康紀田

(湖南大學 湖南經(jīng)濟與社會發(fā)展法律研究中心，湖南 長沙 417000)

礦業(yè)安全與健康法應突出人權保護

康紀田

(湖南大學 湖南經(jīng)濟與社會發(fā)展法律研究中心，湖南 長沙 417000)

礦業(yè)安全與健康法應以保護勞動者人權為根本目的。礦業(yè)安全法的調(diào)整對象是礦業(yè)開發(fā)的勞動場所安全，其調(diào)整范圍包括勘探、開采以及選礦等礦產(chǎn)開發(fā)行業(yè)。應區(qū)別經(jīng)濟性的生產(chǎn)安全與社會性的勞動安全，即安全為了生產(chǎn)與安全為了職業(yè)的區(qū)別。立法集中保障場所勞動安全而不是生產(chǎn)安全，并拒絕夾帶生產(chǎn)安全目的。以保障人權為根本目的的勞動安全，必須與勞動健康結合而整體立法；供給場所安全與健康的準公共物品，市場失靈而依靠政府管制；構建風險預警防控機制，事前控制安全風險的形成；實行嚴格責任制度，內(nèi)化成本確保礦山企業(yè)提供安全與健康條件的激勵性。

礦業(yè)；勞動安全；職業(yè)健康；保障人權

1992年制定的《礦山安全法》實施十年以后被列入修改程序，并作為2006年至2007年的重要立法項目，直至2013年將《礦山安全法(修訂送審稿)》提請審議。此時，因正在修訂《安全生產(chǎn)法》而擱置《礦山安全法(修訂送審稿)》的審議。當《安全生產(chǎn)法》修訂并實施以后又轉(zhuǎn)變立法方向：決定將《礦山安全法》修改成為《礦山職業(yè)安全與健康法》*2015年4月22日，國務院新聞辦就《國務院辦公廳關于加強安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知》舉行新聞發(fā)布會。國家安全監(jiān)管總局副局長楊元元在會上提出，新《安全生產(chǎn)法》還需要在具體實施過程中細化，目前急切需要的是將執(zhí)行了20 多年的《礦山安全法》盡快修改成為《礦山職業(yè)安全與健康法》。參見周鑄：《“礦山安全法”將被修訂為“礦山職業(yè)安全健康法”》，載《中國礦業(yè)報》2015年4月23日。。從《礦山安全法》轉(zhuǎn)向《礦山職業(yè)安全與健康法》，關鍵在于立法目的已從經(jīng)濟性的生產(chǎn)安全轉(zhuǎn)向社會性的勞動安全。立法目的如此根本變革以后，就不是之前的法律修改而是法律創(chuàng)制。但是，我國目前只有“其宗旨是安全促進生產(chǎn)”的《安全生產(chǎn)法》*《安全生產(chǎn)法》的立法目的，立法者作了解讀：“安全生產(chǎn)是安全與生產(chǎn)的統(tǒng)一，其宗旨是安全促進生產(chǎn)，生產(chǎn)必須安全”、“安全是生產(chǎn)的前提條件，沒有安全就無法生產(chǎn)”。參見騰煒主編的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法解讀》，中國法制出版社，2015年版第4頁。，缺乏“宗旨是安全保護人權”的《職業(yè)安全與健康法》作為上位法*在保護人權的安全法領域，《職業(yè)安全與健康法》是關于各行業(yè)的基本法，《礦山職業(yè)安全與健康法》屬具體的行業(yè)立法。發(fā)達國家一般先制定《職業(yè)安全與健康法》，再制定《礦山職業(yè)安全與健康法》。比如美國，1970年制定了《職業(yè)安全與健康法》，于1977年頒布了《礦山安全與健康法》。。因而，精準確立和集中保障《礦山職業(yè)安全與健康法》的立法目的，自然成為立法必須解決的新課題。

一、 礦業(yè)安全與健康法的調(diào)整對象和范圍

制定《礦山職業(yè)安全與健康法》，首先問題是法律調(diào)整的對象以及范圍。明確礦業(yè)安全與健康法的調(diào)整對象，是確定立法目的的基本問題和邏輯起點，可進一步明確法律的價值、宗旨、原則等。確立法的調(diào)整對象，有助于明晰立法的調(diào)整范圍、體系結構、法律地位及其與相關部門法的關系。界定法律的調(diào)整對象和范圍，則能系統(tǒng)構建法律調(diào)整的內(nèi)容安排以及權利體系。

