張淑玲 ，陳慶偉，王化儒，馬紅亮

（1.水利部水資源管理中心，100053，北京；2.黃河水資源保護(hù)科學(xué)研究院，450004，鄭州）

玉樹州生態(tài)文明建設(shè)調(diào)研建議

張淑玲1，陳慶偉1，王化儒2，馬紅亮1

（1.水利部水資源管理中心，100053，北京；2.黃河水資源保護(hù)科學(xué)研究院，450004，鄭州）

為了解青海省玉樹藏族自治州（以下簡稱“玉樹州”）生態(tài)文明建設(shè)情況及災(zāi)后重建成果，探討江河源頭區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)的管理保護(hù)措施，水利部水資源管理中心聯(lián)合水利部水情教育中心（中國水利報社）、黃河水資源保護(hù)科學(xué)研究院等單位組成調(diào)研組，于2017年8月8日至10日通過會議座談、實地調(diào)研等方式詳細(xì)了解玉樹州生態(tài)文明建設(shè)基本情況。剖析了玉樹州生態(tài)文明建設(shè)中存在的主要問題，初步探討了下一步發(fā)展對策及建議，為全面推進(jìn)玉樹州生態(tài)文明建設(shè)提供參考。

玉樹州；生態(tài)文明；對策建議；調(diào)研

一、玉樹州概況

青海省玉樹州位于青藏高原腹地的三江源區(qū)，是長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，素有“江河之源”和“中華水塔”之稱。玉樹州是高原草地、林地、濕地的重要分布區(qū)，高原生物多樣性集中區(qū)，也是我國重要的生態(tài)安全屏障，生態(tài)地位十分重要。三江源自然保護(hù)區(qū)和可可西里自然保護(hù)區(qū)覆蓋自治州全境。玉樹州三江源水源涵養(yǎng)功能保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)對于維護(hù)長江、黃河和瀾滄江廣大中下游地區(qū)的水資源安全和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。

1.水資源狀況

玉樹州蘊(yùn)藏著豐富的水資源，多年平均水資源總量為258.74億m3。該區(qū)域河流水系密布、湖泊沼澤眾多、雪山冰川廣布，湖水面積在0.5 km2以上的天然湖泊有188個，具有巨大的調(diào)蓄水量功能。

玉樹州河流水系共劃分為11個水功能區(qū)，其中保護(hù)區(qū)4個、保留區(qū)7個，無開發(fā)利用區(qū)。各水功能區(qū)的水質(zhì)類別均為Ⅰ~Ⅱ類，可以滿足各類用水需求?？紤]到當(dāng)前水質(zhì)良好，加上區(qū)域海拔較高，交通不便，目前對8個水功能區(qū)進(jìn)行了常規(guī)監(jiān)測，其中3個全國重要江河湖泊水功能區(qū)監(jiān)測全覆蓋，監(jiān)測頻次基本為每年2～3次。

2.生態(tài)環(huán)境狀況

青藏高原群山起伏，河流眾多，孕育著眾多獨(dú)具高原特色的物種。區(qū)內(nèi)有國家二級保護(hù)植物3種，列入《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》附錄Ⅱ的蘭科植物31種；國家重點(diǎn)保護(hù)動物69種，其中國家一級重點(diǎn)保護(hù)動物有藏羚羊、野牦牛、雪豹等16種，國家二級重點(diǎn)保護(hù)動物有巖羊、藏原羚、棕熊等35種，珍稀鳥類有黑頸鶴、金雕、藏雪雞等；另外還有艾虎、沙狐等32種省級保護(hù)動物。

