吉曉華，屠 磊

“大滁城”建設(shè)征地拆遷矛盾化解機制探析

吉曉華，屠 磊

近年來，隨著全國各地城市建設(shè)的不斷推進，征地拆遷問題已成為社會輿論關(guān)注的焦點。如何化解城市建設(shè)進程中征地拆遷所引發(fā)的各種矛盾糾紛，是地方政府必須面對的重要課題。通過對安徽省滁州市“大滁城”建設(shè)征地拆遷工作的調(diào)研分析，構(gòu)建以普法教育為核心的宣傳機制、以信息預(yù)警為核心的干預(yù)機制、以民生利益為核心的補償機制、以法律手段為核心的處置機制是有效化解征地拆遷矛盾的路徑所在。

“大滁城”建設(shè)；征地拆遷；矛盾糾紛；化解機制

隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，各地城市建設(shè)不斷加快，其中征地拆遷工作是推進城市建設(shè)的首要環(huán)節(jié)。據(jù)調(diào)查，安徽省滁州市自2008年啟動“大滁城”建設(shè)以來，至2012年8月為征地拆遷高峰期。此間共征用90多個拆遷地塊，涉及居民3萬多戶，拆遷總面積達500多萬平方米，直接調(diào)度的重點項目房屋征收面積達296.11萬平方米，為“大滁城”建設(shè)順利推進奠定了必要的條件。由于征地拆遷工作所涉及的利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，一旦處理不當(dāng)，不僅會影響城市建設(shè)進程，而且會演變?yōu)榧怃J的矛盾并成為社會不穩(wěn)定的誘因。因此，搞好征地拆遷工作至關(guān)重要。

一、“大滁城”建設(shè)被征地拆遷居民調(diào)研數(shù)據(jù)分析

(一)調(diào)研對象與方式

本次調(diào)研的抽樣對象為“大滁城”建設(shè)中被征地拆遷的居民，包括瑯琊區(qū)、南譙區(qū)、全椒縣、來安縣。其中，瑯琊區(qū)49人，南譙區(qū)26人，全椒縣13人，來安縣12人；男74人，女26人。主要采取問卷調(diào)查與實地訪談的方式，對滁州市以上區(qū)縣被征地拆遷居民進行調(diào)研。

(二)問卷發(fā)放與回收

本次調(diào)查共發(fā)放100份問卷，問卷由22個問題組成，內(nèi)容主要涉及被征地拆遷居民對相關(guān)法規(guī)政策的了解程度以及對政府征地拆遷行為的評價、建議等方面?；厥諉柧?00份，有效回收率100%，全部問卷資料經(jīng)被調(diào)查居民同意可作為調(diào)研數(shù)據(jù)進行處理與使用。

(三)數(shù)據(jù)統(tǒng)計與分析

表1數(shù)據(jù)表明被調(diào)查對象大部分對于相關(guān)法規(guī)政策了解程度不高，這說明在“大滁城”建設(shè)過程中地方政府在普及征地拆遷法規(guī)政策方面存在力度不夠的問題。同時，也說明涉事居民自覺學(xué)習(xí)和掌握有關(guān)法規(guī)政策意識不強，主動性較差。

表1 您對現(xiàn)行有關(guān)城市建設(shè)征地拆遷方面的法規(guī)政策是否了解

表2數(shù)據(jù)表明被調(diào)查對象大部分認為現(xiàn)行國家有關(guān)征地拆遷法規(guī)政策是合理或比較合理的。但也有不少被調(diào)查對象表示不滿意，這說明國家相關(guān)法規(guī)政策還有待修訂與完善。

表3數(shù)據(jù)表明被調(diào)查對象絕大部分對政府的征地拆遷手段是認可的，但也有極少數(shù)并不滿意。這說明在“大滁城”建設(shè)過程中地方政府征地拆遷行為總體上是嚴(yán)格依法依規(guī)實施的，但是在某些時候也存在程序不當(dāng)?shù)男袨椤?/p>

