劉立明

（水利部松遼水利委員會(huì)水文局（信息中心），130021，長(zhǎng)春）

淺議水利行政事業(yè)單位合同訂立環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)控制

劉立明

（水利部松遼水利委員會(huì)水文局（信息中心），130021，長(zhǎng)春）

基于履行職能或內(nèi)部事務(wù)管理需要，水利行政事業(yè)單位可向社會(huì)購(gòu)買貨物、服務(wù)及采購(gòu)工程，且應(yīng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則和合同法律規(guī)定行使權(quán)利、履行義務(wù)。近年水利資金投入巨大，合同成為水利行政事業(yè)單位基于內(nèi)部管理、防范風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防腐敗等要求必須加強(qiáng)控制的重點(diǎn)領(lǐng)域和重要事項(xiàng)。結(jié)合行政事業(yè)單位合同風(fēng)險(xiǎn)控制的必然要求，探析合同訂立環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)，以尋求規(guī)避合同訂立環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制途徑和措施。

水利；行政事業(yè)單位；合同訂立；風(fēng)險(xiǎn)控制

作為水利社會(huì)事務(wù)的監(jiān)管者和公共服務(wù)的提供者，水利行政事業(yè)單位在推動(dòng)水利事業(yè)發(fā)展和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中起著極其重要的作用?；诼男新毮芑騼?nèi)部事務(wù)管理的需要，水利行政事業(yè)單位可向社會(huì)購(gòu)買貨物和服務(wù)，也可作為水利基本建設(shè)項(xiàng)目法人組織進(jìn)行工程采購(gòu)。有的事業(yè)單位因提供社會(huì)服務(wù)而收取服務(wù)對(duì)價(jià)，成為平等的合同主體，此時(shí)水利行政事業(yè)單位必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則和合同法律規(guī)定行使權(quán)利、履行義務(wù)，這就要求水利行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部管理，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，突出重點(diǎn)，加強(qiáng)合同風(fēng)險(xiǎn)控制。

按照合同要素和管理流程，根據(jù)重要性原則，筆者暫將合同管理劃分為合同訂立、履行、結(jié)算、驗(yàn)收、糾紛處理與登記歸檔等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文僅就水利行政事業(yè)單位合同訂立環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制進(jìn)行闡述，以供商榷和參考。

一、合同風(fēng)險(xiǎn)控制的必然性

水利行政事業(yè)單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是財(cái)政撥款、事業(yè)收入，形成的資產(chǎn)屬于水利國(guó)有資產(chǎn)。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理具有極強(qiáng)的社會(huì)示范作用，保證資金資產(chǎn)的安全完整極為重要。為規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，財(cái)政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的總體目標(biāo)、遵循原則以及如何建立和實(shí)施內(nèi)部控制進(jìn)行了制度安排。合同是行政事業(yè)單位對(duì)外發(fā)生經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來(lái)的重要形式和載體，行政事業(yè)單位進(jìn)行政府采購(gòu)、開(kāi)展工程建設(shè)、取得事業(yè)收入和經(jīng)營(yíng)收入，均屬于平等主體之間基于民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系設(shè)立、變更和終止的契約行為，即合同行為。近年，水利資金投入巨大，合同成為水利行政事業(yè)單位基于內(nèi)部管理、防范風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防腐敗等要求必須加強(qiáng)控制的重點(diǎn)領(lǐng)域和重要事項(xiàng)。

二、合同訂立環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)類型

水利行政事業(yè)單位合同訂立環(huán)節(jié)主要是指合同簽署及合同簽署前的準(zhǔn)備階段，其風(fēng)險(xiǎn)主要類型包括且不限于以下幾個(gè)方面：

1.合同管理制度缺失風(fēng)險(xiǎn)