(一) 明確礦業(yè)安全與健康法的調(diào)整對象

根據(jù)安全法律調(diào)整對象的性質(zhì)不同，可將安全分為職業(yè)場所的勞動安全、為了經(jīng)濟效率的生產(chǎn)安全、關于飲食衛(wèi)生的食品安全、交通運輸方面的道路安全、維護社會秩序的公共安全以及國家性質(zhì)的主權安全等眾多類型。在這些分類中，當前存在一種僵化現(xiàn)象，就是未能意識到勞動安全與生產(chǎn)安全的并列性，而是將勞動安全包含于生產(chǎn)安全之中，認為修改后的《生產(chǎn)安全法》中包含了場所的職業(yè)安全規(guī)定*這種包含關系明顯：修改后的《安全生產(chǎn)法》第三條規(guī)定：“安全生產(chǎn)工作應當以人為本，堅持安全發(fā)展”。這條規(guī)定新增了“以人為本”， 因而普遍認為新《安全生產(chǎn)法》牢固樹立以人為本、生命至上的理念，堅守了經(jīng)濟發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價這條紅線。對此應當看到，在法律中缺乏具體條文支撐的抽象性規(guī)定，雖然認可生命重要但不能等于保護了生命，而且工人的健康呢保護不見蹤影。即使在第三條中參入了“以人為本”，但與第一條關于“促進經(jīng)濟發(fā)展”的目的難以融合。在同一部法律中、按照同樣的規(guī)則，對于生命健康利益和財產(chǎn)利益不可能同時進行保護。。生產(chǎn)性的財產(chǎn)利益與社會性的生命健康利益的安全保護難以同時兼得，更不可能包含或取代。由此，必須對當前關于“生產(chǎn)安全”包含“勞動安全”的包含方式予以解構，用人單位為勞動者提供場所環(huán)境的勞動安全應當具有獨立的法律地位。從安全內(nèi)容來看，勞動安全具有區(qū)別于生產(chǎn)安全的顯著特征。一是單向供給性。勞動者享有人身安全與健康權，企業(yè)負有供給勞動者安全環(huán)境的社會責任。二是社會屬性。勞動者生命安全權的享有，以人權為根本、以公平為原則，并可以適當損害經(jīng)濟效率。三是內(nèi)容整體性。職業(yè)安全或勞動安全是一個大安全觀，包括生命安全與身心健康，而健康權只能與職業(yè)安全構成一個整體；能夠與礦業(yè)健康結合的礦業(yè)安全，必須是場所的“職業(yè)安全”或“勞動安全”*生產(chǎn)安全是為了經(jīng)濟的效率，保護勞動者生命與健康的勞動安全，既是無價的也是無條件的。保護財產(chǎn)權的生產(chǎn)安全與保護生命健康權的勞動安全，屬于根本不同的功能定位和價值取向，分別歸類于生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系，分別適用不同的制度原則。欲制定《礦業(yè)安全與健康法》，就必須區(qū)別兩種安全觀，必須追求純正的勞動安全目標。參見康紀田：《以勞動關系的兩重性界分生產(chǎn)安全與職業(yè)安全》，載《河南財經(jīng)政法大學學報》2016年第2期。。法的對象及其特征已經(jīng)表明，《礦山職業(yè)安全與健康法》專門調(diào)整行業(yè)性勞動安全，因職業(yè)安全的屬性特征而歸類于社會法領域，隸屬于《勞動法》，是未來必須制定的《職業(yè)安全與健康法》的特別法。

現(xiàn)行行業(yè)性《礦山安全法》與基本法地位的《安全生產(chǎn)法》，其基本調(diào)整對象屬于“生產(chǎn)安全”包含了少量“勞動安全”的類型，《礦山安全法》的經(jīng)濟性更加突出*《礦山安全法》第1條規(guī)定：“為了保障礦山生產(chǎn)安全，防止礦山事故，保護礦山職工人身安全，促進采礦業(yè)的發(fā)展，制訂本法”。立法保障生產(chǎn)安全、人身安全的目的是為了促進采礦業(yè)的發(fā)展，其立法目標取向經(jīng)濟性的效率。法律的主要目的是為了采礦業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)安全而不是為了礦工人權的生命安全，更不可能為了礦工的健康。。即使 “新《安全生產(chǎn)法》提出了安全生產(chǎn)工作應當以人為本，對于堅守發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價這條紅線”[1]，即使《礦山安全法》也有關于“保護礦山職工人身安全”的規(guī)定，但是安全為了生產(chǎn)、生產(chǎn)必須安全的經(jīng)濟性立法，既不可能與職業(yè)健康相結合也不可能歸屬于社會法領域。至于其中包含了也要“保人命”的以人為本理念，只是屬于生產(chǎn)安全必須附隨的項目，因為生產(chǎn)中出了人命事故與損壞機器設施的后果相同，都將成為生產(chǎn)過程中的重大成本*健康影響的后果是慢性出現(xiàn)的，一般不會發(fā)生在生產(chǎn)過程中。像塵肺病的發(fā)現(xiàn)，往往連病人都不知道在哪個煤礦做工造成的。因此，工人的健康成本很難計入生產(chǎn)成本，也不會損耗經(jīng)濟效率。由此緣故，在《安全生產(chǎn)法》以及《礦山安全法》中沒有關于健康保護的規(guī)定，從未有人對此提出過異議。。所以說，“保人命”是生產(chǎn)安全的邊界或底線，不是《安全生產(chǎn)法》與《礦山安全法》的調(diào)整對象。從安全立法所調(diào)整的對象來看，《礦山職業(yè)安全與健康法》不是對現(xiàn)行《礦山安全法》的修改，也不是作為新《安全生產(chǎn)法》的特別法，而是獨立于現(xiàn)行的《礦山安全法》的創(chuàng)新立法。因此，應以“勞動安全與健康”為調(diào)整對象，從新創(chuàng)制《礦山職業(yè)安全與健康法》，充分體現(xiàn)立法的社會性，才能真正保護礦工的人權。

