李鵬

（黑龍江省哈爾濱市水政監(jiān)察局，150000，哈爾濱）

淺析河長制對水行政執(zhí)法的意義

李鵬

（黑龍江省哈爾濱市水政監(jiān)察局，150000，哈爾濱）

河長制；水行政執(zhí)法；信訪案件

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第28次會議審議通過 《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱 《意見》）后，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）紛紛響應(yīng)，落實(shí)推行河長制各項(xiàng)工作?！兑庖姟穼λ姓?zhí)法監(jiān)管也作出了明確指示。但由于《意見》出臺時(shí)間較短，各地均在落實(shí)探索中，因此以河長制的要求處理涉水案件的水行政執(zhí)法案例尚不多見。

2016年在參與處理一起中央環(huán)境保護(hù)督察組交辦的信訪案件中，認(rèn)為此案處理與《意見》提出的“各地黨政一把手管河湖”“將多頭管水的 ‘部門負(fù)責(zé)’轉(zhuǎn)變?yōu)?‘首長負(fù)責(zé)、部門共治’”等要求高度契合，因此嘗試從建立河長制角度淺析案件處理，完善水行政執(zhí)法，深入推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)和發(fā)展。

一、某信訪案情的簡要回顧

2016年7月19日，中央第二環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐黑龍江省開展環(huán)境保護(hù)督察工作，8月10日收到群眾信訪舉報(bào)，反映黑龍江省哈爾濱市磨盤山水庫承包人柴某在近30 km2水庫庫區(qū)內(nèi)用化肥種地、飼養(yǎng)家禽、使用柴油船打魚、砍伐山林，為防野鴨吃水庫里養(yǎng)的魚每年藥死大量野鴨，并且隨意向水庫傾倒生活垃圾，給飲用水水源地帶來極大污染和破壞，對居民的生活用水造成了威脅。

二、案件的處理過程

1.調(diào)查核實(shí)情況

黑龍江省、哈爾濱市兩級黨政一把手主抓，各職能部門配合環(huán)保督查組辦案。因磨盤山水庫隸屬于哈爾濱市水務(wù)局管理，此次調(diào)查由哈爾濱市水務(wù)局組織磨盤山水庫管理處、市水政監(jiān)察局并協(xié)調(diào)哈爾濱市環(huán)保局、省森林工業(yè)總局山河屯林業(yè)局、磨盤山水庫派出所，根據(jù)各自行政職責(zé)，對投訴人舉報(bào)的內(nèi)容進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，并將處理結(jié)果逐級上報(bào)。

（1）舉報(bào)柴油船污染水體的問題

哈爾濱市水務(wù)局磨盤山水庫管理處、市水政監(jiān)察局組織11名執(zhí)法人員，連續(xù)3天數(shù)次到舉報(bào)地點(diǎn)磨盤山水庫庫尾巡邏看護(hù)站進(jìn)行實(shí)地勘察。經(jīng)現(xiàn)場勘察，庫尾巡邏看護(hù)站現(xiàn)有柴油船只5條，主要用途為打撈、清運(yùn)水面垃圾、水面看護(hù)巡邏及魚類捕撈，全部經(jīng)黑龍江省漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局五常檢驗(yàn)站檢驗(yàn)合格，具備內(nèi)河漁船檢驗(yàn)證書，執(zhí)法人員將船只檢驗(yàn)證書拍照備查。就上述5條柴油船只是否污染水體，執(zhí)法人員對船只進(jìn)行了外觀檢測及運(yùn)行勘驗(yàn)，并對當(dāng)事人柴某進(jìn)行了詢問，未發(fā)現(xiàn)柴油泄漏、污染水體問題。

（2）舉報(bào)向水庫投藥毒野鴨子的問題

就是否存在投藥毒野鴨子的行為，執(zhí)法人員乘坐庫區(qū)巡邏艇對庫區(qū)水面周邊進(jìn)行了2 h以上大范圍現(xiàn)場巡查，未發(fā)現(xiàn)野鴨尸體及藥餌。執(zhí)法人員還對當(dāng)事人柴某及磨盤山水庫管理處有關(guān)工作人員進(jìn)行了詢問。巡查顯示，水庫周邊生態(tài)環(huán)境良好，有野鶴、水鳥出沒，并無證據(jù)證明柴某存在藥野鴨子的行為。