如果沒(méi)有建立完善的合同管理制度，將會(huì)導(dǎo)致合同管理行為有失規(guī)范，管理權(quán)責(zé)不清，合同范圍和條件不明確，可能會(huì)出現(xiàn)很多合同管理問(wèn)題。諸如，應(yīng)當(dāng)訂立合同的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)未訂立合同，或者違反法律禁止性規(guī)定簽訂合同等，從而產(chǎn)生違反法律規(guī)定的事實(shí)和風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致行政事業(yè)單位蒙受經(jīng)濟(jì)損失。

2.化整為零違規(guī)操作風(fēng)險(xiǎn)

在合同策劃過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)故意規(guī)避國(guó)家有關(guān)規(guī)定，將本應(yīng)當(dāng)按照政府采購(gòu)規(guī)定執(zhí)行公開(kāi)招標(biāo)等采購(gòu)方式的項(xiàng)目故意拆分成小標(biāo)項(xiàng)目的行為，將需要高級(jí)別審批的重大合同拆分成若干不重要的合同，逃避外部監(jiān)督和內(nèi)部管理，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動(dòng)違法違規(guī)或失控。

3.對(duì)方資質(zhì)能力欠缺風(fēng)險(xiǎn)

合同對(duì)方選擇失當(dāng)，市場(chǎng)調(diào)查不夠，資格審查不嚴(yán)，所選擇的合同對(duì)方不具備相應(yīng)的資質(zhì)或能力，導(dǎo)致合同目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)，也可能造成較大經(jīng)濟(jì)損失和惡劣影響。

4.違反程序超越權(quán)限風(fēng)險(xiǎn)

不履行或不完全履行審批程序、未按授權(quán)審批權(quán)限訂立合同、合同印章疏于管理、管理程序缺失、相關(guān)資料不全的情況，可能導(dǎo)致未經(jīng)授權(quán)或超越權(quán)限訂立合同。

5.重要條款約定缺陷風(fēng)險(xiǎn)

有些經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)技術(shù)性強(qiáng)、法律關(guān)系復(fù)雜，需要相關(guān)專業(yè)人員參與，如果合同管理或參與人員不具備專業(yè)素質(zhì)和能力，對(duì)合同重要條款未經(jīng)反復(fù)研究、論證和磋商，導(dǎo)致合同形式不當(dāng)、重要條款約定存在缺陷，可能使單位面臨訴訟風(fēng)險(xiǎn)或造成經(jīng)濟(jì)損失。

三、合同訂立環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)

合同風(fēng)險(xiǎn)管理始于合同訂立，合同訂立階段風(fēng)險(xiǎn)控制尤其關(guān)鍵。合同訂立階段風(fēng)險(xiǎn)控制應(yīng)當(dāng)達(dá)到以下幾個(gè)目標(biāo)。

1.操作規(guī)范

訂立合同應(yīng)當(dāng)規(guī)范，確定操作流程，對(duì)于合同范圍、訂立形式與合同標(biāo)的的選擇性和禁止性內(nèi)容作出規(guī)定。

2.權(quán)責(zé)明確

合同管理相關(guān)各方權(quán)責(zé)不清是合同風(fēng)險(xiǎn)的重要根源之一，缺少明確的權(quán)責(zé)劃分，造成權(quán)利濫用、推諉塞責(zé)，導(dǎo)致合同訂立風(fēng)險(xiǎn)的案例比比皆是。

3.監(jiān)管有力

合同訂立包括合同簽署前的立項(xiàng)、準(zhǔn)備、磋商、簽章和預(yù)算管理等，各項(xiàng)工作應(yīng)處于監(jiān)管之下，單位內(nèi)部應(yīng)當(dāng)建立較為完善的內(nèi)部控制部門，保證不相容職務(wù)適當(dāng)分離，實(shí)現(xiàn)各部門之間相互獨(dú)立、相互聯(lián)系又相互制約。

4.形式合法

水利行政事業(yè)單位資金來(lái)源以財(cái)政資金為主，由公權(quán)力來(lái)保障；即使使用自有資金，其國(guó)有資金屬性也要求水利行政事業(yè)單位必須按照政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)管理等有關(guān)規(guī)定采用適當(dāng)方式訂立合同。合同法、擔(dān)保法等法律法規(guī)就有關(guān)民事行為訂立合同形式和合同成立生效條件作出了明確規(guī)定，水利行政事業(yè)單位也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守。

