梁 娜

(中國礦業(yè)大學(xué) 紀(jì)委辦、監(jiān)察處，江蘇 徐州 221116)

缺失與完善：大學(xué)章程中內(nèi)部監(jiān)察權(quán)問題芻議

梁 娜

(中國礦業(yè)大學(xué) 紀(jì)委辦、監(jiān)察處，江蘇 徐州 221116)

高校內(nèi)部治理的依據(jù)是大學(xué)章程。大學(xué)章程是大學(xué)內(nèi)部治理的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分配的制度設(shè)計。從應(yīng)然性上看，內(nèi)部監(jiān)察是高校辦學(xué)過程中政令暢通的基本保證、廉政建設(shè)的基本抓手和治理效能水平提升的監(jiān)控器，大學(xué)章程的基本架構(gòu)里需要有檢察權(quán)的存在，但現(xiàn)已通過實施的大學(xué)章程來看，普遍存在內(nèi)部監(jiān)察權(quán)設(shè)計缺失的問題，造成章程中的監(jiān)督體系不完善，嚴(yán)重影響內(nèi)部監(jiān)察作用的發(fā)揮。設(shè)計缺失既有主觀原因，也有客觀原因，需要提高對高校內(nèi)部監(jiān)察工作重要性的認(rèn)識，準(zhǔn)確把握高校內(nèi)部監(jiān)察的法律依據(jù), 完善大學(xué)章程中的內(nèi)部監(jiān)察職權(quán)設(shè)計，保障內(nèi)部監(jiān)察的職權(quán)行使，以促進(jìn)高校內(nèi)部治理制度建設(shè)。

大學(xué)章程； 內(nèi)部監(jiān)察權(quán)；設(shè)計缺失；制度完善

伴隨著我國高等教育全面深化改革的不斷深入，一個基本理念日臻確立，亦即我國高校內(nèi)部治理的依據(jù)是大學(xué)章程。所謂大學(xué)章程是大學(xué)內(nèi)部權(quán)力(包括決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán))的設(shè)計分配制度，是高校內(nèi)部治理的具有“憲章”層次意義的自治法范疇，在高校內(nèi)部治理中占有統(tǒng)領(lǐng)性地位。在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010-2020)明確提出大學(xué)章程建設(shè)的任務(wù)和要求之后，許多高校本著依法治校的現(xiàn)代教育精神，已陸續(xù)完成大學(xué)章程的制定并通過了教育主管部門的核準(zhǔn)，這是我國高等教育發(fā)展史上的一件具有里程碑意義的大事件。但是，如果我們仔細(xì)研讀各高校制定的大學(xué)章程，從大學(xué)章程的制度設(shè)計視角進(jìn)行審視，就會發(fā)現(xiàn)大部分高校在大學(xué)章程的結(jié)構(gòu)框架里存在著一個不容忽視的制度設(shè)計缺失，亦即缺少高校內(nèi)部治理的監(jiān)督權(quán)的明文規(guī)定，使得高校內(nèi)部監(jiān)察職權(quán)應(yīng)有的法律地位未得到足夠的體現(xiàn)，從而影響了高校內(nèi)部監(jiān)察工作的展開以及工作職能的發(fā)揮。

從現(xiàn)代大學(xué)治理的基本架構(gòu)上來說，高校監(jiān)察工作“是由上級教育監(jiān)察機(jī)關(guān)、學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)及高校監(jiān)察部門，依據(jù)國家法律法規(guī)和部門規(guī)章及學(xué)校的決議、決定和內(nèi)部規(guī)定，通過自上而下開展的監(jiān)督活動”[1]。我國高等學(xué)校目前仍是事業(yè)單位屬性，其監(jiān)察工作屬于內(nèi)部監(jiān)察。在高校治理中，內(nèi)部監(jiān)察與學(xué)校的內(nèi)部管理密不可分，且比黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督的范圍廣、事項多、任務(wù)重。因此，高校內(nèi)部監(jiān)察是高校內(nèi)部治理中十分重要的監(jiān)督工作，在大學(xué)章程中明確內(nèi)部監(jiān)察的法律地位和職能權(quán)限既是必要的，也是必須的。只有從制度上完善大學(xué)章程中監(jiān)察職權(quán)的設(shè)計，才能有效發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)察的作用，從而真正實現(xiàn)高校治理能力的現(xiàn)代意義。