(二) 界定礦業(yè)安全與健康法的基本范圍

礦業(yè)安全與健康法的調(diào)整范圍，是指立法所涉及的行業(yè)邊界，可根據(jù)礦山企業(yè)與礦工之間所形成的行業(yè)性勞動關系進行確定。礦工作為企業(yè)勞動者，通過市場勞動力的出讓以后，在礦業(yè)開發(fā)過程中運用自己的勞動力與礦業(yè)生產(chǎn)工具作用于礦產(chǎn)資源及其礦產(chǎn)品，其結果是創(chuàng)造礦業(yè)勞動價值；礦山企業(yè)是使用勞動力的用工單位，則將其所有的生產(chǎn)資料作為勞動資料和勞動對象與礦業(yè)勞動力結合，其結果是從礦產(chǎn)品的交換中獲得利潤。在單位用工的礦業(yè)開發(fā)中，礦業(yè)的勞動者、勞動力與勞動這三者既連為一體又分別存在：礦業(yè)勞動力是礦業(yè)勞動者體力、腦力等方面的一種抽象，勞動者是勞動力的載體和所有權人；勞動，是礦業(yè)勞動者為了自身生存和發(fā)展的需要，有目的地運用其勞動力與礦業(yè)勞動資料結合的過程及其活動*勞動者、勞動力與勞動，這三者必須嚴格區(qū)別。勞動屬于市場效率范疇，勞動者是社會公民在勞動場所的身份“出讓”，屬社會公平范疇。安全立法，主要是保護勞動者而不是保護勞動。公民生活在社會而勞動者在職業(yè)場所，也就是在市場。但是，在職業(yè)場所勞動的勞動者同時又是公民，那么保護社會公民必然表現(xiàn)為保護勞動者，保護勞動者生命的目的是為了社會公民。這就是說，勞動安全的目的是為了公民而不是為了生產(chǎn)。。由此可以看出，礦業(yè)勞動是礦工在生產(chǎn)過程中的一種行為表現(xiàn)形式，這種行為必須在一定的勞動場所才能表現(xiàn)出來。勞動場所，便成為礦業(yè)勞動者表現(xiàn)勞動行為的必要條件和外在環(huán)境。礦業(yè)勞動場所范圍，以勞動者的礦業(yè)行為活動所必然涉及的區(qū)域和環(huán)境為限度，凡區(qū)域環(huán)境邊界以內(nèi)可確定為礦業(yè)勞動場所。礦業(yè)勞動的職業(yè)場所，屬于勞動者長期相處的區(qū)域范圍，必須保持區(qū)域內(nèi)環(huán)境的安全與健康，才能讓礦工體面和有尊嚴的勞動。在市場的生產(chǎn)行業(yè)中，礦業(yè)場所屬于高度危險場地，只有通過法律制度設置才能保障礦工在場所的安全與健康。這就說明，確定的礦業(yè)場所就是礦業(yè)安全與健康法律調(diào)整的范圍。為此，必須制定關于“礦業(yè)場所”的安全與健康法*“礦業(yè)場所”，是指礦工開發(fā)礦產(chǎn)資源的勞動職業(yè)場所，可簡稱“礦業(yè)”。那么，關于“礦業(yè)場所”的安全與健康法應稱為《礦業(yè)安全與健康法》。。

“礦業(yè)場所”是指礦工進行勞動的處所范圍，其范圍既不是礦山也不是礦區(qū)，必須進一步作出界定?，F(xiàn)行《礦山安全法》將礦業(yè)場所定位在“礦山”之內(nèi)，這種場所的活動范圍過于狹窄?！兜V山安全法實施條例》第2條規(guī)定：“礦山，是指在依法批準的礦區(qū)范圍內(nèi)從事礦產(chǎn)資源開采活動的場所及其附屬設施。礦產(chǎn)資源開采活動，是指在依法批準的礦區(qū)范圍內(nèi)從事礦產(chǎn)資源勘探和礦山建設、生產(chǎn)、閉坑及有關活動*關于“礦山”的這條規(guī)定，并不科學。礦產(chǎn)資源開采活動，不是“開發(fā)”活動，開采不應包括勘探，勘探為了開采，勘探與開采統(tǒng)稱開發(fā)。?！痹诘V山、礦區(qū)、場所之間，以“礦山”、“附屬設施”或“批準的礦區(qū)”確定為礦業(yè)場所行為活動范圍，不但顯得對象狹窄而且存在不確定性。一方面，“礦山”的外延狹窄而漏掉了一些重要的礦業(yè)行為活動場所。礦產(chǎn)資源開發(fā)，是市場產(chǎn)業(yè)中一個整體的行業(yè)，包括礦產(chǎn)資源的規(guī)劃和研究、勘探和開采等活動，還應包括對開采礦產(chǎn)的選礦、煉礦、儲存和運輸?shù)刃袨榛顒?。選礦、煉礦、儲存和運輸?shù)V產(chǎn)，很難歸入“礦山”或“批準的礦區(qū)范圍”之列，但又確實屬于礦產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)業(yè)。而且，一些專業(yè)的煉礦或運礦企業(yè)，可能比采礦企業(yè)的風險更大。必須重視安全行業(yè)的整體性，如果忽略選礦、煉礦、儲存和運輸?shù)V產(chǎn)的場所安全，將會導致安全與健康法的功能不全。另一方面，“批準的礦區(qū)”的行政化程度太高而不確定。礦區(qū)，是礦業(yè)開發(fā)工作區(qū)，但作為職業(yè)場所則不一定要經(jīng)過行政審批，比如礦產(chǎn)品的存放地、氣體排放區(qū)域、輸油管通埋設等。這就要求超脫現(xiàn)行《礦山安全法》的傳統(tǒng)思維，將視野進入行業(yè)性的整體范圍。不能繼續(xù)以“礦山”以及“批準的礦區(qū)”作為調(diào)整范圍*“礦山”，雖然不是指有礦的山，但可以是有礦藏的地方，而后者并不需要行政審批就已客觀存在的。這就與批準“礦區(qū)”無法銜接，而且礦區(qū)的分類方法都難以統(tǒng)一，難以界定什么是礦區(qū)、什么是礦山。，而應該以礦產(chǎn)資源開發(fā)行業(yè)的勞動職業(yè)場所作為調(diào)整對象。在“礦產(chǎn)資源開發(fā)行業(yè)”從事“礦產(chǎn)資源開發(fā)職業(yè)”，兩者均能同時簡稱為“礦業(yè)”。那么，之前關于將《礦山安全法》修改為《礦山職業(yè)安全與健康法》的決定，應確定為制定《礦業(yè)安全與健康法》更科學一些[2]。因為其中的“礦業(yè)”，既是礦產(chǎn)開發(fā)行業(yè)又是礦產(chǎn)開發(fā)職業(yè)的總稱*國家安全監(jiān)管部門在會上提出將《礦山安全法》盡快修改成為《礦山職業(yè)安全與健康法》，這是在新《安全生產(chǎn)法》出來后做出的決定。這個決定，在理論準備方面并不充分，各方面有待深入研究，包括法律名稱的推出也是不成熟的。在國外也有使用《礦山安全與健康法》，但“礦山”的界定在各國有所不同。根據(jù)我國的習慣，使用“礦山”作為調(diào)整范圍，既存在明顯的不確定性又不能涵蓋保護范圍。因此，構建《礦業(yè)安全與健康法》是筆者近十年來的一貫主張。。