5.避免損失

雖然水利行政事業(yè)單位不以營(yíng)利為目的，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也非其中心工作，但水利行政事業(yè)單位運(yùn)行所需的資金安全、資產(chǎn)完整是其行使公共服務(wù)職能的基本保障。一般而言，對(duì)外交易可能產(chǎn)生損失風(fēng)險(xiǎn)的合同行為，在合同訂立環(huán)節(jié)存在締約風(fēng)險(xiǎn)等。因此，避免損失是風(fēng)險(xiǎn)防控的重要目標(biāo)。

四、合同訂立環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施

合同訂立環(huán)節(jié)是合同全過(guò)程管理的重要環(huán)節(jié)和起點(diǎn)，關(guān)乎合同目的能否實(shí)現(xiàn)。要防范和控制合同訂立環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)，水利行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)著眼于合同管理的全過(guò)程，緊緊扭住合同訂立環(huán)節(jié)的各個(gè)關(guān)鍵細(xì)節(jié)采取風(fēng)險(xiǎn)控制措施。

1.單位領(lǐng)導(dǎo)重視和推動(dòng)，樹(shù)立合同風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

合同管理是水利行政事業(yè)單位在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)內(nèi)的重要管理工作，涉及預(yù)算管理、政府采購(gòu)、資金收支、資產(chǎn)管理等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，需要單位內(nèi)部各有關(guān)部門和崗位間的溝通、協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)，因此離不開(kāi)單位領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和大力推動(dòng)。有的合同風(fēng)險(xiǎn)不可控制或不可預(yù)見(jiàn)，單位領(lǐng)導(dǎo)與合同管理人員的首要任務(wù)是努力規(guī)避或減少風(fēng)險(xiǎn)，避免經(jīng)濟(jì)損失或其他影響。領(lǐng)導(dǎo)的重視、合同管理者和參與者對(duì)合同風(fēng)險(xiǎn)存在的可能性、必然性及危害性的正確認(rèn)識(shí)是采取有效措施防范合同風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵和前提，否則，防范合同風(fēng)險(xiǎn)的一切管理措施均有可能流于形式。

2.單位健全管理制度，促進(jìn)合同運(yùn)行規(guī)范

一般而言，合同所反映的是水利行政事業(yè)單位的重大項(xiàng)目管理和大額資金運(yùn)作，主要通過(guò)合同的簽訂和履行來(lái)完成。水利行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全合同內(nèi)部管理制度，不斷促進(jìn)和推動(dòng)合同管理規(guī)范化、制度化。在制度框架下，水利行政事業(yè)單位可以結(jié)合自身管理實(shí)際，合理設(shè)置合同管理崗位，確定合同管理責(zé)任主體，厘清職責(zé)，建立合同監(jiān)督管理機(jī)制，確立合同管理范圍和流程，建立部門間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，采取相應(yīng)控制措施，有效控制合同風(fēng)險(xiǎn)。

3.單位明確事權(quán)劃分，實(shí)行合同歸口管理

歸口管理是為了防止重復(fù)管理、多頭管理或無(wú)序管理，按特定職責(zé)分工，明確權(quán)利義務(wù)，各司其職的一種合同管理方式。水利行政事業(yè)單位合同歸口管理核心內(nèi)容就是明確劃分合同管理職責(zé)，確定合同管理的牽頭負(fù)責(zé)部門或人員，明確合同歸口管理部門的職能和責(zé)任，發(fā)揮合同歸口管理部門的組織和引領(lǐng)作用。合同管理的相關(guān)部門事權(quán)劃分要明確，責(zé)任界限要清晰，不應(yīng)留有空白或灰色地帶，否則可能出現(xiàn)管理失控現(xiàn)象，致使合同風(fēng)險(xiǎn)提高。