一、 內(nèi)部監(jiān)察在高校發(fā)展中的應(yīng)然性

20世紀(jì)90年代中期至今，是我國高等教育的快速發(fā)展時期。從量上看，我國高校的建設(shè)規(guī)模、資金收入支出量、科研項目量、物資采購量、固定資產(chǎn)量等不斷增長，高校對外交流合作的時空也不斷擴(kuò)大；從質(zhì)上看，我國高校通過211、985建設(shè)計劃的實施，已經(jīng)基本完成量化積累，開始進(jìn)入到“雙一流”建設(shè)的提質(zhì)增效階段，在這個過程中，影響高等教育發(fā)展的三大資源，即人、財、物呈現(xiàn)出新的組合和配置狀態(tài)，由此帶來各種利益關(guān)系的博弈和調(diào)整?？梢哉f，我國高等教育的發(fā)展既有千載難逢的機(jī)遇，也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。對于高校來說，無論是量的擴(kuò)張，還是質(zhì)的變革，都有一個加強(qiáng)內(nèi)部管理的現(xiàn)實訴求，內(nèi)部監(jiān)察的健全存在即是加強(qiáng)內(nèi)部管理的應(yīng)有之義。

從高校發(fā)展的現(xiàn)實背景來看，在市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，由于市場經(jīng)濟(jì)是以效益、效率為第一目標(biāo)的，所以追逐物質(zhì)利益，甚至唯金錢資本的馬首是瞻也不是一件令人吃驚的事情，但存在的不一定是合理的，合理的不一定是合法的。近年來，在各級紀(jì)檢監(jiān)察部門對高校巡視工作的開展過程中，發(fā)現(xiàn)高校中多多少少存在一些問題，諸如失職瀆職、權(quán)錢交易、行賄受賄、侵占科研經(jīng)費(fèi)、招生考試暗箱操作、國有資產(chǎn)流失等，這表明高校也不是“凈土”。高校發(fā)展過程中出現(xiàn)一些問題不可怕，就像健全的市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)一樣，高等教育的健全發(fā)展也要依法而行，依法存在的市場經(jīng)濟(jì)才能保持可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，依法辦學(xué)的高校才能保持全面發(fā)展的勢頭，真正成為一流的現(xiàn)代大學(xué)，依法是做好高校治理工作的基本前提，在依法而行的諸多環(huán)節(jié)中，高校內(nèi)部監(jiān)察扮演著重要的角色。

雖然高校內(nèi)部有專門的黨內(nèi)監(jiān)督，但對非黨人員和一些業(yè)務(wù)管理工作的監(jiān)督有一定的局限性；校內(nèi)的民主監(jiān)督彈性大、深度不夠。簡而言之，無論是黨內(nèi)監(jiān)督還是民主監(jiān)督都做不到全覆蓋。而內(nèi)部監(jiān)察是高校整個管理工作的重要組成部分，是貫穿學(xué)校事業(yè)發(fā)展全過程、全方位的監(jiān)督，履行著維護(hù)政紀(jì)和保障學(xué)校內(nèi)部廉潔、高效之職責(zé)，在高校的內(nèi)部管理和內(nèi)部監(jiān)督體系中不可或缺，不可替代。

首先，內(nèi)部監(jiān)察是高校辦學(xué)過程中政令暢通的基本保證。

政令暢通是高校辦學(xué)方向和發(fā)展目標(biāo)的基石。我國是社會主義國家，我國高校的辦學(xué)方向和發(fā)展目標(biāo)都有著鮮明的社會主義屬性，國家的大政方針和高校發(fā)展的基本理念、基本實踐是統(tǒng)一的。高校內(nèi)部監(jiān)察部門通過對學(xué)校各單位、各部門貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和國家法律、法規(guī)、決定、命令，執(zhí)行學(xué)校的章程以及依據(jù)上級規(guī)定和章程制度的各項規(guī)章制度的情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查，使上述內(nèi)容得到全面貫徹落實，防止有令不行、有禁不止，保證政令暢通；促使監(jiān)察對象正確履行職責(zé)和行使權(quán)力，對監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)的不履行或者不正確履行職責(zé)的問題及時予以糾正；查處有關(guān)違紀(jì)違法案件，進(jìn)行責(zé)任追究，確保學(xué)校依法辦學(xué)，按照黨的辦學(xué)方針辦學(xué)。

其次，內(nèi)部監(jiān)察是高校廉政建設(shè)的基本抓手。

廉政建設(shè)是高校事業(yè)健康發(fā)展的保障。高校內(nèi)部監(jiān)察部門，通過直接或間接參與對學(xué)校有關(guān)部門及其人員履職用權(quán)的監(jiān)督，比如 “三重一大”決策、招生錄取、科研經(jīng)費(fèi)管理、資金支出報銷、基建工程項目招標(biāo)、變更、物質(zhì)采購、資產(chǎn)管理、后勤管理服務(wù)、校辦產(chǎn)業(yè)經(jīng)營、人才引進(jìn)招聘、職務(wù)晉升、職稱評審等重點關(guān)口、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重要事項和崗位人員的監(jiān)督，從源頭防范領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員，濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、收受賄賂、貪污腐敗等不廉潔現(xiàn)象或違法違紀(jì)的問題；促進(jìn)監(jiān)察對象規(guī)范用權(quán)、依法辦事、廉潔奉公。同時，對存在的不廉潔問題或違法違紀(jì)現(xiàn)象的領(lǐng)導(dǎo)干部、相關(guān)人員，督促整改，或給予必要的懲處，營造風(fēng)清氣正的發(fā)展氛圍。