3.水文化狀況

玉樹州民族文化氛圍濃厚，藏族習(xí)俗文化中蘊(yùn)涵深厚的水生態(tài)保護(hù)理念，如忌觸動神湖神水，忌在神湖神水中洗滌、游泳，忌向河、湖、泉水里置污物等。這些習(xí)俗促使當(dāng)?shù)鼐用褡杂X參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)之中。近年隨著旅游業(yè)的發(fā)展，當(dāng)?shù)亻_展了多個涉水文化活動，如三江源水文化節(jié)、2016年玉樹傳統(tǒng)賽馬節(jié)暨首屆雪域格薩爾文化藝術(shù)節(jié)、“關(guān)愛山川河流、保護(hù)源頭行動”志愿者倡議活動等，拓展了水文化的內(nèi)涵。

二、玉樹州生態(tài)文明建設(shè)做法和成效

1.積極落實最嚴(yán)格水資源管理制度

2014年9月，經(jīng)玉樹州人民政府批準(zhǔn)，成立了玉樹州實行最嚴(yán)格水資源管理制度工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，由自治州水利局、發(fā)改委、財政局、環(huán)保局等相關(guān)部門組成，將最嚴(yán)格水資源管理制度建設(shè)納入了年度目標(biāo)考核，并將“三條紅線”管理指標(biāo)完成以及工作落實情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。同時，要求州屬各縣作為實行最嚴(yán)格水資源管理制度的責(zé)任主體，將水資源管理工作納入重要議事日程，逐級落實責(zé)任。近年，青海省政府對玉樹州最嚴(yán)格水資源管理制度年度目標(biāo)考核結(jié)果均為良好。

2.扎實推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程

“十一五”以來，玉樹州先后啟動實施了三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)一期、二期工程規(guī)劃。目前，三江源區(qū)已圓滿完成一期工程治理，完成生態(tài)保護(hù)與建設(shè)、農(nóng)牧民生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)保護(hù)支撐3類共22項工程。在保護(hù)好生態(tài)的同時，著力改善民生，促進(jìn)農(nóng)牧民脫貧，廣大農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件得到明顯改善。此外，2016年玉樹州編制完成了《青海省玉樹州水生態(tài)文明試點(diǎn)城市建設(shè)實施方案（2017—2020）》，并建設(shè)了三江源水資源管理電子沙盤系統(tǒng)，提出“一心兩線三源六點(diǎn)”的總體布局，著力建設(shè)八大體系。

3.積極探索三江源國家公園建設(shè)

為落實青海省委省政府關(guān)于三江源國家公園建設(shè)的總體部署，玉樹州建立健全黨政管理、行政執(zhí)法、財務(wù)管理等規(guī)章制度。完善體制機(jī)制，配合三江源國家公園管理局開展生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、城鎮(zhèn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)發(fā)展、生態(tài)體驗和環(huán)境教育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和特許經(jīng)營等5個專項規(guī)劃和黃河源園區(qū)規(guī)劃編制工作，并建立完善園區(qū)項目儲備庫。實施2017年基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，落實園區(qū)生態(tài)管護(hù)“一戶一崗”政策，健全生態(tài)管護(hù)公益崗位考核機(jī)制，全面落實園區(qū)新一輪草原補(bǔ)獎?wù)撸七M(jìn)園區(qū)內(nèi)草原確權(quán)承包登記試點(diǎn)工作，以牧業(yè)合作社為抓手，積極開展牧民生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)新工作。

4.穩(wěn)步推進(jìn)水文化水景觀建設(shè)工作

積極開展涉水保護(hù)區(qū)、景區(qū)、景觀的保護(hù)和建設(shè)工作。目前，玉樹州有3個國家級自然保護(hù)區(qū)，分別是青海三江源國家級自然保護(hù)區(qū)、可可西里國家級自然保護(hù)區(qū)、隆寶國家級自然保護(hù)區(qū)；列入《中國重要濕地名錄》濕地有4個，分別為隆寶灘自然保護(hù)區(qū)濕地、依然錯濕地、多爾改錯濕地、扎陵湖濕地；國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)有3處，國家級濕地公園1個，即玉樹巴塘河國家濕地公園（試點(diǎn)）；國家級水利風(fēng)景區(qū)2個，即囊謙瀾滄江國家水利風(fēng)景區(qū)和通天河國家級水利風(fēng)景區(qū)。同時，玉樹州還堅持以三江源山水文化為基底，豐富山水、民俗文化內(nèi)涵，傳承與發(fā)展特色文化。通過主辦三江源水文化節(jié)、長江源生態(tài)文化節(jié)及開展“黃河萬里行生態(tài)人文交流活動”等，增強(qiáng)了人們對水生態(tài)文明和水資源保護(hù)的意識。