4.風(fēng)險(xiǎn)防范關(guān)口前移，加強(qiáng)合同立項(xiàng)管理

防范合同訂立風(fēng)險(xiǎn)最基本的要求是保證合同事項(xiàng)本身的合規(guī)性，離開(kāi)了這個(gè)前提和基礎(chǔ)，防范合同風(fēng)險(xiǎn)就無(wú)從談起了。合同事項(xiàng)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和外在形式應(yīng)當(dāng)確保符合相關(guān)規(guī)定，避免以合法形式掩蓋規(guī)避法律的非法實(shí)質(zhì)合同行為。水利行政事業(yè)單位合同立項(xiàng)必須符合財(cái)政資金管理相關(guān)規(guī)定。比如，水利行政事業(yè)單位不得違規(guī)簽訂擔(dān)保和借貸合同，不得購(gòu)買股票、基金等高風(fēng)險(xiǎn)投資品種，不得對(duì)外投資，不得簽訂對(duì)外出租合同。水利行政事業(yè)單位在合同立項(xiàng)階段應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審核合同目標(biāo)是否與單位職責(zé)和管理目標(biāo)相協(xié)調(diào)，加強(qiáng)預(yù)算和成本管理，防止因簽訂合同導(dǎo)致超計(jì)劃投資、超預(yù)算或無(wú)預(yù)算支出。

5.動(dòng)員職工群策群力，加強(qiáng)合同談判管理

合同談判是合同當(dāng)事各方就合同標(biāo)的內(nèi)容、數(shù)量金額、履約方式、價(jià)款結(jié)算、違約補(bǔ)救等在內(nèi)的重要內(nèi)容進(jìn)行磋商的過(guò)程和結(jié)果，需要行政事業(yè)單位多人參與，群策群力。

在談判正式實(shí)施前，水利行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)組成調(diào)查組或派出人員詳細(xì)調(diào)查或?qū)彶閷?duì)方的資信情況，包括營(yíng)業(yè)執(zhí)照是否到期、經(jīng)營(yíng)范圍是否符合規(guī)定、是否具有履約能力、是否具備相應(yīng)資質(zhì)以及信用情況等。水利行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場(chǎng)實(shí)際情況選擇適宜的洽談方式，超過(guò)一定數(shù)額的貨物、服務(wù)和工程采購(gòu)項(xiàng)目，按照國(guó)家關(guān)于政府采購(gòu)法律法規(guī)規(guī)定選擇合同訂立方式。對(duì)于某些事項(xiàng)如工程招標(biāo)限額，國(guó)家水行政主管部門作出高于招標(biāo)投標(biāo)法等法律法規(guī)規(guī)定的，水利行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守。

在合同談判過(guò)程中，水利行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)組建人員素質(zhì)較高、專業(yè)結(jié)構(gòu)合理的談判團(tuán)隊(duì)。談判團(tuán)隊(duì)中應(yīng)當(dāng)包括本單位業(yè)務(wù)人員以及財(cái)會(huì)、審計(jì)、法律等方面的人員，影響重大、涉及專業(yè)技術(shù)或法律關(guān)系復(fù)雜的合同更應(yīng)當(dāng)引起足夠重視，可聘請(qǐng)外部專家參與合同談判相關(guān)工作。無(wú)論是本單位人員還是外部專家，應(yīng)當(dāng)全面考慮其專業(yè)資質(zhì)、勝任能力和職業(yè)道德情況，不可因?yàn)檫x人用人不當(dāng)帶來(lái)不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)談判過(guò)程中的重要事項(xiàng)和參與談判人員的主要意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)做好記錄備查。