再次，內(nèi)部監(jiān)察是高校治理效能水平提升的監(jiān)控器。

效能水平提升是高校治理能力的關(guān)鍵點?！靶鼙O(jiān)察不僅是高校管理的一部分，而且是更高層次、更深層次的管理。它能夠?qū)芾淼男袨?、過程和效果進(jìn)行再管理，促進(jìn)高?？茖W(xué)管理的水平提高?！盵2]通過效能監(jiān)察，對存在的管理漏洞、資源浪費(fèi)、制度缺失，工作人員不作為、慢作為，領(lǐng)導(dǎo)干部不擔(dān)當(dāng)、不公正，部門之間推諉扯皮、服務(wù)手段落后等問題和現(xiàn)象及時發(fā)現(xiàn)，并下達(dá)監(jiān)察建議書，督促整改，對整改不力的人員或部門，還可進(jìn)行批評教育、懲處或責(zé)任追究。這樣可極大提升高校的效能建設(shè)水平，從而促進(jìn)高校事業(yè)的更好發(fā)展。

鑒于大學(xué)內(nèi)部監(jiān)察工作具有重要的現(xiàn)實性和應(yīng)然性，所以，在大學(xué)章程建設(shè)過程中，有必要在大學(xué)章程的基本框架里明確內(nèi)部監(jiān)察職權(quán)的存在和職能定位。

二、 大學(xué)章程中內(nèi)部監(jiān)察職權(quán)的設(shè)計缺失

現(xiàn)代大學(xué)制度，從某種意義上說，是大學(xué)內(nèi)部治理權(quán)力的分配設(shè)計。監(jiān)督權(quán)是大學(xué)內(nèi)部治理中不可缺少的權(quán)力內(nèi)容，是與決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)并重的權(quán)力項。我國高校內(nèi)部監(jiān)督體系主要由黨內(nèi)監(jiān)督、內(nèi)部行政監(jiān)察(含審計監(jiān)督)、民主監(jiān)督構(gòu)成。縱觀大學(xué)章程中的監(jiān)督權(quán)設(shè)計，以教育部75所高校為例，明確民主監(jiān)督權(quán)的為100%、黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的為99%、內(nèi)部行政監(jiān)察權(quán)的僅為31%。因中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度，其黨內(nèi)監(jiān)督不可能缺失且有《黨章》等黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)，即使未在章程中明確的黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)，在實際工作中并不意味著就缺少這方面的權(quán)力。但對內(nèi)部監(jiān)察職權(quán)來說，高校在章程中未明確的狀況普遍存在的現(xiàn)象，對內(nèi)部監(jiān)察工作來說其意義就完全不一樣了。事實上，各高校內(nèi)部都有監(jiān)察工作，其機(jī)構(gòu)設(shè)置一般與紀(jì)檢合署或獨立設(shè)置，或紀(jì)監(jiān)審合署。大學(xué)章程作為學(xué)校內(nèi)部治理的“憲章”，章程中對內(nèi)部監(jiān)察職權(quán)設(shè)計的缺失，強(qiáng)化了大學(xué)內(nèi)部監(jiān)察缺少“法律依據(jù)”，從監(jiān)察者和被監(jiān)察者來說都會產(chǎn)生內(nèi)部監(jiān)察“與法不足、師出無名”的感受和認(rèn)識，從而導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)察行權(quán)多少，如何行權(quán)無所適從，隨意性大，影響內(nèi)部監(jiān)察正常履責(zé)。這種不正常的現(xiàn)象說明，對內(nèi)部監(jiān)察職權(quán)的認(rèn)識一定存在某些偏差和深入不夠。

那么，大學(xué)章程建設(shè)過程中為何會出現(xiàn)這種設(shè)計缺少呢？

從主觀上看，有兩個方面的原因。一方面，有人認(rèn)為高校的內(nèi)部監(jiān)察法律依據(jù)不足。高校屬于事業(yè)單位，從20世紀(jì)80年代末開始，各高校根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)陸續(xù)建立了內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)，開展了內(nèi)部監(jiān)察工作。1992年，國家教委印發(fā)了《關(guān)于國家教委直屬高等學(xué)校監(jiān)察工作若干問題的意見》(教監(jiān)〔1992〕1號,以下簡稱《國家教委意見》),對直屬高校內(nèi)設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的“領(lǐng)導(dǎo)體制、工作關(guān)系、監(jiān)察對象、職權(quán)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)立、人員編制和工作條件等做了詳細(xì)規(guī)定[3]。一段時期以來，高校內(nèi)部監(jiān)察工作主要是依據(jù)《國家教委意見》)。