二、 保障人權是礦業(yè)安全與健康立法的根本目的

礦業(yè)安全與健康立法的目的，是立法時通過制定法律文本以有效地調(diào)控勞動關系的內(nèi)在動機，是法律創(chuàng)制也是法律實施所意欲達到的目標?！傲⒎康呢灤┯谡麄€法制過程”[3]，關涉到制定《礦業(yè)安全與健康法》的立法宗旨和價值取向的整個法律文本。根據(jù)《礦業(yè)安全與健康法》的調(diào)整對象和具體范圍，應將保護勞動者人權確立為《礦業(yè)安全與健康法》的主要目的。在礦業(yè)勞動場所，必須做到一切為了勞動者的生命安全與身心健康，一切為了勞動者的體面勞動。

(一) 拒絕現(xiàn)行生產(chǎn)安全法的經(jīng)濟目的

關于安全的不同分類中，場所的勞動安全與市場的生產(chǎn)安全似乎比較接近，在現(xiàn)行制度設置上通常是以生產(chǎn)安全包含、替代勞動安全*如前所述，《礦業(yè)安全與健康法》立法理念取向“職業(yè)安全”或“勞動安全”，這是一個歷史性的突破。因而，立法目的仍面臨“安全觀”的抉擇：目的是為了經(jīng)濟效率的生產(chǎn)安全，還是為了社會公平的勞動安全，還是在這兩者之間尋求平衡，關系到立法的根本方向。。勞動安全與生產(chǎn)安全之間有本質(zhì)的區(qū)別，兩者不重疊更不能替代。生產(chǎn)安全，以生產(chǎn)為調(diào)整對象，主要目的是為了市場效率，因而傾向經(jīng)濟屬性；勞動安全，以保護人權為對象，主要目的是為了社會公平，因而傾向社會屬性。由此看來，生產(chǎn)安全法與職業(yè)安全法屬于不同性質(zhì)的立法目的和價值追求，必須各自立法而不可能合并于一個法律。“財產(chǎn)保護必定考慮投入與產(chǎn)出的關系，但生命與健康則是無價的，無法用投入產(chǎn)出的經(jīng)濟學公式進行計算。因此財產(chǎn)保護與生命健康保護應該分別適用兩種不同的價值理念，兩種不同的制度規(guī)則[4]”?，F(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》、《礦山安全法》屬于追求經(jīng)濟效率目的的生產(chǎn)安全法，從《礦業(yè)安全與健康法》的調(diào)整對象來看，《礦業(yè)安全與健康法》必須摒棄經(jīng)濟目的，并與現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》、《礦山安全法》之間保持平行距離，才能實現(xiàn)立法的根本目的?！兜V業(yè)安全與健康法》的目的必須明確而堅定，才能在市場化條件下制定出人性化的《礦業(yè)安全與健康法》。我國至今沒有準備制定專門的《職業(yè)安全健康法》，只有修改過的《安全生產(chǎn)法》?！叭欢堵殬I(yè)安全健康法》與《安全生產(chǎn)法》是立法目的并不相同的兩個不同性質(zhì)的法律，前者的直接目的是保障勞工的生命和健康，后者是為了保障安全生產(chǎn)[5]”。

立法目的通常放在法律的第一條，用以指導、規(guī)制和確立其后的法律條文。現(xiàn)行《礦山安全法》第1條明確規(guī)定了立法目的：“為了保障礦山生產(chǎn)安全，防止礦山事故，保護礦山職工人身安全，促進采礦業(yè)的發(fā)展，制定本法”。這一條規(guī)定的立法宗旨和根本目的非常明顯：為了促進采礦業(yè)發(fā)展。雖然既保障礦山生產(chǎn)安全也保護礦山職工人身安全，但并列保護的兩種安全不是法律的兩個主要目的，僅是實現(xiàn)主要目的的手段而已，主要目的是為了“促進采礦業(yè)的發(fā)展”?！兜V山安全法》的目的是為了促進經(jīng)濟發(fā)展，當?shù)V業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)安全與人權的生命安全發(fā)生沖突時，如果首先選擇保護生產(chǎn)投資的安全，則企業(yè)具有合法性。2013年吉林省通化礦業(yè)集團的所屬八寶煤業(yè)公司一個煤礦發(fā)生瓦斯爆炸，為了保障18億元礦井及設備的投資安全，在連續(xù)三次發(fā)生瓦斯爆炸的危險狀態(tài)下煤礦仍組織礦工下井冒險作業(yè)，造成53人遇難。國務院調(diào)查組的結論認為：發(fā)生事故時首先考慮到的不是保護礦工的生命安全而是礦井安全[6]。但是，八寶煤業(yè)公司的行為目的符合《礦山安全法》第1條關于“保障礦山生產(chǎn)安全”的法律目的*當財產(chǎn)利益與生命健康利益的沖突出現(xiàn)時，財產(chǎn)利益的保護與生命利益的保護難以同時獲得。對相互矛盾的生命健康利益和財產(chǎn)利益同時進行保護，必定難以實現(xiàn)。。

