孫榮釗，董 浩，石 泉，白雅娟

（1.中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032；2.中國動物疫病預(yù)防控制中心，北京 102618；3.內(nèi)蒙古自治區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，內(nèi)蒙古呼和浩特 010000）

內(nèi)蒙古畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法改革調(diào)研

孫榮釗1，董 浩2，石 泉3，白雅娟1

（1.中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032；2.中國動物疫病預(yù)防控制中心，北京 102618；3.內(nèi)蒙古自治區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，內(nèi)蒙古呼和浩特 010000）

在國家建設(shè)法治社會治理體系新形勢下，深化獸醫(yī)行政執(zhí)法體制改革已被中央提高到國家法治改革的層面。本文梳理了內(nèi)蒙古地區(qū)畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法改革模式，介紹了當?shù)亻_展的跨部門、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)及以動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)為依托的3種綜合執(zhí)法改革模式，指出當前改革存有執(zhí)法主體不明確，改革思想難統(tǒng)一，隊伍素質(zhì)有待提高，職責(zé)任務(wù)不斷加重等難點與困惑，提出了要加強頂層設(shè)計，統(tǒng)一改革認識，積極爭取“話語權(quán)”，提高隊伍執(zhí)法能力的發(fā)展建議，以期為國家推進獸醫(yī)體制改革提供參考。

獸醫(yī)體制改革；綜合執(zhí)法；動物衛(wèi)生監(jiān)督；跨部門；農(nóng)業(yè)領(lǐng)域

十八屆三中、四中、五中全會等會議多次要求加強法治政府建設(shè)，推進綜合執(zhí)法，力求建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，實現(xiàn)政府活動全面納入法制軌道。當前我國畜牧業(yè)發(fā)展正處于換擋提速、追趕發(fā)展的關(guān)鍵時期，探索建立符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）行政執(zhí)法體制已非常必要。國內(nèi)較多省份在綜合執(zhí)法方面已進行了有益的實踐與探討[1-3]。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年底，全國已有30個省的276個市和2 322個縣開展了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作，縣級覆蓋率99%，市級覆蓋率80%。

2016年，為全面貫徹中央關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革要求，進一步推進獸醫(yī)領(lǐng)域綜合執(zhí)法建設(shè)工作，農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局印發(fā)了《關(guān)于協(xié)助開展地方管理體制改革對獸醫(yī)衛(wèi)生管理實績影響實地調(diào)查的函》（農(nóng)醫(yī)政便函〔2016〕953號）。現(xiàn)結(jié)合實地調(diào)研內(nèi)蒙古自治區(qū)綜合行政執(zhí)法改革試點的工作實踐的情況，梳理其改革模式與創(chuàng)新做法，以期為地方開展改革工作提供參考。

1 內(nèi)蒙古地區(qū)畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法改革情況

2016年，內(nèi)蒙古自治區(qū)根據(jù)機構(gòu)編制委員會的文件要求，印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)開展綜合行政執(zhí)法改革試點工作意見的通知》（內(nèi)機編發(fā)〔2016〕3號），決定在4個盟市（包頭市、通遼市、鄂爾多斯市、巴彥淖爾市）、2個計劃單列市（滿洲里市、二連浩特市）、8個旗縣（呼和浩特市新城區(qū)、呼倫貝爾市阿榮旗、興安盟阿爾山區(qū)、赤峰市敖漢旗、錫林郭勒盟西烏珠穆沁旗、烏蘭察布市察右中旗、烏海市烏達區(qū)、阿拉善盟阿左旗）啟動農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革試點工作。

實地調(diào)研時，內(nèi)蒙古正在推進綜合執(zhí)法改革試點工作，主要圍繞厘清政府職能與行政執(zhí)法職能的關(guān)系，結(jié)合地區(qū)實際情況，因地制宜推進試點改革工作。改革目標是探索整合職能相近、執(zhí)法內(nèi)容相近、執(zhí)法方式相同的部門，結(jié)合動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作具有法定授權(quán)、專業(yè)性、技術(shù)性強的特點，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。內(nèi)蒙古地區(qū)綜合執(zhí)法基本分為以下幾種模式：