但2012年，教育部下發(fā)了關(guān)于廢止《〈關(guān)于國家教委直屬高校監(jiān)察工作若干問題的意見〉的通知》(教監(jiān)〔2012〕5號，以下簡稱《通知》)[4]。因《國家教委意見》被廢止，高校感到高校監(jiān)察工作的上級直接依據(jù)已不存在。上級主管部門至今還未出臺可以直接執(zhí)行的規(guī)定依據(jù)或相關(guān)法規(guī)。盡管教育部在《通知》(教監(jiān)〔2012〕5號)文件中，要求各高?？筛鶕?jù)現(xiàn)行國家法律法規(guī)開展內(nèi)部監(jiān)察工作。大多高校普遍認(rèn)為教育部的這一要求抽象空泛，不直接、不具體、無法操作。所以，高校在章程制定過程中關(guān)于內(nèi)部監(jiān)察的認(rèn)識問題模糊不一，大多高校在章程的設(shè)計中對內(nèi)部監(jiān)察也作了模糊性回避，這是大學(xué)章程中內(nèi)部監(jiān)察權(quán)設(shè)計缺失的首要因素。

另一方面，有人認(rèn)為紀(jì)檢監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)察是同一個監(jiān)督。多年來，紀(jì)檢監(jiān)察部門一直合署辦公。在許多人的認(rèn)識中，紀(jì)檢監(jiān)察是一個部門。由于監(jiān)察部門的廉政監(jiān)察與紀(jì)委的反腐敗工作相關(guān)度高，把廉政監(jiān)察看作紀(jì)委反腐倡廉的一種手段，對紀(jì)檢與監(jiān)察存在認(rèn)識上的混淆。比如，在實踐中，即使是內(nèi)部監(jiān)察的工作，在教職員工的心目中也把它稱為“紀(jì)檢監(jiān)督”，或者根本就不了解還有內(nèi)部監(jiān)察這一職責(zé)，將紀(jì)檢監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)察看作一種監(jiān)督。由于大多數(shù)教職員工根本不了解監(jiān)督者在監(jiān)督過程中履行的是紀(jì)檢監(jiān)督責(zé)任還是內(nèi)部監(jiān)察責(zé)任，更不了解它們之間的區(qū)別，盡管大學(xué)章程中未明確內(nèi)部監(jiān)察權(quán)，內(nèi)部監(jiān)察權(quán)也因穿上了紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)的外衣，合法性得到承認(rèn)，使得內(nèi)部監(jiān)察者履職時，被監(jiān)督對象很少提出質(zhì)疑。另外，正如2000年教育部黨組《關(guān)于在高校管理體制改革中加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察工作的通知》中指出的“在實踐中，監(jiān)察職能被紀(jì)檢吸收而似乎變得可有可無，常被質(zhì)疑存在的必要性”[5]的現(xiàn)象也普遍存在。進(jìn)而大學(xué)章程制定過程中，內(nèi)部監(jiān)察職權(quán)設(shè)計被有意或無意地忽略。

從客觀上看，大學(xué)章程制定過程的倉促與簡單復(fù)制使得章程框架存在先天不足。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》[6]和2012年教育部出臺的《全面推進(jìn)依法治校實施綱要》[7]都強(qiáng)調(diào)：各類高校應(yīng)依法制定章程，將章程建設(shè)列為中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要目標(biāo)和任務(wù)；2012年,《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)[8]開始施行，要求到2015年底，中央部委104所高校，要完成章程的制定。事實上，2011年底，“據(jù)不完全統(tǒng)計，在我國現(xiàn)有的普通高等院校中，只有不到30所學(xué)校制定了章程”[9]；“截至2013年底，教育部所屬的75所高校中，僅有6所高校章程獲得教育部核準(zhǔn)”[10]。在這樣的狀況和要求下，各高校都將章程制定工作提上了重要日程，加快了章程制定的進(jìn)程，大多高校也如期完成了任務(wù)，但有相當(dāng)一部分高校在章程制定過程中，討論不充分、程序不規(guī)范，甚至為制定而制定，存在參照、拷貝的現(xiàn)象，導(dǎo)致章程千校一面、特色不足的問題。更突出的問題是在內(nèi)部監(jiān)察職權(quán)的設(shè)計問題上，許多高校在章程制定過程中，既沒有討論其他高校為什么沒明確，更沒有考慮該不該明確，理所當(dāng)然地模仿復(fù)制其他高校的制度設(shè)計中內(nèi)部監(jiān)察權(quán)的缺失，這也是大學(xué)章程中內(nèi)部監(jiān)察職權(quán)設(shè)計缺失不容回避的因素。

