王 沖，張秀娟

（1.中國人保財險股份有限公司，北京 100031；2. 中國動物衛(wèi)生與流行病學中心，山東青島 266032）

重大動物疫情強制撲殺保險的實施研究

王 沖1，張秀娟2

（1.中國人保財險股份有限公司，北京 100031；2. 中國動物衛(wèi)生與流行病學中心，山東青島 266032）

動物疫情規(guī)模暴發(fā)時，對一定范圍內(nèi)的動物進行強制撲殺是各國通行的做法。本文梳理了我國重大動物疫情強制撲殺現(xiàn)行政策，針對政府強制撲殺補貼預(yù)算應(yīng)變性不足的問題，提出了政府購買強制撲殺保險的建議，由保險公司為受損養(yǎng)殖戶提供資金補償，從而保持財政預(yù)算的穩(wěn)定性，放大財政資金的補償效益及提高財政資金的使用效率。同時系統(tǒng)分析了重大動物疫情強制撲殺的可保性條件并優(yōu)化設(shè)計了重大動物疫情強制撲殺保險方案，為重大動物疫情強制撲殺的實施提供保障。

強制撲殺；重大動物疫情； 保險；公共服務(wù)；財政預(yù)算

1 當前的強制撲殺政策與措施

我國現(xiàn)行重大動物疫情強制撲殺政策主要由國家立法、相關(guān)部委行政規(guī)章、各省地方法律規(guī)范和相關(guān)制度組成?！秳游锓酪叻ā返诎苏碌诹鶙l規(guī)定：“對在動物疫病預(yù)防和控制、撲滅過程中強制撲殺的動物、銷毀的動物產(chǎn)品和相關(guān)物品，縣級以上人民政府應(yīng)當給予補償。具體補償標準和辦法由國務(wù)院財政部門會同有關(guān)部門制定?！痹摋l文是現(xiàn)行各項強制撲殺政策基本的法律依據(jù)。

2016年7月21日，農(nóng)業(yè)部、財政部下發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善動物疫病防控支持政策的通知》（農(nóng)醫(yī)發(fā)〔2016〕35號）（以下簡稱《通知》），決定從2017年開始調(diào)整完善重大動物疫病防控支持政策?！锻ㄖ芬?guī)定：“國家繼續(xù)對口蹄疫、高致病性禽流感和小反芻獸疫實施強制免疫和強制撲殺。在布病重疫區(qū)省份（一類地區(qū)）將布病納入強制免疫范圍，將布病、結(jié)核病強制撲殺的畜種范圍由奶牛擴大到所有牛和羊。將馬鼻疽、馬傳貧納入強制撲殺范圍。包蟲病重疫區(qū)省份將包蟲病納入強制免疫和強制撲殺范圍?！薄锻ㄖ访鞔_，“建立撲殺補助標準動態(tài)調(diào)整機制。當前，根據(jù)養(yǎng)殖成本和畜禽市場價格變化情況，適當提高國家強制撲殺補助標準。標準調(diào)整后，豬維持800元/頭不變；奶牛為6 000元/頭、肉牛3 000元/頭、羊500元/只、禽15元/羽、馬12 000元/匹，其他畜禽撲殺補助標準可參照執(zhí)行。中央財政對東、中、西部地區(qū)補助比例分別為40%、60%、80%。各地可根據(jù)畜禽大小、品種等因素細化補助標準。”

根據(jù)《通知》及以往年度的相關(guān)政策，在實際操作中，各級政府的強制撲殺補償補貼一般都能達到80%，養(yǎng)殖戶自擔20%。政府補貼一般從防治重大動物疫病預(yù)算中列支。以青島市為例，中央財政補助40%，剩余60%的補助資金由市與區(qū)市共同負擔，其中，青島市財政對平度、萊西市補助60%，對即墨、膠州市和黃島區(qū)補助50%，對其他區(qū)市之補助，其財政自行負擔。

2 存在的問題

政府對強制撲殺的動物給予適當補償，是推進動物重大疫情防治工作的重要舉措，是畜禽養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展的重要保障。從2014—2016年公布的全國小反芻獸疫疫情情況看，2014年全國確診疫情48次，撲殺羊53 886只，推算政府補貼2 694.3萬元。2015年全國確診疫情16起，撲殺羊3 801只，推算政府財政補貼資金190.05萬元；2016年全國確診疫情8起，撲殺羊2 662只，推算政府財政補貼資金133.1萬元；

強制撲殺補貼預(yù)算一般年初就已確定資金額度，如果沒有重大疫情發(fā)生，預(yù)算不能動支，也不能調(diào)撥使用，這降低了預(yù)算使用效率。如果發(fā)生較大的疫情，實際補貼金額就有可能超預(yù)算，政府只能申請追加預(yù)算，或干脆降低補貼支出，這難以達到凈化要求，即存在著政府補貼“無災(zāi)不能用，有災(zāi)不夠用”的窘境。

3 政府購買強制撲殺保險的可行性

2013年7月31日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，要求推廣政府向社會力量購買公共服務(wù)。2015年8月13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》（以下簡稱“新國十條”），提出“鼓勵政府通過多種形式購買保險服務(wù)，充分運用市場化體制，降低公共服務(wù)成本”。政府通過購買強制撲殺保險，由保險公司為受損養(yǎng)殖戶提供資金補償，是落實“新國十條”精神，推動政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“小政府，大社會”改革目標的有益探索。