1.1 政府成立綜合執(zhí)法部門，跨部門集中行使處罰和強制權(quán)

地方政府設(shè)立綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，跨部門相對集中行使包括畜牧獸醫(yī)管理在內(nèi)的行政處罰權(quán)和行政強制權(quán)。以阿拉善左旗為例，將原有13支執(zhí)法隊伍整合為6支。撤銷9支執(zhí)法隊伍（阿拉善盟左旗城市管理局、城鎮(zhèn)規(guī)劃執(zhí)法大隊、農(nóng)牧業(yè)執(zhí)法大隊、煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法大隊、安全生產(chǎn)監(jiān)督執(zhí)法大隊、水政政法監(jiān)察大隊、動物衛(wèi)生監(jiān)督所、草原監(jiān)理所、植保植檢站）；上劃1支執(zhí)法隊伍（環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法大隊）；保留3支執(zhí)法隊伍（阿拉善盟左旗市場監(jiān)管執(zhí)法稽查大隊、勞動保障監(jiān)察執(zhí)法大隊、國土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊）；組建3支綜合執(zhí)法隊伍（阿拉善盟左旗城市綜合管理局、農(nóng)牧區(qū)生態(tài)管理綜合行政執(zhí)法局、安全生產(chǎn)綜合執(zhí)法大隊）。其中，新組建阿拉善盟左旗政府所屬的農(nóng)牧區(qū)生態(tài)管理綜合行政執(zhí)法局實施農(nóng)業(yè)領(lǐng)域綜合統(tǒng)一執(zhí)法。

1.2 在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域成立綜合執(zhí)法機構(gòu)，集中行使處罰和強制權(quán)

組建由農(nóng)業(yè)主管部門管理的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，具體承擔農(nóng)業(yè)領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的監(jiān)管職能，集中行使處罰權(quán)和強制權(quán)。以巴彥淖爾市為例，成立了巴彥淖爾市農(nóng)牧業(yè)綜合執(zhí)法局，將原市農(nóng)牧業(yè)系統(tǒng)授權(quán)執(zhí)法單位（動物衛(wèi)生監(jiān)督所、水產(chǎn)管理站、植保植檢站等7部門）和委托執(zhí)法部門（種子管理站、農(nóng)機推廣中心的肥料管理、農(nóng)藥、獸藥等7部門）的行政執(zhí)法權(quán)和行政處罰權(quán)統(tǒng)一劃歸到綜合執(zhí)法局，原機構(gòu)繼續(xù)執(zhí)行日常監(jiān)督管理工作。

1.3 以動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)為依托成立畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機構(gòu)，行使畜牧獸醫(yī)方面的行政執(zhí)法權(quán)

內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市動物衛(wèi)生監(jiān)督所在綜合執(zhí)法改革中加掛“包頭市獸藥監(jiān)督管理所”和“包頭市鐵路、水路、航空港動物衛(wèi)生監(jiān)督站”的牌子，負責(zé)動物防疫和獸藥的監(jiān)督管理。將包頭市鐵路動物衛(wèi)生監(jiān)督檢驗站更名為包頭市農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法局，負責(zé)行使所有以包頭市農(nóng)牧業(yè)局及法律法規(guī)授權(quán)的所屬單位為執(zhí)法主體的行政執(zhí)法職能，推進農(nóng)牧業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部綜合行政執(zhí)法。