三、 大學(xué)章程中監(jiān)察權(quán)設(shè)計的完善

長期以來，因內(nèi)部監(jiān)察規(guī)范依據(jù)等方面的原因，“導(dǎo)致高校內(nèi)部監(jiān)察工作性質(zhì)模糊、職責(zé)不明，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位和作用得不到保障，監(jiān)督效果大打折扣”。[11]因此，完善大學(xué)章程中監(jiān)察權(quán)設(shè)計是充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)察工作作用的首要任務(wù)。為更好地完善大學(xué)章程中的監(jiān)察設(shè)計，高校必須充分了解內(nèi)部監(jiān)察的法律適用依據(jù)，厘清內(nèi)部監(jiān)察與其他監(jiān)督的不同，把握內(nèi)部監(jiān)察的本質(zhì)特點，進(jìn)而在大學(xué)章程中明確內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)及具體職責(zé)，確立內(nèi)部監(jiān)察的法律地位，讓章程中的監(jiān)察權(quán)設(shè)計成為高校內(nèi)部監(jiān)察工作的直接法律依據(jù)，避免內(nèi)部監(jiān)察工作的隨意性和盲目性。

首先，學(xué)習(xí)研究國家有關(guān)法律法規(guī)，掌握內(nèi)部監(jiān)察適用的法律依據(jù)。

高校在完善大學(xué)章程時，要深入學(xué)習(xí)研究國家的有關(guān)法律法規(guī)和上級關(guān)于監(jiān)察工作的文件精神，準(zhǔn)確把握高校內(nèi)部監(jiān)察的適用法律依據(jù)。

(1) 國家的有關(guān)法律?！陡叩冉逃ā芬?guī)定：校長的職權(quán)之一是“擬訂內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置方案，推薦副校長人選，任免內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人”[12]。盡管《行政監(jiān)察法》未對高校的內(nèi)部監(jiān)察是否“參照執(zhí)行”作出明確，但《行政監(jiān)察法》第五十條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織及其從事公務(wù)的人員和國家行政機(jī)關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動的組織及其從事公務(wù)的人員實施監(jiān)察，適用本法?！盵13]根據(jù)該規(guī)定，教育部作為管理大學(xué)的國家行政機(jī)關(guān)，依照《行政監(jiān)察法》，可以委托負(fù)責(zé)大學(xué)教育管理活動的大學(xué)校長履行高校內(nèi)部的監(jiān)察工作職責(zé)。大學(xué)校長有權(quán)依照《高等教育法》，根據(jù)辦學(xué)的需要設(shè)置監(jiān)察機(jī)構(gòu)，配備監(jiān)察人員，明確監(jiān)察職責(zé)與任務(wù)，授權(quán)監(jiān)察部門行使監(jiān)察權(quán)。因此，《行政監(jiān)察法》和《高等教育法》，其法理精神的延伸是高校內(nèi)部監(jiān)察職權(quán)設(shè)置與行使的重要法律依據(jù)。

(2) 主管部門的文件精神。2008年，中共中央紀(jì)委、教育部、監(jiān)察部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校反腐倡廉建設(shè)的意見》(教監(jiān)〔2008〕15號，以下簡稱《意見》)。《意見》明確：高校 “要旗幟鮮明地支持紀(jì)檢、監(jiān)察部門行使職權(quán)”， “認(rèn)真落實監(jiān)察處長(監(jiān)察室主任)列席校(院)長辦公會”，“保證紀(jì)檢、監(jiān)察部門的人員編制和辦案專項經(jīng)費(fèi)、辦案補(bǔ)貼等政策的落實”，“重視紀(jì)檢、監(jiān)察干部隊伍建設(shè)”等[14]。2012年，《國家教委意見》雖然廢止了，但教育部在《通知》(教監(jiān)〔2012〕5號)中要求：各?？筛鶕?jù)現(xiàn)行國家法律法規(guī)及《意見》等文件的有關(guān)規(guī)定，繼續(xù)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)察工作機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè);從學(xué)校實際出發(fā)，制定本校有關(guān)內(nèi)部監(jiān)察工作的規(guī)章制度并深入開展工作;充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)察工作在招生考試、基建工程、財務(wù)監(jiān)管、物資采購、國有資產(chǎn)管理等方面的重要監(jiān)督作用，為高校反腐倡廉建設(shè)提供堅實保障[4]。從《意見》規(guī)定和《通知》要求來說，高校內(nèi)部監(jiān)察工作只能加強(qiáng)，而不是削弱或取消。換言之，《意見》和《通知》就是高校內(nèi)部監(jiān)察最主要最直接的規(guī)范依據(jù)和指導(dǎo)文件。