表2 您認為現(xiàn)行國家有關(guān)征地拆遷法規(guī)政策是否合理

表3 您是否遭遇過暴力逼遷等不良征地拆遷行為

表4數(shù)據(jù)表明被調(diào)查對象大部分愿意通過政府調(diào)解解決征地拆遷矛盾糾紛，小部分選擇訴訟或上訪解決問題，只有極個別的意向是暴力抗拒。這說明在“大滁城”建設(shè)過程中被征地拆遷居民絕大部分對地方政府是信任的，愿意通過正常合法的渠道解決相關(guān)矛盾糾紛，整體素質(zhì)比較高。

表4 您傾向于用那種方式解決征地拆遷過程中的矛盾糾紛

表5數(shù)據(jù)表明被調(diào)查對象大部分對政府征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)是滿意或比較滿意的，但也有一部分表示不滿意，個別甚至表示很不滿意。這說明在“大滁城”建設(shè)過程中地方政府對于征地拆遷補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)雖然總體上基本合理，但與被征地拆遷居民的期望值相比，還有一定差距。

表5 您對政府征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)是否滿意

表6數(shù)據(jù)表明被調(diào)查對象大部分對征地拆遷后政府安置工作的滿意度偏低，這說明在“大滁城”建設(shè)過程中地方政府在制定安置方案時考慮不夠周到長遠，還需要進一步加以改進。

表6 您對征地拆遷后政府安置工作的評價

二、“大滁城”建設(shè)征地拆遷工作的成功經(jīng)驗

隨著“大滁城”建設(shè)的不斷推進，一座充滿朝氣與活力、富有現(xiàn)代化氣息的皖東地區(qū)中心城市已初具規(guī)模，并對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展開始產(chǎn)生顯著的帶動與輻射作用。這一局面的取得與“大滁城”建設(shè)過程中征地拆遷工作的順利推進是分不開的。其成功經(jīng)驗歸納起來主要有以下三點：

(一)以人為本，政策先行

征地拆遷工作關(guān)系到國家、集體與個人三者之間的利益關(guān)系，其問題之復(fù)雜、矛盾之尖銳、任務(wù)之艱巨可想而知。要想順利推進征地拆遷工作，就必須合理平衡各方的利益關(guān)系，尤其是要充分考慮被征地拆遷居民的利益訴求。為此，滁州市政府相關(guān)職能部門成立專門機構(gòu)，深入調(diào)研被征用地塊拆遷的具體情況，認真聽取被征地拆遷居民的合理訴求，并以國務(wù)院《土地管理法實施條例》《城市房屋拆遷管理條例》和《安徽省城市房屋拆遷管理辦法》等法律法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合滁州市經(jīng)濟社會發(fā)展的實際水平，具體研究各類被征收地塊和拆遷房屋的認證與補償標(biāo)準(zhǔn)，切實維護被征地拆遷居民的利益。為使廣大被征地拆遷居民知根知底，積極配合征地拆遷工作，在“大滁城”建設(shè)過程中滁州市政府經(jīng)過不斷實踐和總結(jié)，本著以人為本的精神，相繼制定了《關(guān)于滁州市城市規(guī)劃區(qū)房屋拆遷補償安置的若干意見》《滁州市征收集體所有土地房屋拆遷補償安置辦法》《滁州市房屋拆遷認證暫行辦法》等10多個相關(guān)政策文件，形成了一整套相對完善的征地拆遷政策體系，從而為廣大被征地拆遷居民維護自身權(quán)益提供了制度保障，真正做到了以人為本、政策先行，依法和諧拆遷。