3.1 有利于保持財政預(yù)算的穩(wěn)定性

政府每年以固定的財政支出購買強制撲殺保險，將重大動物疫情的公共風險轉(zhuǎn)嫁給保險公司，一旦發(fā)生重大動物疫情需要進行強制撲殺，補償資金由保險公司支付，財政不需要再額外支出，這降低了財政支出的不可預(yù)見性，也避免了因預(yù)算不足而人為縮小撲殺范圍、減少撲殺數(shù)量的問題，可有效保障重大動物疫病防控工作的開展。

3.2 有利于放大財政資金的補償效益

政府通過購買保險來提供公共服務(wù)，目的是充分利用保險的“放大器”效應(yīng)，利用財政小資金撬動社會大資金。假設(shè)政府強制撲殺保險的費率為1%，財政投入100萬元，即可為養(yǎng)殖戶提供1億元的保險風險保障，相當于將財政資金的補償效益放大了100倍，整個地區(qū)的重大動物疫病防控工作也得到了強有力的支撐。

3.3 有利于提高財政資金的使用效率

政府購買保險服務(wù)有利于節(jié)約服務(wù)成本，提高服務(wù)效率。一旦發(fā)生重大動物疫情需要實施強制撲殺，保險公司可以充分利用已有的人力資源、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)力量和管理經(jīng)驗，迅速完成保險理賠工作，將補償資金第一時間支付到養(yǎng)殖戶手上，幫助養(yǎng)殖戶盡快恢復生產(chǎn)。政府也因為減少了相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置、人員編制，降低了行政經(jīng)費投入，節(jié)約了行政成本。

4 重大動物疫情強制撲殺的可保性

一個風險是否可保，需要滿足以下條件：（1）有大量同質(zhì)的風險存在；（2）損失的發(fā)生必須是意外的；（3）已經(jīng)發(fā)生的損失必須是確定的或可以測定的，即損失發(fā)生的原因、時間、地點和金額具有確定性（4）被保險人的大多數(shù)不能同時遭受損失，否則保險分擔損失的職能就會喪失；（5）保險費率必須合理，使被保險人在經(jīng)濟上能承受。

重大動物疫情的發(fā)生即滿足上述五個條件：一是我國各省市均有畜禽養(yǎng)殖業(yè)，都有可能暴發(fā)重大動物疫情；二是一旦發(fā)生重大動物疫情需要強制撲殺，撲殺的時間、地點、數(shù)量都可以確定的；三是我國幅員遼闊，重大動物疫情區(qū)域性暴發(fā)可能性大，蔓延全國的可能性較低。中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司在全國各個省市均開辦了涉及農(nóng)業(yè)保險的國有大型保險企業(yè)，可將風險向全國分散，保證公司經(jīng)營的穩(wěn)定性；四是1%的保險費率在政府的可承受范圍內(nèi)，如果政府投入300萬元購買強制撲殺保險，可獲得3億元的保險保障，按照國家的補償標準，可以滿足37.5萬頭生豬、5萬頭奶牛、10萬頭肉牛、60萬只羊、2 000萬羽家禽的撲殺需求，足以應(yīng)付一般的重大動物疫情。

5 重大動物疫情強制撲殺保險方案設(shè)計

保險方案應(yīng)以地方政府重大動物疫情強制撲殺相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，從滿足政府實際需求角度設(shè)計。

保險標的：無傷殘、疾病，營養(yǎng)良好，飼養(yǎng)管理正常，按免疫程序預(yù)防接種且有記錄的生豬、奶牛、肉牛、羊、家禽、馬。保險責任：保險標的因縣級及其以上政府實施強制撲殺，保險人按合同約定負責賠償。保險期間：一年。保險金額：生豬800元/頭，奶牛6 000元/頭，肉牛3 000元/頭，羊500元/只，禽15元/羽，馬12 000元/匹。保險費率：1%。

政府購買公共服務(wù)是一種新的制度安排和市場化的手段，是實現(xiàn)政府自身變革、有效回應(yīng)民眾需求的重要手段。隨著服務(wù)型政府的加快建設(shè)和公共財政體系的不斷健全，購買公共服務(wù)將成為政府提供公共服務(wù)的重要方式。保險天然具有社會管理功能，因此保險服務(wù)將是政府購買服務(wù)的重要組成部分。政府通過購買重大動物疫情強制撲殺保險，可以穩(wěn)定的財政支出應(yīng)對不確定的公共風險，并可通過保險的放大效應(yīng)大大提高財政資金的使用效益，打造重大動物疫情防控的新模式。

[1]鄭朋樹. 我國行政撲殺行為的行政法考量——以私權(quán)保護為視角[J].中國動物檢疫，2011，28（3）：7-10.

（責任編輯：孫榮釗）

Real Practice on Purchasing Insurance for Compulsory Culling of Animals during Major Epidemic Outbreaks

Wang Chong1，Zhang Xiujuan2

（1. The People's Insurance Limited Company of China，Beijing 100031；2. China Animal Health and Epidemiology Center，Qingdao，Shandong 266032）

During outbreaks of animal diseases，compulsory culling of animals within a certain range is the international common practice. In this article，the existing policies of compulsory culling of animals during major epidemic outbreaks were sorted out. Aiming at the prominent problem that the budget costs of the subsidy program lack sufficient adaptability，specific recommendation was proposed，that is to say， under the scheme of compulsory culling insurance purchased by the government，insurance companies would provided fund compensation for farmers suffering loss，which would help to maintain stability of financial budget，amplify economic benefits and improve the fund utilizing efficiency. Meanwhile，insurable conditions were analyzed systematically and the insurance plan was designed and optimized. This study would provide guarantee for implementation of compulsory culling of major animal diseases.

compulsory culling；major animal epidemic outbreaks；insurance；public services；financial budget

D922.1

A

1005-944X（2017）04-0042-03

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.04.012