另外，長期以來，高校的內(nèi)部監(jiān)察主要依據(jù)上級教育行政主管部門的規(guī)定要求來開展工作，對于國家關(guān)于事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)察工作的要求一般不作為本單位工作的依據(jù)。事實上， 1992年，監(jiān)察部下發(fā)了《監(jiān)察部關(guān)于全民所有制企業(yè)事業(yè)單位監(jiān)察工作若干問題的意見》(監(jiān)發(fā)〔1992〕11號，以下簡稱《監(jiān)察部意見》)。《監(jiān)察部意見》明確：“企業(yè)、事業(yè)單位的監(jiān)察工作，是企業(yè)、事業(yè)單位內(nèi)部管理的重要組成部分，是其自我約束機(jī)制的必要環(huán)節(jié)”，“企業(yè)、事業(yè)單位的監(jiān)察機(jī)構(gòu)是本單位行使監(jiān)察職能的專門機(jī)構(gòu)，在本單位主要負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)對本單位非國家行政機(jī)關(guān)任命的工作人員(以下稱監(jiān)察對象)進(jìn)行監(jiān)察”；“集體所有制企業(yè)、事業(yè)單位以及其他形式的企業(yè)、事業(yè)單位，可以參照本意見開展監(jiān)察工作”[15]。因此，《監(jiān)察部意見》完全可作為高校內(nèi)部監(jiān)察設(shè)置的基本依據(jù)。

(3) 監(jiān)察體制改革發(fā)展的《試點方案》。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》(以下簡稱《試點方案》)。《試點方案》明確由省(市)人民代表大會產(chǎn)生省(市)監(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。黨的紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公，建立健全監(jiān)察委員會組織架構(gòu)，明確監(jiān)察委員會職能職責(zé)，建立監(jiān)察委員會與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，強(qiáng)化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約。試點就是為了下一步整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制而先行先試、探索實踐、積累經(jīng)驗。[16]從《試點方案》來說，我們可以預(yù)知，國家監(jiān)察體制改革，是一個“大監(jiān)察”的思路與設(shè)計，不僅僅局限于行政監(jiān)察，一些高校、科研院所、醫(yī)院等的監(jiān)察工作都將作出明確。在不遠(yuǎn)的將來，將會有一部覆蓋面更廣的《國家監(jiān)察法》出臺，那么，大學(xué)的內(nèi)部監(jiān)察的法律適用條款在《國家監(jiān)察法》中會更清晰明確，法律地位必將得到攻固。因此，無論是從過去、現(xiàn)在還是未來，高校在章程中設(shè)計監(jiān)察職權(quán)，都是符合規(guī)定和實際，且必不可少的。

其次，厘清內(nèi)部監(jiān)察與其他監(jiān)督的差異，提高內(nèi)部監(jiān)察必要性認(rèn)識。

(1) 內(nèi)部監(jiān)察與紀(jì)檢監(jiān)督的區(qū)別。紀(jì)檢監(jiān)察雖兩塊牌子一套編制，合屬辦公，但合屬并不是合并，二者的職權(quán)有很大的差別。就像黨紀(jì)與國法之間的區(qū)別一樣，黨紀(jì)是黨員遵守的規(guī)則，國法是公民遵守的規(guī)則。

第一，從監(jiān)督依據(jù)來說，內(nèi)部監(jiān)察主要依據(jù)上級主管部門的文件規(guī)定和大學(xué)章程，紀(jì)檢監(jiān)督直接依據(jù)《黨章》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)。

第二，從監(jiān)督對象而言，內(nèi)部監(jiān)察對象的確定主要是根據(jù)干部人事管理權(quán)限和校長授權(quán)，一般是大學(xué)內(nèi)部管理服務(wù)部門和全體教職員工；紀(jì)檢監(jiān)督對象是大學(xué)內(nèi)部的各級黨組織和全體黨員。目前，大學(xué)的內(nèi)部監(jiān)察對象與紀(jì)檢監(jiān)督對象有一些交叉與重合。原因是中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，學(xué)校教職員工都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，黨員既是紀(jì)檢監(jiān)督的對象，也是內(nèi)部監(jiān)察的對象。

第三，從監(jiān)督的職權(quán)方面，在《黨章》中已明確了紀(jì)委作為黨內(nèi)專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有三大任務(wù)，即“維護(hù)黨的章程和黨的紀(jì)律，協(xié)助學(xué)校黨委抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)，組織協(xié)調(diào)反腐倡廉工作，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況?！盵17]內(nèi)部監(jiān)察主要是執(zhí)法、廉政、效能三方面的監(jiān)察職權(quán)。在紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公條件下，執(zhí)法監(jiān)察涉及的“法”的內(nèi)涵有了拓展，包括黨的路線、方針政策、黨內(nèi)法規(guī)情況的監(jiān)督檢查，因此，執(zhí)法監(jiān)察具有紀(jì)檢、監(jiān)察兩項職能，但從具體的工作實踐來看，執(zhí)法監(jiān)察側(cè)重履行內(nèi)部監(jiān)察的職能。當(dāng)然，內(nèi)部監(jiān)察中的廉政監(jiān)察與紀(jì)檢反腐倡廉建設(shè)工作也是異曲同工；違反廉政紀(jì)律的黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，既要受到行政處罰也要受到黨紀(jì)處理。但執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察主要還是內(nèi)部監(jiān)察的職權(quán)范圍。