(二)創(chuàng)新方法，高效拆遷

要想征地拆遷工作順利實施，就必須有一套高效的運行機制。滁州市政府拆遷工作主管部門，總結(jié)經(jīng)驗，創(chuàng)新思路，研究出臺了《關(guān)于建立和完善拆遷工作機制的意見》，規(guī)定了拆遷會商機制、拆遷調(diào)度機制、依法拆遷機制、信訪處理機制、拆遷激勵機制、督查督辦機制、經(jīng)費保障機制的拆遷工作體系，使拆遷工作形成了整體聯(lián)動、相互支撐的高效運行局面。整個征地拆遷工作的基本程序大致分為五步：第一步，拆遷實施單位獲得政府相關(guān)地塊實施拆遷的批文及有關(guān)證書后，根據(jù)委托方的委托，取得房屋拆遷許可證。第二步，房屋拆遷管理部門和拆遷實施單位及時向被拆遷人做好宣傳、解釋工作。如按規(guī)定發(fā)布國家建設(shè)征用土地公告，拆遷紅線范圍內(nèi)房屋拆遷公告，公開張貼拆遷地塊房屋拆遷補償安置方案等。第三步，拆遷工作隊進場入戶登記丈量房屋，摸清被拆遷人戶籍及房產(chǎn)詳情，并形成材料，逐級上報審查、認證。第四步，拆遷實施單位與被拆遷人依照國家、省市有關(guān)政策和拆遷地塊房屋拆遷補償安置方案，就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項，訂立拆遷補償安置協(xié)議。第五步，拆遷補償安置協(xié)議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)實施搬遷。如被拆遷人對補償安置協(xié)議有異議，可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷實施單位可以依法申請人民法院先予執(zhí)行。正是由于有了這一套有序的流程，整個征地拆遷工作忙而不亂，難而不阻，確保了大滁城建設(shè)的順利推進。

(三)陽光操作，事務(wù)公開

在征地拆遷補償工作中，被征地拆遷居民最擔(dān)心的是暗箱操作，出現(xiàn)不公平的行為。為此，滁州市政府堅持陽光操作，事務(wù)公開，主動接受監(jiān)督，確立了征地拆遷補償工作“四公開”原則，即公開政策、公開評估、公開聽證、公開結(jié)果。在征地拆遷工作隊的組建上，滁州市政府專門從各部門抽調(diào)精干人員進行嚴(yán)格教育和認真培訓(xùn)，確保他們在掌握政策、丈量面積、填報信息的過程中準(zhǔn)確無誤。在評估機構(gòu)的選擇上，滁州市政府公開挑選資質(zhì)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精湛的評估事務(wù)所，確保被征收的地塊和拆遷的房屋評估結(jié)果客觀公正。為防范征地拆遷補償工作中出現(xiàn)差錯，真正維護國家、集體和個人三者之間的利益，滁州市政府專門建立起了初審、復(fù)審、抽查、認證等核查保障工作機制，形成了穩(wěn)定的認證、評估、審計隊伍。對于一些被征地拆遷居民因各種特殊情況而提出的有理有據(jù)的利益訴求，則及時給予合理合法解決。對于極少數(shù)被征地拆遷居民欲鉆政策空子，違規(guī)搶建搶裝房屋，非法遷徙偽造戶籍，故意冒名頂替，惡意漫天要價，企圖套取國家利益的行為，則依法依規(guī)予以教育和勸告。如經(jīng)教育勸告仍不搬遷者，則按照法律程序適時采取強制措施。在公平、公正、公開的原則下，“大滁城”建設(shè)的征地拆遷補償工作堅持“一把尺子量到底”，得到了廣大被征地拆遷居民的理解和支持，沒有出現(xiàn)因征地拆遷補償而引發(fā)的群體性事件。

三、“大滁城”建設(shè)征地拆遷工作存在的主要問題

從總體看，“大滁城”建設(shè)征地拆遷工作進展順利，有效保障了各類規(guī)劃項目的開工建設(shè)。但是受各種因素的影響，在具體征地拆遷過程中也還存在一些問題。其中主要有：