通過近年的持續(xù)努力，玉樹州生態(tài)文明建設(shè)取得了可喜的成績，江河源頭保護(hù)成效明顯。一是水源涵養(yǎng)能力整體提高，10年來三江源水資源量增加近80億m3，水質(zhì)始終保持優(yōu)良；二是草地沙化退化趨勢得到初步遏制，特別是黑土灘治理工程成效顯著，治理區(qū)內(nèi)植被覆蓋度由不到20%增加到80%；三是生態(tài)功能明顯恢復(fù)，三江源區(qū)濕地面積增加1000多km2，隆寶自然保護(hù)區(qū)的黑頸鶴也由20多只增加到200多只；四是江河源頭區(qū)生態(tài)保護(hù)與社會發(fā)展和諧共進(jìn)，牧區(qū)民眾生態(tài)保護(hù)理念和意識明顯增強(qiáng)，對生態(tài)保護(hù)的認(rèn)知從單純來源于宗教和習(xí)俗逐步上升到公民義務(wù)、法律要求層面。

三、玉樹州生態(tài)文明建設(shè)存在的主要問題

1.生態(tài)保護(hù)和社會發(fā)展的矛盾突出

玉樹州是我國生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)保護(hù)區(qū)，同時也是欠發(fā)達(dá)地區(qū)?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》規(guī)定，玉樹州位于國家級限制開發(fā)區(qū)和國家級禁止開發(fā)區(qū)，《全國生態(tài)功能區(qū)劃》規(guī)定玉樹州屬三江源水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)，限制或禁止各種損害生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)功能的經(jīng)濟(jì)社會活動和生產(chǎn)方式。既要妥善保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，又要滿足人民群眾不斷增長的物質(zhì)文化需求，確保民族地區(qū)和諧穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)進(jìn)步，玉樹州面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。目前，大多數(shù)貧困人口居住在高寒牧區(qū)，生態(tài)脆弱，氣候惡劣，受資金、市場、技術(shù)、人才等條件制約明顯，持續(xù)穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會少，廣大農(nóng)牧民轉(zhuǎn)業(yè)和增收難度大。人口與環(huán)境承載能力之間矛盾日益突出。今后一定時期如何積極探索形成有利于生態(tài)保護(hù)、民生改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步相協(xié)調(diào)的生態(tài)保護(hù)管理體制和規(guī)范長效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項重要的任務(wù)和挑戰(zhàn)。

2.生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的任務(wù)依然艱巨

玉樹州雖然水資源豐富，但時空分布很不均勻，開發(fā)利用難度大，水資源可利用率較低。加上地處青藏高原腹地，屬全球氣候變化敏感區(qū)，生態(tài)環(huán)境非常脆弱，保護(hù)生態(tài)環(huán)境任務(wù)重、難度大。長期以來，氣候干旱、草地不合理利用、采金挖蟲草破壞植被等，對三江源地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重威脅。三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)一期工程規(guī)劃實施后，草地退化狀況雖然得到一定程度的扭轉(zhuǎn)，但受草原退化面積大、牧業(yè)人口增加對草地資源依賴度不斷提高等因素的影響，草原退化和水土流失問題依然嚴(yán)峻，部分區(qū)域水源涵養(yǎng)和生態(tài)功能呈惡化趨勢，玉樹州三江源生態(tài)整體退化趨勢尚未得到根本遏制，生態(tài)保護(hù)和修復(fù)任務(wù)十分艱巨。