(2) 監(jiān)察部門“督察”與 職能部門“督查”的區(qū)別。從字面而言，“察”是仔細(xì)看、深入看、暗中看、調(diào)查研究等含義，主要看有沒有問題?！岸讲臁?，就是通過監(jiān)督，仔細(xì)深入地進(jìn)行調(diào)查，察看是否存在問題。所以，“督察”是為了發(fā)現(xiàn)問題而進(jìn)行的檢查工作，并有權(quán)對存在的問題進(jìn)行糾正、處罰或問責(zé)。這種懲處權(quán)，只有監(jiān)察部門享有，也就是說，在高校內(nèi)部，“督察”的主體只有一個特定的監(jiān)察部門。

“查”的使用范圍廣，看時可深可淺，查看的目的多樣?？梢允菫榱瞬榭闯尚?，也可以是為了查看狀態(tài)，還可以是為了發(fā)現(xiàn)問題等。在監(jiān)督檢查的工作實踐中， “督察”一詞一般只能由內(nèi)部監(jiān)察部門使用，其他部門使用“督查”?！岸讲椤保鼈?cè)重于督促檢查，是為了了解某項政策、某項工作落實的進(jìn)展情況、效果、效率等而進(jìn)行的檢查活動，目的是督促落實。這種“督查”工作主體很多，凡屬業(yè)務(wù)管理部門或業(yè)務(wù)主管部門等職能部門對本部門或下級單位的相關(guān)業(yè)務(wù)都可進(jìn)行督查，學(xué)校的綜合部門(比如黨政辦公室)或設(shè)立的獨立督查部門(如督查室)也可根據(jù)學(xué)校要求，對有關(guān)工作事項進(jìn)行督查。但督查發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)問題，業(yè)務(wù)管理部門、主管部門或?qū)ｉT的督查部門等沒有調(diào)查、懲處權(quán)，必須移交相應(yīng)的監(jiān)察部門或司法部門進(jìn)行依法依規(guī)受理。因此，監(jiān)察部門的“督察”與其他職能部門的“督查”相比，權(quán)力更大，效力更強(qiáng)。

再次，充分認(rèn)識內(nèi)部監(jiān)察的特點，把握內(nèi)部監(jiān)察的監(jiān)督本質(zhì)。

“‘監(jiān)察’一詞中，‘監(jiān)’在《說文解字》中解釋為‘監(jiān)，臨下也’，內(nèi)含‘居高’之義；‘察’在《辭源》中解釋為細(xì)看、詳審，《新書．道術(shù)》說‘纖維皆審，謂之察’，《孟子》說‘明足以察秋毫之末’。因此，‘監(jiān)察’有居高臨下、明察秋毫之義”。[18]相比而言，高校內(nèi)部監(jiān)察是高位監(jiān)督，更具有專門性、綜合性、獨立性和權(quán)威性。其本質(zhì)是“監(jiān)督的再監(jiān)督，檢查的再檢查”。 那么監(jiān)察部門在監(jiān)察過程中，要界定內(nèi)部業(yè)務(wù)主管部門(單位)或業(yè)務(wù)部門(單位)自身監(jiān)督的主體責(zé)任，牢牢把握監(jiān)察部門的監(jiān)察是對內(nèi)部業(yè)務(wù)主管部門(單位)或業(yè)務(wù)部門(單位)履行職責(zé)(包括履行職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)督檢查責(zé)任)情況的再監(jiān)督檢查。換言之，內(nèi)部監(jiān)察不能代替或包攬內(nèi)部業(yè)務(wù)管理部門(單位)或業(yè)務(wù)單位等職能部門自身的監(jiān)督職責(zé)。內(nèi)部業(yè)務(wù)主管部門(單位)或業(yè)務(wù)部門(單位)等部門(單位)本身具有天然的監(jiān)督責(zé)任，這是其自身的主體責(zé)任之一，離開了監(jiān)督職責(zé)就談不上管理服務(wù)。在實踐中，內(nèi)部業(yè)務(wù)主管部門(單位)或業(yè)務(wù)部門(單位)等部門往往認(rèn)為監(jiān)督責(zé)任都是專門監(jiān)督部門的職責(zé)，出了問題是專職部門未監(jiān)督到位。所以，內(nèi)部監(jiān)察一定要強(qiáng)化內(nèi)部各業(yè)務(wù)主管部門(單位)或業(yè)務(wù)部門(單位)監(jiān)督的主體責(zé)任，明確內(nèi)部監(jiān)察的專門監(jiān)督責(zé)任。只有這樣，內(nèi)部監(jiān)察工作才能到位，而不缺位、不越位、不錯位，體現(xiàn)監(jiān)察工作的必要性、高位性、規(guī)范性、綜合性。