此外，對于動物衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)，內(nèi)蒙古地區(qū)涉及畜牧獸醫(yī)執(zhí)法機構(gòu)的改革主要有三種情形：一是保留動物衛(wèi)生監(jiān)督所，將《動物防疫法》規(guī)定的行政處罰權(quán)劃歸農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局，規(guī)定的行政監(jiān)督權(quán)仍由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)行使，如包頭市。二是撤銷動物衛(wèi)生監(jiān)督所，將動物衛(wèi)生監(jiān)督所整體劃歸農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局，如滿洲里市。三是撤銷動物衛(wèi)生監(jiān)督所，將《動物防疫法》規(guī)定的行政處罰權(quán)劃歸農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局，將動物檢疫職能劃歸動物疫病預(yù)防控制中心，如鄂爾多斯市。

2 面臨的問題

2.1 執(zhí)法主體有待明確，執(zhí)法面臨法律障礙

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古在綜合執(zhí)法改革中，對于既設(shè)立農(nóng)業(yè)主管部門所屬的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局，又保留動物衛(wèi)生監(jiān)督所的改革體制，不屬于《行政處罰法》第十六條規(guī)定的相對集中行使行政處罰權(quán)。撤銷原監(jiān)督機構(gòu)或成立新執(zhí)法局（隊）的做法，面臨執(zhí)法層面的法律障礙。以《動物防疫法》為例，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)是《動物防疫法》授權(quán)的執(zhí)法機構(gòu)，執(zhí)法主體在法律上具有唯一性與排他性。如，在法律未修訂之前，行政執(zhí)法文書中均需以動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的名義實施之。除此之外，無論是獸醫(yī)行政主管部門還是執(zhí)法局（隊），都可能涉嫌執(zhí)法主體違法。

2.2 改革思想認識難統(tǒng)一

當前部分獸醫(yī)衛(wèi)生管理層對地方管理體制改革工作認識不清，主動投身到綜合執(zhí)法改革之中的積極性有所欠缺，也缺少對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系在綜合執(zhí)法試點中進一步發(fā)揮其引領(lǐng)作用的整體謀劃，面對綜合執(zhí)法改革無所適從。部分單位存在自成體系的思維定勢，對涉及利益調(diào)整而產(chǎn)生抵觸情緒；對綜合執(zhí)法存在誤解或者過分強調(diào)本行業(yè)的特殊性或技術(shù)性，從而難以統(tǒng)一思想認識，形成改革合力。

2.3 綜合執(zhí)法隊伍綜合素質(zhì)及專業(yè)技術(shù)有待提高

綜合執(zhí)法大隊多是新設(shè)立的機構(gòu)，對人員素質(zhì)無法統(tǒng)一衡量，尤其動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作涉及較高的獸醫(yī)專業(yè)要求。如在試點地區(qū)設(shè)立新部門的同時，并沒有（完全）吸收原動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的官方獸醫(yī)，無法開展專業(yè)性較強的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，導(dǎo)致動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作被削弱，正常的動物防疫管理秩序無法有效建立。如，《動物防疫法》第二十五條所列的五款內(nèi)容，需要官方獸醫(yī)進行判定；對經(jīng)營、運輸?shù)纫婪☉?yīng)當檢疫而未經(jīng)檢疫動物及動物產(chǎn)品的違法行為實施處罰時，同樣需要官方獸醫(yī)對依法應(yīng)當檢疫而未經(jīng)檢疫的動物或動物產(chǎn)品實施補檢。

2.4 委托或附加的職責(zé)任務(wù)越來越重

內(nèi)蒙古盟市90%、旗縣98%的監(jiān)督所有獸藥、瘦肉精檢測等畜產(chǎn)品安全監(jiān)管職責(zé)，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)站基本是畜牧獸醫(yī)綜合站包括行政執(zhí)法、技術(shù)服務(wù)職能，大部分站還有草原防火、動物防疫、防汛、農(nóng)機監(jiān)理、草原監(jiān)理、畜種改良、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等職能職責(zé)，每個站編制2～5人。人員不足與職責(zé)繁重的矛盾日益凸顯，不利于主要職能工作的開展及保障“四個安全”的有效落實。