《安全生產(chǎn)法》第1條規(guī)定，“為了加強安全生產(chǎn)工作，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，制定本法”。對此，學術界認為“安全生產(chǎn)法確立的價值取向有三個，一是保障廣大人民群眾的生命安全，二是保障財產(chǎn)的安全，三是促進經(jīng)濟的發(fā)展[7]”。實質(zhì)上，立法目的與《礦山安全法》一致，只有促進經(jīng)濟發(fā)展的一個價值取向：促進經(jīng)濟的發(fā)展。盡管規(guī)定“保障人民群眾”的生命安全，但這是為了立法結構的完整而已。因為“人民群眾”作為一個抽象的政治概念，不能成為法律上享受權利和承擔義務的主體*學者認為：“人民群眾”是一個政治學概念，而《安全生產(chǎn)法》保護的是與生產(chǎn)經(jīng)營活動相關人員的生命和健康權，并非政治權利。參見劉超捷、李明霞新：《〈安全生產(chǎn)法〉立法目的評析》，載《學?！?014年第5期。。但是，為了效率的生產(chǎn)安全也必須以保障生命為邊界，一旦出了人命必然因陪償、談判以及追責等后果而最終損害經(jīng)濟效率。必須看到，生產(chǎn)安全也必須顧及勞動者的生命，只是這種顧及僅僅是作為促進生產(chǎn)發(fā)展的一種手段，根本目的是促進經(jīng)濟發(fā)展而不是為了人的發(fā)展。為了促進經(jīng)濟發(fā)展的《安全生產(chǎn)法》，主管生產(chǎn)安全的政府職能部門也只能是安全生產(chǎn)監(jiān)督部門而不可能是勞動部門。

(二) 確立未來勞動安全法的人權目的

《礦業(yè)安全與健康法》不能有多元目的，應集中為了保護礦工基本人權為目的。我國《勞動法》具有多元目的，既是為了保護處于“弱者”地位的勞動者權益，又是以促進經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展為目的。所以《勞動法》第1條明確規(guī)定:目的為了保護勞動者的合法權益，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。《礦業(yè)安全與健康法》雖然隸屬于《勞動法》，但又不能接受《勞動法》的經(jīng)濟性目的。為勞動者人權的獨立，需要重新審視勞動者與勞動的邏輯關系。一個長期被忽視的客觀事實：分辨勞動者人權與勞動權益。也就是勞動者與勞動的區(qū)別，區(qū)別勞動與勞動者之間的保護*目前，在勞動法領域也沒有分辨。勞動法究竟是重點保護勞動權利而是重點保護勞動者權利，立法者沒有意識到這一重點的功能價值。然而，學術理論上也從未能有意識地對勞動權利與勞動者權利進行界分，沒有讓勞動者權利獨立于勞動權利，而是兩者揉合在一起或者相互包含。。勞動者的行為表現(xiàn)為勞動形式后，則勞動者與勞動是各自獨立的，其獨立性是勞動者與勞動進行區(qū)別的前提。“勞動”，是生產(chǎn)過程中表現(xiàn)出來的一種行為活動，物化在礦產(chǎn)品的價格中，通過交換而轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的收入；勞動屬于企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)的基本要素，既為了勞動者的生存與發(fā)展，比如工資與福利，也為了創(chuàng)造經(jīng)濟價值，比如利潤與收入。勞動權具有市場的經(jīng)濟性，經(jīng)濟效率是勞動權的重要目的?！皠趧诱摺保莿趧恿Φ乃袡嗳?，也是勞動力的出讓者；作為勞動者，能夠讓勞動力實現(xiàn)其勞動價值，但又絕非勞動本身；勞動者是勞動力所有者，勞動力所有權主體是社會中的公民。勞動者權具有社會屬性，保護人權是重要的憲法原則。在區(qū)別勞動者與勞動以后可知，作為基本法的《勞動法》必須將勞動者與勞動納入調(diào)整范圍。因此，勞動法除了人權目的以外還有經(jīng)濟目的。《礦業(yè)安全與健康法》雖屬《勞動法》之下的專門法，但只需將保護勞動者人權作為立法目的。這主要是《勞動法》調(diào)整的對象既包括勞動者人權又包括勞動權益，而《礦業(yè)安全與健康法》調(diào)整的對象：是礦業(yè)場所的“勞動者”而不是礦業(yè)場所的“勞動”。