(一)前期宣傳發(fā)動工作力度不夠

由于“大滁城”建設(shè)進程啟動較快，地方政府用于前期宣傳發(fā)動工作的時間和精力不夠，導(dǎo)致很多居民對征地拆遷的相關(guān)法規(guī)政策了解程度較低。被調(diào)查的征地拆遷居民中大部分表示對征地拆遷的法規(guī)與政策缺乏了解，這種情況的存在勢必就會增加征地拆遷工作的難度，也容易導(dǎo)致一些矛盾糾紛的產(chǎn)生。

(二)失地農(nóng)民補償標(biāo)準(zhǔn)有待提高

在“大滁城”建設(shè)過程中，征用了大量城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民的土地和房屋。這些農(nóng)民原先憑借土地承包權(quán)益和房屋出租收入，生活基本穩(wěn)定。但征地拆遷以后，他們則陷入了失地又失業(yè)的處境。出于生活上的壓力，被征地拆遷的農(nóng)民自然期望得到更多的補償。但是，目前農(nóng)民尚沒有與政府平等商議土地價格的“話語權(quán)”，致使在土地升值日益加快的背景下，這些失地農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)并未隨土地升值而同步增加。被調(diào)查的農(nóng)村征地拆遷居民中絕大部分對補償標(biāo)準(zhǔn)的滿意度偏低，這說明在“大滁城”建設(shè)過程中失地農(nóng)民的權(quán)益還沒有得到地方政府應(yīng)有的重視。

(三)后期安置保障工作存在不足

因種種因素的影響，“大滁城”建設(shè)對部分被征地拆遷居民的后期安置還不盡人意。具體的問題有：安置房戶型偏小，結(jié)構(gòu)不夠合理，且建筑質(zhì)量相對較差；部分安置房建在城市新區(qū)，而配套工程沒有同時啟動，給被安置居民在日常生活、子女上學(xué)、醫(yī)療就診等方面帶來很多不便；因資金的問題少數(shù)安置房未能按期建成，致使一些被征地拆遷居民不能及時入??；被征地拆遷的農(nóng)村居民失去賴以生存的土地以后，因缺乏足夠有效的就業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)，個人就業(yè)問題出現(xiàn)很大困難。這些情況的存在，反映了“大滁城”建設(shè)后期安置工作的保障力度還有待提高。

四、“大滁城”建設(shè)征地拆遷矛盾化解機制的構(gòu)建

由于征地拆遷工作涉及多方利益，特別是對于被征地拆遷居民影響甚大，不僅關(guān)系到他們的經(jīng)濟利益，而且打破了他們的生活平衡，甚至改變了他們原有的生活方式。因此，“大滁城”后續(xù)建設(shè)要想順利實施，就必須進一步創(chuàng)新工作機制，切實化解征地拆遷過程中所出現(xiàn)的矛盾糾紛。

(一)構(gòu)建以普法教育為核心的宣傳機制

由于文化素質(zhì)不同，不少被征地拆遷居民對于與征地拆遷相關(guān)的法規(guī)政策了解甚少或者在認知上存在很大的偏差，從而在政府征地拆遷過程中容易心態(tài)失衡，片面強調(diào)個人權(quán)益，而忽視自己作為國家公民應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。因此，“大滁城”建設(shè)后續(xù)征地拆遷工作要想得到城鄉(xiāng)居民的理解與配合，政府主管部門一定要樹立“宣傳先行”的理念，整合宣傳載體，暢通宣傳渠道，構(gòu)建以普法教育為核心的宣傳機制。在征地拆遷實施之前，通過媒體宣傳、活動宣傳、文藝宣傳、入戶宣傳等途徑與形式，宣講《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補償條例》及《物權(quán)法》等法律法規(guī)以及相關(guān)政策，使被征地拆遷居民知法、懂法、守法，真正了解自身合法權(quán)益的邊界，在合法合規(guī)的范圍內(nèi)伸張自己的訴求，從而在源頭上預(yù)防和減少因征地拆遷所引發(fā)的矛盾糾紛。在具體宣傳過程中，不能浮于表面，一定要沉到底層，切實了解和掌握被征地拆遷居民各家各戶的具體信息。對于抵觸情緒較大的被征地拆遷居民要重點入戶宣傳并換位思考，多予尊重和理解，富有耐心地摸清他們抵觸的癥結(jié)所在，有針對性地講清、講透相關(guān)政策。通過帶著感情上門交心談心的宣傳方式，打消他們的思想顧慮和抵觸情緒，贏得他們對征地拆遷工作的支持。