（3）舉報(bào)水庫庫區(qū)內(nèi)用化肥種地、飼養(yǎng)家禽、隨意傾倒生活垃圾污染水體的問題

哈爾濱市環(huán)保局磨盤山水源地環(huán)境保護(hù)管理辦公室3名執(zhí)法人員乘船對近30 km2（水庫318 m警戒水位線內(nèi)）的庫區(qū)水上及周邊進(jìn)行2h以上的深入巡查。經(jīng)巡查，投訴人反映的柴某在近30 km2庫區(qū)里用化肥種地現(xiàn)象不存在，也沒有飼養(yǎng)家禽。經(jīng)調(diào)查了解，看護(hù)站工作人員產(chǎn)生的少量生活垃圾外運(yùn)至距磨盤山水庫壩址下游10 km的沙河子鎮(zhèn)山水小區(qū)垃圾收集點(diǎn)，并在看護(hù)站院內(nèi)現(xiàn)場取得了調(diào)查詢問筆錄及現(xiàn)場勘驗(yàn)筆錄。調(diào)查結(jié)果表明舉報(bào)人反映的柴某用化肥種地、飼養(yǎng)家禽、隨意傾倒生活垃圾污染水體等問題不屬實(shí)。

（4）舉報(bào)砍伐山林的問題

針對柴某是否存在砍伐山林行為，黑龍江省森林工業(yè)總局山河屯林業(yè)局林政科執(zhí)法人員同磨盤山水庫派出所公安干警等3人進(jìn)行了實(shí)地勘察和周邊巡查，對該區(qū)域進(jìn)行了錄像取證，并對當(dāng)事人進(jìn)行了詢問。經(jīng)調(diào)查，未發(fā)現(xiàn)柴某有砍伐山林行為。

2.處理結(jié)果

經(jīng)調(diào)查，該舉報(bào)不屬實(shí)。各相關(guān)部門依據(jù)聯(lián)合調(diào)查結(jié)果逐級進(jìn)行了上報(bào)。

雖然該案例舉報(bào)人所反映的問題不屬實(shí)，但其影響引起了各職能部門的深刻反思，進(jìn)一步認(rèn)識到水源地環(huán)境保護(hù)工作的重要性，各相關(guān)部門只有履行好工作職責(zé)，加大水源保護(hù)區(qū)日常管理、環(huán)境巡查及執(zhí)法力度，才能切實(shí)保障磨盤山水庫供水及水源水質(zhì)安全。

三、從河長制角度看該案例留下的啟示

自2007年江蘇無錫因太湖水危機(jī)開創(chuàng)河長制后，十年來學(xué)界一直關(guān)注河長制話題，贊同聲之外也不缺質(zhì)疑之聲，如有人認(rèn)為河長制屬于 “人治”、沒有法律依據(jù)、制定的河流治理職能難以落實(shí)等。通過參與處理這起環(huán)保督察信訪案件，筆者認(rèn)為“河長制”有利于水行政執(zhí)法實(shí)踐，意義重大，結(jié)合案例及《意見》精神淺論如下。

1.河長制的建立可提升水行政執(zhí)法能力

河長制不僅最大限度地整合了五級（省、市、縣、鄉(xiāng)、村）黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行力，也讓以行政一把手為中心的地方政府成為了水環(huán)境治理的負(fù)責(zé)部門，使得“九龍治水”困局迎刃而解。參照上述案例，各職能部門可以通過整合共同調(diào)查此類案件，若無共同上級指派，僅通過平級執(zhí)法部門間相互聯(lián)絡(luò)，很可能出現(xiàn)兩種情況：一是各部門因各自事務(wù)牽扯，無法準(zhǔn)確確定共同執(zhí)法時(shí)間；二是因所處理事項(xiàng)涉及多個(gè)職能部門，各部門在確定主要負(fù)責(zé)人時(shí)不免相互推諉，容易陷入死循環(huán)，對辦理案件造成不利影響。

河長制的建立明確了河湖責(zé)任主體，細(xì)化了管理責(zé)任，由各級政府牽頭，多部門參與，集中行使行政職權(quán)，從涉水執(zhí)法實(shí)踐來看極大地提升了行政效能。在處理中央環(huán)保督察組舉報(bào)信訪案件中，哈爾濱市政府責(zé)成市水務(wù)局牽頭，多部門協(xié)調(diào)辦案，使得案件重視程度和辦結(jié)速度顯著提升。因此可以說，對于“人治”的憂慮，可以通過完善各部門工作協(xié)商制度、完善管理責(zé)任制度、完善考核工作制度等予以解決。