最后，設(shè)計大學(xué)章程中的內(nèi)部監(jiān)察職權(quán)，保障內(nèi)部監(jiān)察權(quán)力的行使。

《暫行辦法》第三十條規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)指定專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督章程的執(zhí)行情況，依據(jù)章程審查學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度、規(guī)范性文件，受理對違反章程的管理行為、辦學(xué)活動的舉報和投訴”。[8]從執(zhí)法權(quán)來說，只有內(nèi)部監(jiān)察部門才擁有監(jiān)督章程的執(zhí)行和受理違反章程等事項的權(quán)力。高校要依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，結(jié)合高校實際與發(fā)展要求，根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，完善大學(xué)章程中內(nèi)部監(jiān)察職權(quán)的設(shè)計。監(jiān)察職權(quán)不是抽象的，它是以監(jiān)察機(jī)構(gòu)為載體，以監(jiān)察職責(zé)來體現(xiàn)、監(jiān)察人員來履行的監(jiān)察體制機(jī)制。因此，在大學(xué)章程中應(yīng)專設(shè)“內(nèi)部監(jiān)察”一章，明確內(nèi)部監(jiān)察相關(guān)問題。具體內(nèi)容如下：

(1) 明確監(jiān)察機(jī)構(gòu)。根據(jù)目前的監(jiān)察實踐基礎(chǔ)和發(fā)展要求，可在章程中明確，學(xué)校設(shè)監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會人員組成由校務(wù)會研究決定，一般由紀(jì)檢、監(jiān)察、黨政辦公室、組織人事、工會等部門負(fù)責(zé)人，以及紀(jì)檢委員代表、民主黨派代表、教職工代表、學(xué)生參事代表組成。監(jiān)察委員會下設(shè)監(jiān)察辦公室，與紀(jì)委辦合署辦公。

(2) 明確監(jiān)察委員會職權(quán)。監(jiān)察委員會在校行政領(lǐng)導(dǎo)下，獨立行使監(jiān)察職權(quán)，依法、依章程對學(xué)校機(jī)構(gòu)及人員實施執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察、效能監(jiān)察；具有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、處分權(quán)。

(3) 明確紀(jì)檢、監(jiān)察人員的雙重身份。紀(jì)檢監(jiān)察部門為兩塊牌子，一套人員編制，其人員具有紀(jì)檢員和監(jiān)察員兩種身份。

(4) 明確監(jiān)察職責(zé)。

① 監(jiān)督檢查監(jiān)察對象遵守和執(zhí)行上級法律法規(guī)、政策規(guī)定，以及學(xué)校章程、決策、決定、規(guī)劃、規(guī)章情況；② 監(jiān)督檢查學(xué)校及其二級單位制度的制定、完善情況，協(xié)調(diào)督促學(xué)校及有關(guān)部門、單位制定管理和監(jiān)督等方面的規(guī)章制度；③ 監(jiān)督檢查學(xué)校及其二級單位的信息公開情況；④ 監(jiān)督檢查學(xué)校重要部門、重要崗位、重要人員、重要事項廉政風(fēng)險控情況；⑤ 監(jiān)督檢查監(jiān)察對象履行職權(quán)及管理監(jiān)督主體責(zé)任情況；⑥ 受理對學(xué)校機(jī)構(gòu)及人員違反上級規(guī)定、校紀(jì)校規(guī)行為的控告、檢舉；⑦ 調(diào)查處理監(jiān)察對象失職、瀆職、違反工作紀(jì)律、廉政(潔)紀(jì)律的行為；⑧ 受理監(jiān)察對象對處分決定的異議或者申訴，依法依章程維護(hù)其權(quán)益；⑨ 對監(jiān)察對象進(jìn)行遵紀(jì)守法、廉政勤政、職業(yè)道德教育；⑩ 參與對監(jiān)察對象的考核、評議工作；協(xié)助上級做好學(xué)校內(nèi)部監(jiān)察工作；完成上級和學(xué)校交辦的其他監(jiān)察事項。

總之，高校的依法辦學(xué)、依章程治校、提高效能、促進(jìn)廉政建設(shè)任重道遠(yuǎn)。章程是大學(xué)內(nèi)部治理的根本遵循。高校內(nèi)部監(jiān)察是高校監(jiān)督體系的重要組成部分，必不可少。完善大學(xué)章程中的監(jiān)察職權(quán)設(shè)計，確立內(nèi)部監(jiān)察的法律地位，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)察機(jī)制建設(shè)勢在必行。只有這樣，內(nèi)部監(jiān)察工作才能“名正言順、理直氣壯”地全面履行監(jiān)督權(quán)，保障高校內(nèi)部治理科學(xué)化、規(guī)范化，促進(jìn)高校事業(yè)健康有序的發(fā)展。

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2016-05-10

梁 娜(1965—)，女，副研究館員，中國礦業(yè)大學(xué)監(jiān)察處副處長，研究方向為思想政治教育。

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