勞動者人權獨立于勞動權益，但勞動者與勞動又不可分離，這又是確立《礦業(yè)安全與健康法》人權目的的前提。勞動離不開勞動者，勞動者必須載著勞動力親臨市場，與生產(chǎn)資料直接結合而進行生產(chǎn)勞動，必須時刻直接支配自己的勞動力*對勞動者而言，生產(chǎn)就是“人與物”的關系。如果勞動力在勞動過程中被損壞了，所影響的除了財產(chǎn)權以外還有人身權，最終損害了所有者人身。問題是，市場允許財產(chǎn)權的損害以補償方式填平，而社會則不允許人身權的貨幣交易。因為勞動者與勞動力的不可分離性，以及勞動者權利保護的絕對性，所以必須在市場的生產(chǎn)場所設置保護勞動者人身的“社會”。。在要素市場理論研究中，忽視了又一個重要的區(qū)別：資本與主體的關系。必須認識到，物質(zhì)資本與其所有者是完全分離的，人力資本與其所有者是不可分離的。在市場要素投入中，非人力資本所有者可以不直接支配其資本甚至從來不進入生產(chǎn)過程，也能完成生產(chǎn)并獲得收益，尤其是股權人根本不知曉生產(chǎn)過程；勞動者是勞動力的所有者，勞動是勞動力的實現(xiàn)，這個實現(xiàn)過程必須是勞動力所有者的直接支配和全程投入，勞動者不可能只把勞動力擲進市場而自己離開市場。市場生產(chǎn)中的勞動力與生產(chǎn)資料的結合，實質(zhì)上就是勞動者與生產(chǎn)資料的直接結合。勞動力與所有者的不可分性說明，勞動力所有者離開了生產(chǎn)過程，勞動就根本無法實現(xiàn)。既然勞動者時刻處在礦業(yè)勞動場所，那么，場所不安全因素在威脅生產(chǎn)活動時更是威脅勞動者人身。在勞動生產(chǎn)過程中，既要勞動的生產(chǎn)活動安全，又要勞動者的人身安全。生產(chǎn)活動中，就是為了人權目的的人身安全，才專門立法保護勞動力所有者在職業(yè)場所的安全。

然而，保護生產(chǎn)活動安全就是保護了經(jīng)濟效率，理性的企業(yè)非常清楚也十分注重這一點。但是，對于保護人力資本所有者來說，資方或企業(yè)總是被動的，甚至是盡可能繞開。因為給勞動者提供的安全場所屬于準公共物品，一定期限內(nèi)只有成本投入而沒有市場物品的產(chǎn)出，提供安全物品的決策等于在損害生產(chǎn)效率。而且在多數(shù)情況下，風險對生產(chǎn)活動的影響與對勞動者的影響是可以分開的，往往對勞動者有影響但對生產(chǎn)活動沒有影響，比如礦井下的粉塵、噪音等，嚴重摧殘勞動者身心健康但對生產(chǎn)活動沒有任何影響。風險對生產(chǎn)過程與勞動者影響的可分性，既為企業(yè)選擇規(guī)避成本投入提供了條件，也為法律專門強制提供了方便。在自由市場上，企業(yè)因經(jīng)濟人理性的存在，選擇規(guī)避保護勞動者安全的成本投入；當市場不能作出選擇時，只能由法律強制企業(yè)投入成本來保護勞動者安全。這就是說，進入勞動場所的勞動者人身安全必然成為法律的重要任務和根本目的。

勞動力與生產(chǎn)資料結合的生產(chǎn)安全，是一種有收益效率的成本投入，理應由市場配置，企業(yè)決策者自然會從產(chǎn)出結果中考慮；處在職業(yè)場所的勞動者的人身安全，是一種沒有直接效率的成本投入，市場配置失靈而必須由法律強制企業(yè)承擔。市場自由與法律強制的性質(zhì)不同，這表明法律保護勞動者安全的目的必須單一，要么市場配置要么法律強制?！霸谕徊糠芍小凑胀瑯拥囊?guī)則，對相互矛盾的生命健康利益和財產(chǎn)利益同時進行保護，不但難以實現(xiàn)，而且有本末不分之嫌[4]”。這主要在于財產(chǎn)性權益與勞動者權益的性質(zhì)不同。生產(chǎn)安全的財產(chǎn)權益，屬于市場競爭中等價交換的對象；勞動者安全的人權，屬社會中沒有價格、禁止交換的對象。勞動者本是社會中的公民，公民個體的生命權、健康權、休息權以及人格尊嚴等天賦人權，屬社會中平等享有的社會性權利。因勞動者與勞動力的不可分性，社會公民則以勞動者角色處于市場生產(chǎn)過程中，而相應地把社會權利帶入了職業(yè)場所。那么，保護市場中勞動者安全就是保護該公民的社會性權利，也就是保護公民的基本人權。公民的天賦人權必須堅守系列原則：被平等地、無償?shù)?、廣泛地分配和享有，并與市場完全脫離，因而沒有價格且不遵守經(jīng)濟學的比較利益原則。對公民基本人權進行交易的禁止，才能保護各種人權和相關制度免遭市場的侵蝕。因此，勞動安全法調(diào)節(jié)的是勞動者與企業(yè)之間的職業(yè)關系，保護勞動者安全權利的法律具有社會性。

(三) 勞動安全法的人權目的應涵蓋場所健康

在礦業(yè)開發(fā)過程中，勞動者更容易被礦業(yè)場所直接或潛在的危害因素影響身心健康。根據(jù)統(tǒng)計，我國塵肺病人數(shù)還在呈上升趨勢，每年新增塵肺病例2萬人以上?！叭珖鴫m肺病報告人數(shù)已超 72萬人，其中 62%集中在煤炭行業(yè)這一高發(fā)區(qū)，超過 44 萬人。當前，每年死于塵肺病的煤礦工人數(shù)遠高于同期生產(chǎn)事故死亡人數(shù)[8]”。經(jīng)濟迅速發(fā)展過程中，已逐步意識到再不能以生命來換發(fā)展，不能容忍礦難的經(jīng)常發(fā)生，但對職業(yè)健康危害的災難還關注不夠，似乎并未重視塵肺病人慢性死亡前的折磨以及家庭經(jīng)濟返貧等嚴重的社會后果。國家、社會和礦山企業(yè)都應該著重預防和減少場所危害因素，將保護勞動者的身、心健康權益作為企業(yè)重要的社會責任。

