部培養(yǎng)范圍，填補長期以來形成的農(nóng)村人才洼地；資金上，逐步建立農(nóng)村發(fā)展項目啟動基金，撬動社會資源；管理上，通過積極調(diào)整管理方式模式，充分發(fā)揮村干部、村中能人的帶頭作用，推動農(nóng)村全方位發(fā)展與治理能力現(xiàn)代化。項目上，積極配合精準(zhǔn)扶貧、美麗鄉(xiāng)村、駐村干部項目等一系列支援農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的活動，發(fā)揮資源特色，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

（三）由國家權(quán)威部門之道村級治理績效指標(biāo)體系建設(shè)，大力推進村級治理典型模式推廣與經(jīng)驗分享

我國村級治理績效評估剛剛起步，各地摸索建立的“模式”繁多指標(biāo)體系各異，但總體上仍缺乏共識，付出探索成本巨大而效果不彰。盡管國家明確規(guī)定由中紀(jì)委監(jiān)察部績效管理監(jiān)察室領(lǐng)導(dǎo)全國政府績效評價和管理工作，但村級治理不屬于政府績效管理內(nèi)容，而其他部門缺乏權(quán)威性。實踐中，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）都有對村一級的考核方案，都有綜合考核部門在實施對村一級（村兩委）的年度工作目標(biāo)考核，卻缺乏普遍共識性。各級地方黨組織也對村級黨組織進行基層黨建指導(dǎo)與考核，但具體操作多傾向于定性而非定量。鄉(xiāng)村治理道理相通，經(jīng)驗借鑒激發(fā)作用十分明顯。

筆者建議，全國人大適時頒布“基層治理績效評估通用指標(biāo)指導(dǎo)法”等短期法律，3-5年定期修訂補充，授權(quán)省級人大探索開發(fā)編制實施指標(biāo)體系來評估村級治理績效。把基層的行政使命、人民需求、基層黨建、地域特征、資源秉賦統(tǒng)一考慮，形成具有權(quán)威性、科學(xué)性、可操作性的指標(biāo)體系。同時，搭建村級治理績效評估分享平臺，各地選取代表集中參觀典型治理案例，結(jié)合自身情況有選擇性地學(xué)習(xí)借鑒，再由典型村派遣人員提供實地指導(dǎo)，以保證治理模式推廣的實效性，形成輻射效應(yīng)。

對村級治理水平進行衡量與評價，同時對村級治理進行及時的指導(dǎo)與監(jiān)督，是建立評估指標(biāo)體系的基本出發(fā)點。村級治理正逐步走向法制化和規(guī)范化，但把村級治理所涉及的各個領(lǐng)域的復(fù)雜關(guān)系簡單化，用簡化的評估指標(biāo)獲取盡可能多的評價信息，為把握了解進而提升村級治理現(xiàn)狀提供科學(xué)的判斷依據(jù)，仍任重而道遠。

注釋：

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