3 相關(guān)思考

3.1 加強頂層設(shè)計，有條不紊推進改革

地方管理體制改革難度大，涉及面廣，政策性強。建議農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局下發(fā)畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法改革的規(guī)范性指導(dǎo)意見，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與工作指導(dǎo)，妥善處理改革中出現(xiàn)的各種問題。建議盡快啟動對有關(guān)法律、法規(guī)的修訂，保證改革工作順利推進。

3.2 統(tǒng)一認識，重視改革工作，積極爭取“話語權(quán)”

相關(guān)單位要認清綜合行政執(zhí)法改革工作的重要性，認真謀劃，爭取主動。以改革為契機，把握動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法系統(tǒng)現(xiàn)有機構(gòu)健全、隊伍壯大、基礎(chǔ)完善、專業(yè)性強的優(yōu)勢，爭取“話語權(quán)”。積極向地方政府和編制部門匯報、溝通，讓編制部門充分了解動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)近三十多年來所形成的綜合執(zhí)法能力。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)隊伍健全，其執(zhí)法水平、監(jiān)管能力、制度建設(shè)、個人素質(zhì)，在整個農(nóng)業(yè)系統(tǒng)中都是首屈一指的。一定要讓經(jīng)過幾代獸醫(yī)人辛勤努力，才打造出來的這樣一支執(zhí)法隊伍，在綜合執(zhí)法改革中發(fā)揮重要的引領(lǐng)作用。在改革過程中充分考慮以動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)為主體，設(shè)立或組建綜合執(zhí)法機構(gòu)。

3.3 加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法能力

畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法涉及動物防疫監(jiān)管、種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營、獸藥飼料管理、動物病原微生物實驗室生物安全監(jiān)管、畜禽養(yǎng)殖及資源保護、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管等多個方面，應(yīng)加強法律法規(guī)和相關(guān)業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，特別是實行綜合行政執(zhí)法的省市，要加強綜合行政執(zhí)法部門中具體負責(zé)畜牧獸醫(yī)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實提高獸醫(yī)行政及基層獸醫(yī)工作能力和水平。

[1]杜少甫，計婭麗.河南省新鄉(xiāng)市實施畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的成效分析[J].中國動物檢疫，2016，33（3）：41-42.

[2] 孫德武，陶長城，龔勇，等.論依法治國視角下的畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法[J].黑龍江畜牧獸醫(yī)，2016（22）：56-58.

[3]楊思富.貴州省望謨縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法中存在的問題及解決措施[D].北京：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院，2011.

（責(zé)任編輯：孫榮釗）

Investigation on Comprehensive Law Enforcement Reform of Animal Husbandry and Veterinary Sector in Inner Mongolia

Sun Rongzhao1，Dong Hao2，Shi Quan3，Bai Yajuan1

（1. China Animal Health and Epidemiology Center，Qingdao，Shandong 266032；2. China Animal Disease Prevention and Control Center，Beijing 102618；3. Inner Mongolia Animal Health Supervision Institution，Hohhot，Inner Mongolia 010000）

Under the new situation of building a society ruled by law，further deepening the reform of veterinary administrative law enforcement has been regarded as a component of the country’s legal reform strategy by the central government. In this article，three reform patterns of comprehensive law enforcement in Inner Mongolia were introduced，which were trans-department cooperation，conducting reform within the field of agriculture and taking animal health supervision institution as the basis. Apart from that，puzzles and problems encountered in the process were also pointed out，such as the ambiguous subjects of law enforcement，difficulty in getting unified reform thoughts， team quality that waiting for improvement，and ever increasing duties and tasks. At last，development recommendations for the reform were proposed，including strengthening top-level design，unifying the understanding，striving for the right of having a voice，as well as improving law enforcement capacity of the team，so as to offer reference for promoting reform of veterinary system.

veterinary system reform；comprehensive law enforcement；animal health supervision；transdepartment；field of agriculture

D922.1

A

1005-944X（2017）04-0047-03

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.04.014

董 浩