(二)構(gòu)建以信息預(yù)警為核心的干預(yù)機制

因征地拆遷所產(chǎn)生的矛盾糾紛，往往呈現(xiàn)出觸點多、燃點低、處理難的特點。如果不能及時掌握矛盾糾紛的苗頭信息并有效化解于初始狀態(tài)，將會使矛盾糾紛進一步升級，直接影響城市建設(shè)的進程?！按蟪恰苯ㄔO(shè)后續(xù)征地拆遷工作要想順利推進，政府主管部門一定要構(gòu)建以信息預(yù)警為核心的干預(yù)機制，全力做好征地拆遷矛盾糾紛排查調(diào)處工作，確保矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)得早、控制得住、化解得了。首先，充分利用日趨完善的基層人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)和征地拆遷工作信息員隊伍，加強矛盾糾紛信息搜集和反饋。在實施征地拆遷之前，通過社區(qū)街道和村委會的協(xié)助，對征地拆遷戶進行排查登記，第一時間掌握矛盾糾紛信息，并根據(jù)矛盾糾紛特點、性質(zhì)、發(fā)展趨勢，可能引發(fā)的危害程度，及時進行預(yù)警。其次，對排查出的矛盾糾紛預(yù)警信息，要及時落實化解包保責(zé)任制，明確責(zé)任單位和責(zé)任人，找準(zhǔn)矛盾焦點，制定富有針對性的工作對策，及時干預(yù)化解。對于重大矛盾糾紛，要充分發(fā)揮“大調(diào)解”功能，在地方黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，人民法院、人民調(diào)解委員會和行政主體整體聯(lián)動、分工合作，真正實現(xiàn)司法調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解力量的有效銜接，形成工作合力。在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上盡快促成矛盾雙方達成共識。

(三)構(gòu)建以民生利益為核心的補償機制

征地拆遷工作與民生利益密切相關(guān)，如果不能切實照顧廣大被征地拆遷居民的民生訴求，勢必引發(fā)難以調(diào)和的利益沖突，從而使征地拆遷工作難以進行。因此，“大滁城”建設(shè)后續(xù)征地拆遷工作必須有效構(gòu)建以民生利益為核心的補償機制。政府主管部門應(yīng)主動開放訴求表達渠道，健全利益協(xié)商制度，對被征地拆遷居民的合理訴求不堵、不壓、不拖，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，依據(jù)國家法律，通過談判協(xié)商，建立公平合理的土地房屋估價體系，并出臺統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)。在具體征地拆遷過程中，要將征地拆遷方案、征地拆遷范圍、征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)、征地拆遷評估機構(gòu)等信息全部公開，并對每戶評估后的征地拆遷面積、補償安置情況及時張榜公布，接受社會監(jiān)督。同時，要廣開籌資渠道，建立征地拆遷專項資金庫，確保及時補償安置到位。對于被征地拆遷居民的補償安置，地方政府不能局限于考慮他們的眼前利益，更要放眼考慮他們的長遠利益，妥善解決好他們的后期安置和生活出路問題。特別是對于失地農(nóng)民，地方政府要根據(jù)國家政策及時提高對農(nóng)村土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)，并出臺有效舉措，幫助失地農(nóng)民解決好就業(yè)問題。只有切實維護好、發(fā)展好廣大被征地拆遷居民的民生利益，才有可能使他們真心擁護和緊密配合政府的征地拆遷工作。