保護勞動者人權作為礦業(yè)安全與健康立法的目的，除了保護場所礦工生命安全以外還應包括場所礦工的身心健康。場所勞動者身心健康屬重要人權，立法時僅以預防安全事故為目標不足以保護礦工人權。場所健康與勞動安全，兩者相互聯(lián)系并構成一個不可分割的整體。健康的作業(yè)場所是安全的基礎，眾多不健康的風險最終導致安全事故；場所安全與健康的預防、處置等措施，在許多方面具有相同性。比如，煤炭礦井粉塵導致塵肺病，也是導致爆炸事故的風險源。法應將勞動安全與衛(wèi)生進行合并起來，因為勞動安全與衛(wèi)生的風險源相同、預防和處置措施相通，勞動安全與勞動衛(wèi)生兩者在客觀上很難分割，而且生命安全與身心健康的保護統(tǒng)一屬于保護人權的目的*學者認識到職業(yè)健康立法空白的問題，希望生產(chǎn)安全部加身心健康：“新修訂的《安全生產(chǎn)法》又再一次錯過了提升職業(yè)健康保護水平的機遇，未能將職業(yè)健康保護納入立法目的，以修補勞動者職業(yè)安全衛(wèi)生權的殘缺”。這種希望，沒有意識生產(chǎn)安全目的無法附加身心健康的邏輯關系。參見劉超捷、李明霞新：《〈安全生產(chǎn)法〉立法目的評析》，載《學?！?014年第5期。。

而且，從勞動者需求層次的提升以及法律保障的趨向來看，礦工在勞動場所中的心理健康和精神健康內(nèi)容也應納入職業(yè)衛(wèi)生之內(nèi)進行整體保護。“健康安全法益不應僅局限于身體健康的物質(zhì)性法益層面,應合理拓展至心理健康之精神法益層面”。[9]心理健康同樣屬勞動者基本人權，勞動者不被場所噪音煩擾、不被企業(yè)或設施虐待、不被他人所脅迫和辱罵；讓每個勞動者在地位上平等，并充分考慮到勞動者的社會性和政治權利要求。勞動者心理和精神法益，是在更高層次上追求職業(yè)安全權，契合時代精神和順應人類文明的世界發(fā)展趨勢。1981年國際勞工組織《勞動安全和衛(wèi)生公約》第3條對“職業(yè)健康”法益給予了明確：職業(yè)健康不僅指沒有疾病或并非體弱，也包括與工作衛(wèi)生直接有關的身心因素。這說明國際勞工保護立法對職業(yè)健康的權利界定更為寬泛，要保障工人勞動的體面和尊嚴。國際《勞動安全衛(wèi)生公約》是解決安全問題的基本形式，并且已被我國政府所承諾和認可。

目前必須走出一個誤區(qū)：對職業(yè)勞動者健康產(chǎn)生直接或潛在不良影響的場所風險狀態(tài)，我國似乎已有獨立的、專門的《職業(yè)病防治法》制度。但《職業(yè)病防治法》存在兩大不可彌補的缺失，不能視為完整的職業(yè)衛(wèi)生制度，不能從制度上保障職業(yè)健康。一是立法保護對象狹窄。法律規(guī)定只對“職業(yè)病”進行防治，不涉及職業(yè)健康保護的更多內(nèi)容。職業(yè)病，是專指勞動者在職業(yè)活動中引起的法定職業(yè)病目錄內(nèi)的疾病，只要沒有納入目錄的不能視為職業(yè)病。但是，從勞動者健康權利的視角來看，“職業(yè)性疾病”范圍廣泛，勞動者有不受工作場所危險因素和有害因素侵害的所有權利。如果僅有《職業(yè)病防治法》，那么對于職業(yè)病防治以外的職業(yè)健康保護存在法律空白。二是立法重點放在未端處置。法定目錄內(nèi)的職業(yè)病，必須病到一定程度并經(jīng)依法鑒定符合法定標準才診治。立法關注的是在形成了疾病以后的末端處置，而不是以阻止職業(yè)病發(fā)生為重點，因而將衛(wèi)生部門而不是勞動部門規(guī)定為該法的職能部門?？偟膩碚f，不能以法益保護極其狹窄的《職業(yè)病防治法》來取代職業(yè)健康保護。《職業(yè)病防治法》“缺乏與職業(yè)健康相關的內(nèi)容，不利于對勞動者的安全與健康進行全面保護，也不符合國際上對職業(yè)安全與健康統(tǒng)一立法的潮流[10]”。

而且，礦業(yè)開發(fā)中導致的職業(yè)性疾病復雜，必須從行業(yè)的特殊地位思考礦業(yè)場所的健康保護。從大安全觀出發(fā)，將保護生命安全與身心健康作為統(tǒng)一的、整體的立法目的，也是世界多數(shù)國家的通行做法。1995年6月，國際勞工組織在日內(nèi)瓦通過了《礦山安全和衛(wèi)生公約》，目的是為了推動世界各國在礦業(yè)安全與健康方面制定法規(guī)和實施制度，確保礦工擁有安全與健康的工作場所以及體面的工作環(huán)境。美國于1977年頒布了《礦山安全與健康法》、南非1996年《礦山健康與安全法 》，其他一些國家也制定了《礦業(yè)安全與健康法》。通過安全與健康制度的統(tǒng)一，來改變礦山安全與衛(wèi)生總體狀況，改善礦山勞動者的工作環(huán)境，消除或減少礦工發(fā)生安全事故和職業(yè)性疾病的機會。