2.河長制的建立可落實(shí)涉水長效管理

2017年2月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會議審議通過了《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》。流域執(zhí)法是水行政執(zhí)法管理的趨勢，流域執(zhí)法的關(guān)鍵在于統(tǒng)籌上下游左右岸，理順權(quán)責(zé)，優(yōu)化流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法職能配置。目前來看，不少地方確實(shí)存在著河長制缺少“長效管理”的擔(dān)憂，以哈爾濱市為例，松花江哈爾濱段左岸歸屬于哈爾濱管轄，右岸則歸屬于肇東管轄，若統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施長效管理，則需要上級部門進(jìn)行確權(quán)，此時(shí)則凸顯出河長制的優(yōu)勢，可以理順行政層級，明確自身權(quán)責(zé)，在推行流域化執(zhí)法的基礎(chǔ)上進(jìn)行長效化治理。

3.河長制的建立可強(qiáng)化治理保障體系

河長制的建立在于將各江河湖庫進(jìn)行分段監(jiān)控、分段管理、分段考核，針對各自特點(diǎn)對癥下藥，達(dá)到標(biāo)本兼治的效果。但是在黑龍江也確實(shí)存在著河長制 “以分解落實(shí)分解，以問責(zé)簡化治理”的擔(dān)憂。因此對于河湖治理保障體系的建立，應(yīng)從以下幾點(diǎn)入手：第一，優(yōu)化資源管理配置，簡政放權(quán)，充分利用市場搞活資源管理。習(xí)近平總書記在黑龍江調(diào)研時(shí)指出“黑龍江冰天雪地也是金山銀山”，就表明了可以從冰雪等環(huán)境資源中做文章談發(fā)展，利用市場“無形的手”推動(dòng)治理體系的完善。第二，完善涉水法律法規(guī)。目前我國涉水法律法規(guī)與各地實(shí)際仍存在不小差距，河湖治理保障體系建設(shè)必須有完備的法律制度予以保障，涉水法律法規(guī)的立法修法應(yīng)建立總體性思考，如涉水法律法規(guī)中，很多條文規(guī)定了 “法律原則”，但是在法律責(zé)任章節(jié)中卻缺少相對應(yīng)的罰則，導(dǎo)致執(zhí)法沒有應(yīng)適應(yīng)的依據(jù)，對違法行為束手無策。第三，擴(kuò)大案件公開范圍?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要 （2015—2020年）》明確提出，有條件的地區(qū)應(yīng)在2016年年底前建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息平臺，河長制可以高效推進(jìn)涉水執(zhí)法信息公開，進(jìn)一步保障涉水行政執(zhí)法信息化、規(guī)范化、一體化。第四，河湖生態(tài)保護(hù)與修復(fù)并舉。《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》明確要求加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，河長制的建立與嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線等綠色發(fā)展理念相輔相成，從省級統(tǒng)籌規(guī)劃陸地與江河湖庫綜合治理與修復(fù)，推進(jìn)流域化聯(lián)防聯(lián)治，提升生態(tài)系統(tǒng)的連通性。

水利部、環(huán)保部已明確把“河長制”的建立和落實(shí)情況納入正在開展的中央環(huán)保督察，2017年首次河長制督查也已全面啟動(dòng)。河長制在全國的推行，需要全國江河湖庫的“河長”們制定適合具體江河湖庫的政策，需要涉水多部門齊心協(xié)力、齊抓共管，還需要對流域化水行政執(zhí)法做更進(jìn)一步的探索，更需要千千萬萬的水務(wù)人和關(guān)心河長制的專家學(xué)者們探究其積極作用，總結(jié)各地的先進(jìn)涉水執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣，從而在法律和制度上對河長制的推行進(jìn)一步完善，真正讓河長制成為達(dá)摩克利斯之劍，為河流提供常態(tài)化保障。

[1]錢譽(yù).“河長制”法律問題探討[J].法制博覽,2015(1).

[2]朱玫.河長制,發(fā)源于無錫,成長在全國[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì),2016(8).

[3]史春.“河長制”真能實(shí)現(xiàn)“河長治”嗎[J].環(huán)境教育,2013(11).

[4]劉芳雄，等.治理現(xiàn)代化語境下“河長制”法治化問題探析[J].浙江學(xué)刊, 2016(6).

[5]李文運(yùn),等.天津:實(shí)行河長制改善河道水生態(tài)環(huán)境[J].中國水利,2014(15).

責(zé)任編輯 車小磊

TV7+D922.66

：B

：1000-1123（2017）08-0005-02

2017-02-24

李鵬，科員。