(四)構(gòu)建以法律手段為核心的處置機制

從全國各地看，城市建設(shè)對于推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，積聚市場規(guī)模效應(yīng)有著非常重要的作用，是一件造福百姓、利在千秋的好事，絕大部分城鄉(xiāng)居民都能積極配合政府的征地拆遷工作。但是也有極少數(shù)被征地拆遷居民置國家法律政策于不顧，個人私欲惡性膨脹，提出各種既不合理又不合規(guī)的要求，隨意漫天要價。如果私欲得不到滿足，就無理取鬧，采取各種手段阻撓施工，甚至故意滋事鬧事，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定?！按蟪恰苯ㄔO(shè)后續(xù)征地拆遷工作要想順利推進，就必須構(gòu)建以法律手段為核心的處置機制，及時解決“難纏戶”、“釘子戶”所帶來的棘手問題。對于因違章建筑未獲補償而阻撓施工的，由行政執(zhí)法部門依據(jù)《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)予以強制拆除；對于隨意要求提高國家規(guī)定補償標(biāo)準(zhǔn)并不簽訂不履行集體土地上房屋征收協(xié)議的，依據(jù)《土地管理法實施條例》，由縣級以上政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地。如被征收人拒不交出土地，則申請人民法院強制執(zhí)行；對于在簽約期限內(nèi)無正當(dāng)理由拒不簽訂國有土地上房屋征收補償協(xié)議的，依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》，由政府做出補償決定。如被征收人既不申請行政復(fù)議也不提起訴訟的，則可申請法院強制執(zhí)行。在依法征地拆遷過程中，一定要堅決拒絕各種主觀惡意的無理要求。對于因達不到個人目的而故意滋事鬧事者，則要及時依法予以打擊。

總之，城市建設(shè)面對因征地拆遷所引發(fā)的各種矛盾，必須構(gòu)建多管齊下的矛盾化解機制。其中，以普法教育為核心的宣傳機制是基礎(chǔ)，以信息預(yù)警為核心的干預(yù)機制是前提，以民生利益為核心的補償機制是關(guān)鍵，以法律手段為核心的處置機制是保障。只有宣傳先行、干預(yù)及時、補償?shù)轿弧⑻幹糜辛?，才能確保征地拆遷工作順利實施。

[1] 耿羽.征地拆遷過程中的政府——農(nóng)民博弈機制分析[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2014(6).

[2] 馮永東.關(guān)于完善征地拆遷制度的思考[J].民營科技，2014(10).

[3] 李明華.法治軌道——化解征地拆遷矛盾新探究[J].法制與社會，2014(35).

[4] 高杰.破解征地拆遷難題的策略探究[J].蘇州市職業(yè)大學(xué)學(xué)報，2015(4).

[5] 趙秉志.堅持法治思維 審慎處理因征地拆遷引發(fā)的矛盾沖突[J].中國審判，2015(24).

責(zé)任編輯：李應(yīng)青

Analysis on Contradiction Resolving Mechanism of Land Acquisition and Demolition for Chuzhou’s Construction

Ji Xiaohua, Tu Lei

Recently, with the further advancement of urban construction nationwide, land acquisition and demolition has become the overarching concern of the public. Resolving all kinds of contradictions and disputes resulting from land acquisition and demolition in the process of urban construction is an important task that the government must face. Through making a survey and analysis of land acquisition and demolition in the construction of Chuzhou, the paper puts forward effective and key measures to resolve contradictions of land acquisition and demolition, which include publicity mechanism centering on education for law knowledge, intervention mechanism centering on information warning, compensation mechanism centering on interests of the people’s livelihood and disposal mechanism centering on legal means.

Chuzhou’s construction; land acquisition and demolition; contradictions and disputes; resolving mechanism

D630;F301

A

1673-1794(2016)06-0008-05

吉曉華，滁州學(xué)院教授，研究方向：中國近現(xiàn)代史與文化；屠磊，滁州學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院講師(安徽 滁州 239000)。

滁州學(xué)院重點科研項目(2012sk005Z)；滁州學(xué)院科研啟動基金項目(2012qd19)

2016-10-12