3.生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制有待完善

生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)能力與保護(hù)要求存在較大差距，水生態(tài)文明管理體制和運(yùn)行機(jī)制不夠健全。玉樹州海拔高、空氣稀薄、環(huán)境惡劣，人才引不來、留不住，專業(yè)技術(shù)人員不足，斷層現(xiàn)象十分突出，難以適應(yīng)現(xiàn)代化水資源管理的需要。水資源監(jiān)測站點(diǎn)偏少，用水計量設(shè)施缺乏，水信息技術(shù)對水資源管理支撐不足。水資源調(diào)控、水利管理和工程運(yùn)行的信息化水平有待提高，需要構(gòu)建水務(wù)一體化管理體制，以滿足當(dāng)?shù)厮乃Y源監(jiān)測及落實最嚴(yán)格水資源制度的需求。此外，水管單位體制不夠靈活、水資源管理水平相對落后，加之地震后各部門重建，水資源統(tǒng)一管理的體制尚需進(jìn)一步理順，政府對涉水事務(wù)進(jìn)行社會管理的職能有待進(jìn)一步完善。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也需進(jìn)一步完善。三江源自然保護(hù)區(qū)一期工程實施后初步建立了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但主要限于對農(nóng)牧民的補(bǔ)償，仍有較大完善空間。為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保證黃河、長江和瀾滄江的水質(zhì)和水量，三江源區(qū)作出了巨大貢獻(xiàn)，但缺乏應(yīng)有的補(bǔ)償資金，用于支持江河源頭區(qū)節(jié)約用水、污水處理、水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)、水利基本公共服務(wù)等方面的投入，缺乏持續(xù)穩(wěn)定的利益補(bǔ)償長效機(jī)制。由于地方財力有限，需要地方配套資金的項目 （如2017年河湖水系連通項目）雖然得到了中央財政的支持，但地方配套資金無法落實，項目尚未啟動。

4.水文化水景觀建設(shè)工作還需加強(qiáng)

玉樹州藏族文化底蘊(yùn)深厚，旅游資源得天獨(dú)厚，地域遼闊，山川壯美，是名山大川的故鄉(xiāng)、大江大河的源頭，生態(tài)風(fēng)光數(shù)不勝數(shù)，但各地風(fēng)景區(qū)水生態(tài)、水文化特色工作有待加強(qiáng)。水科技產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，優(yōu)質(zhì)的源頭水資源尚未形成水文化科技品牌，當(dāng)?shù)鼐用駥Κ?dú)特的民族文化深深認(rèn)同，但宣傳力度不夠，社會知曉度不高。

四、下一步對策及建議

1.正確認(rèn)識保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展

要樹立 “綠水青山就是金山銀山”的理念，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，貫徹落實好環(huán)保優(yōu)先政策，只有走科學(xué)先導(dǎo)型、資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的發(fā)展之路，才能實現(xiàn)由“環(huán)境換取增長”向“環(huán)境優(yōu)化增長”的轉(zhuǎn)變，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的“兩難”向兩者協(xié)調(diào)發(fā)展的“雙贏”的轉(zhuǎn)變。具體要處理好以下幾組關(guān)系：

處理好大保護(hù)與小建設(shè)的關(guān)系，嚴(yán)守生態(tài)紅線，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)，合理規(guī)劃生產(chǎn)力布局和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)“面上大保護(hù)”，優(yōu)化“點(diǎn)上小開發(fā)”。處理好保護(hù)生態(tài)與改善民生的關(guān)系，樹立“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保障民生、改善生態(tài)環(huán)境就是改善民生”的理念，深化供給側(cè)改革，推進(jìn)生態(tài)建設(shè)與民生建設(shè)良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展。處理好保護(hù)生態(tài)與維護(hù)穩(wěn)定的關(guān)系，保護(hù)生態(tài)與精準(zhǔn)扶貧有機(jī)結(jié)合，讓良好生態(tài)環(huán)境成為人民生活質(zhì)量的增長點(diǎn)，促使社會和諧穩(wěn)定、人民生活富裕。