6.重視合同文書(shū)表述，加強(qiáng)文本審核管理

合同文本是當(dāng)事各方權(quán)利義務(wù)的全面反映和集中體現(xiàn)，對(duì)于合同全面履行和糾紛處理等意義重大。水利行政事業(yè)單位對(duì)外發(fā)生經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所簽合同以書(shū)面合同為準(zhǔn)，除數(shù)額較小、風(fēng)險(xiǎn)可控、可以即時(shí)結(jié)清的項(xiàng)目外，都應(yīng)訂立書(shū)面合同。合同文本要保證內(nèi)容和條款表述完整準(zhǔn)確；格式合同或由簽約對(duì)方起草的合同應(yīng)當(dāng)組織審查，不可圖省事而放棄爭(zhēng)取權(quán)利，要確保合同表述能夠準(zhǔn)確反映單位訴求和談判達(dá)成的一致約定；建立合同會(huì)審制度，對(duì)影響重大或法律關(guān)系復(fù)雜的合同文本，單位財(cái)務(wù)部門、內(nèi)審部門、法律部門、業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)的相關(guān)部門要進(jìn)行聯(lián)合審查并簽署意見(jiàn)，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)組織集中討論會(huì)審。

7.明確合同職責(zé)權(quán)限，加強(qiáng)合同簽署管理

水利行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格劃分各類合同的簽署權(quán)限，嚴(yán)禁超越權(quán)限簽訂合同。法定代表人授權(quán)簽署合同的，應(yīng)當(dāng)簽署授權(quán)委托書(shū)；要加強(qiáng)合同印章管理，單位法定代表人或其授權(quán)的代理人未簽字署名的，不可加蓋合同印章。不可逾越審批流程，合同管理流程欠缺的合同文本不得加蓋合同印章；為防止已簽署的合同被篡改，可以加蓋騎縫章、使用防偽印記等方法對(duì)合同內(nèi)容加以控制。按照國(guó)家有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定，需辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)之后方可生效的合同，應(yīng)當(dāng)及時(shí)按規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。

8.及時(shí)整理歸檔，加強(qiáng)合同檔案管理

水利行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立合同檔案管理制度，定期對(duì)合同進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分類和歸檔，詳細(xì)登記合同的訂立、履行和變更、終結(jié)等情況。在合同訂立階段，加強(qiáng)合同資料的管理，是內(nèi)部控制規(guī)范的基本要求，也是防范合同風(fēng)險(xiǎn)的起點(diǎn)和合同補(bǔ)救、糾紛處理和責(zé)任追究的客觀需要。合同簽訂完成后，應(yīng)及時(shí)搜集整理合同資料，將合同文本、合同立項(xiàng)、市場(chǎng)調(diào)查、合同談判及構(gòu)成要約、承諾的相關(guān)文件、電子信函等資料以及反映合同訂立內(nèi)部審批情況的有關(guān)資料移交給合同管理部門。應(yīng)當(dāng)對(duì)合同文本統(tǒng)一分類、連續(xù)編號(hào)，以防止或及早發(fā)現(xiàn)合同文本的遺失，確保合同資料的完整。

[1]方周文，張慶龍，聶興凱.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施指南 [M].上海：立信會(huì)計(jì)出版社，2013.

[2]王寶發(fā).合同糾紛的預(yù)防與解決（最新修訂版）[M].北京：法律出版社，2014.

[3]劉靜君.行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在問(wèn)題及應(yīng)對(duì)策略[J].中國(guó)總會(huì)計(jì)師，2016（2）.

責(zé)任編輯 楊 軼

Risk control for water administrative institutions or authorities during contract negotiation and awarding//

Liu Liming

Considering the needs of function performing and management of internal affairs,it is possible for non-governmental organizations in water sector to purchase goods and services in the market and employment of project contracting,in order to exercise right and perform their duties according to market economy system and terms of contract.Since the investment of water project is in a large amount,contract has become a key factor for strengthening organizational management,prevention of risk and corruption.Studies have been made on major risks and control target during contract negotiation,so as to find a solution for risk control of purchasing.

water conservancy;administrative institutions and authorities;contract negotiation and awarding;risk control

F810.6+TV

：B

：1000-1123（2017）08-0062-03

2017-03-16

劉立明，處長(zhǎng)，高級(jí)會(huì)計(jì)師。