2.健全生態(tài)文明體制機(jī)制，推動相關(guān)工作發(fā)展

著力構(gòu)建生態(tài)文明基礎(chǔ)能力支撐體系，建立健全水生態(tài)文明管理和運(yùn)行機(jī)制體制。對管理人員、技術(shù)人員、執(zhí)法人員和生態(tài)管護(hù)員加強(qiáng)政策理論和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，建立對玉樹州定向的人才隊伍培訓(xùn)機(jī)制，改善當(dāng)前專業(yè)人才短缺問題。完善水文水資源、水土保持監(jiān)測體系，開展三江源自然資源、河湖水域本底調(diào)查與評價。有針對性地開展退化生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)技術(shù)、氣候變化影響與適應(yīng)對策等重大課題研究，提升科技支撐水平。

加大對江河源頭區(qū)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)類項目支持力度，加快實施三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)二期工程、玉樹州治多縣聶恰河水生態(tài)環(huán)境綜合治理工程、玉樹市巴塘河—扎西科河流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理工程等項目，努力完成中央補(bǔ)助資金的工程量，積極落實省、州配套資金，扎實推進(jìn)項目建設(shè)。同時，建立“國家投資、政府引導(dǎo)、市場推動、多元投入、社會參與”的投入機(jī)制，廣泛吸收社會資金，鼓勵和引導(dǎo)社會資金參與水生態(tài)文明建設(shè)。

進(jìn)一步完善江河源頭區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。盡快建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，中央財政按輸出水量及水質(zhì)對江河源頭區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，同時支持和鼓勵通過國家協(xié)調(diào)、省際協(xié)商建立橫向補(bǔ)償關(guān)系，采取資金補(bǔ)助、對口協(xié)作、增量收益、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實施橫向生態(tài)補(bǔ)償。

3.加強(qiáng)水文化建設(shè)和宣傳力度，營造愛水護(hù)水良好氛圍

通過行政渠道宣傳水生態(tài)文明，加快推進(jìn)三江源水情教育基地申報工作，以“世界環(huán)境日”“世界水日”“中國水周”等節(jié)點(diǎn)為契機(jī)，開展系統(tǒng)的水生態(tài)文明宣傳，引導(dǎo)公眾知水、節(jié)水、護(hù)水、親水；通過旅游文化活動宣傳水生態(tài)文明，利用三江源水峰會論壇、三江源水文化節(jié)等重大活動，借助中央和青海省內(nèi)外各大媒體，提升玉樹州生態(tài)文化旅游、水生態(tài)文明建設(shè)在國內(nèi)乃至國際上的知名度。推進(jìn)水生態(tài)文明教育進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村等活動，創(chuàng)建生態(tài)文明學(xué)校、生態(tài)文明企業(yè)、生態(tài)文明社區(qū)；面向全社會征集水生態(tài)保護(hù)志愿者，成立水生態(tài)保護(hù)志愿者協(xié)會，引導(dǎo)志愿者開展適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)保護(hù)行動。

Research recommendation of ecological civilization construction in Yushu Prefecture

Zhang Shuling,Chen Qingwei,Wang Huaru,Ma Hongliang

In order to understand the status of ecological civilization and post-disaster construction in Yushu Zang Prefecture of Qinghai Province and make assessment on strategic measures of river sources protection and headwater conservation,a team was formed jointly by Water Information Education Center of Ministry of Water Resources and Institute of Yellow River Water Resources Conservation and Scientific Research.From 8 to 10 of August 2017,a series of seminars and site investigations had been conducted in Yushu.With detailed discussion on status of ecological civilization,evaluation was made on challenges with measures and suggestions for future development,which shall provide valuable experiences for ecological civilization in the whole prefecture.

Yushu Prefecture;ecological civilization;measures and suggestions;research

TV+X171.4

B

1000-1123（2017）17-0019-03

2017-08-24

張淑玲，常務(wù)副主任，教授級高級工程師。

責(zé)任編輯 安天杭