三、 構建保障礦工人權目的的制度體系

由于目前缺乏《職業(yè)安全與健康法》的基本法的規(guī)范，那么制定行業(yè)性《礦業(yè)安全與健康法》的方向和內(nèi)容，關鍵在于以根本目的作為立法的中心軸。根椐保障人權的根本目的選擇相關的系列制度，將區(qū)別于生產(chǎn)安全的勞動安全與職業(yè)健康結合起來，構建整體的礦業(yè)安全與健康制度體系。以最大限度地保護礦工的人身權益，作為制定《 礦業(yè)安全與健康法》的基本價值取向。一切為了人的發(fā)展，是維護礦工基本人權的核心價值。必須克服相關阻力，圍繞這個核心價值設計法律的主要內(nèi)容，為實實在在保護礦工權益作出各種制度安排*從傳統(tǒng)的生產(chǎn)安全中抽取出勞動安全并專門立法，將有來自多方面的阻力。即使能夠確立“勞動安全”作為立法的基本目標，但在技術層面如何使勞動安全立法超脫現(xiàn)行生產(chǎn)安全立法，也是我們面臨的又一個新課題。為此需要更多的繼續(xù)研究。。除了建立緊急救援制度、礦工安全培訓制度、礦工體檢與健康檔案制度、全面賠償制度以外，還應重點構建風險預警機制、準入許可制度、政府社會管制以及嚴格責任制度等。

(一) 構建安全風險防控預警機制

安全至上應以預防為主，這是礦山企業(yè)的安全管理原則。2003年的國際勞工大會在日內(nèi)瓦舉行并通過了職業(yè)安全和衛(wèi)生領域的全球戰(zhàn)略，基本內(nèi)容之一是建立及保持國家“預防性”職業(yè)安全與健康文化，要求將預防性系統(tǒng)理論納入到職業(yè)安全與健康的企業(yè)管理之中，通過一個預防風險的制度體系，讓政府、雇主和工人各方積極參與到確保安全與健康的工作環(huán)境中。對于可能涉及各類場所的風險、可能持續(xù)整體過程的風險、可能進一步演化的所有風險等，可以通過構建職業(yè)安全風險的預警預控體系進行事先預測和全方位的警報、警示將可能出現(xiàn)的風險予以控制，或者在風險狀態(tài)發(fā)生后進行反饋和補救。礦山企業(yè)安全應著重于預防預控，必須建立事故應急準備制度，提高主動抗安全事故的能力，至少使得礦工在面對安全事故時能夠理智而不得驚慌失措。

建立包括預兆信息收集、風險預測評價及其發(fā)布、風險預防監(jiān)控及其處置等安全預警機制，必須建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的制度體系，并且逐步走上法制化的軌道。構建安全與健康預警及應急準備避險制度，是一個多層面的工程：一是企業(yè)將防控風險主動前移。安全與健康預警避險制度，屬于事前控制的主動行為，可避免“事后處理”措施的嚴重后果發(fā)生。二是企業(yè)做好應急準備和相關程序。企業(yè)員工在面對安全與健康事故時，能理智和有序地處理，不得延誤事故處理的寶貴時間。三是以避免或減少事故發(fā)生為原則。盡管事故具有偶然性，但通過完善的預警制度，一般可以避免或減少事故的發(fā)生。四是企業(yè)運用現(xiàn)代信息技術處理系統(tǒng)。大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)以及電子監(jiān)控技術等運用于安全風險預警，并形成一種不斷跟進的趨勢。

礦業(yè)安全與健康法應規(guī)定，礦山企業(yè)必須進行全過程安全與健康的風險預警評估，每座礦山都必須建立適當?shù)墓芾砗筒僮黧w系，采用恰當?shù)娘L險管理措施辨識、分析、評估和預報風險，監(jiān)測風險等級以及殘余風險的后果；評估風險控制措施的有效性，并采取恰當?shù)恼拇胧┖皖A防性行動。將主動提前抗風險設定為企業(yè)的義務，并設置不承擔義務的法律責任，以此構建風險預警法律制度。澳大利亞最早施行礦業(yè)安全與健康風險預警管理模式。近年來，澳大利亞采礦安全狀況很好，煤礦實現(xiàn)了“零死亡”，其中一個重要原因在于礦業(yè)安全領域推行風險評估預警管理機制[11]。

(二) 實行礦業(yè)場所安全與健康準入制度

礦業(yè)安全與健康場所的許可，是指必須經(jīng)過行政職能部門對礦業(yè)場所的安全與健康條件進行依法審查、批準以后，才能從事勘探、開采以及冶煉等礦業(yè)開發(fā)活動。未經(jīng)法定安全與健康許可的礦業(yè)場所，不得讓礦工進入礦業(yè)開發(fā)場所。礦企業(yè)安全與健康準入許可制度，是在場所安全與健康方面設置了進入門檻，從事前和源頭上實現(xiàn)保護礦工人權的目的。設置準入許可制度，不是對礦山申請者的主體資格進行審查批準，而是對進入礦業(yè)市場的特定項目予以準入許可，也就是不符合安全與健康要求的項目不能批準進入*在市場決定資源配置的當前形勢下，必須盡可能減少行政審批。但放管結合，并不是什么都放，而在安全、環(huán)境、產(chǎn)品質(zhì)量方面必須加大審批強度并提高進入門檻，要表現(xiàn)得更加嚴格。。確立礦業(yè)安全與健康項目的進入許可制度,是政府管理部門對礦山安全與健康進行直接管制的一種監(jiān)督制度。

實行礦業(yè)項目進入許可制度，應由法律明確礦業(yè)場所安全與健康許可的原則，明確規(guī)定礦業(yè)場所安全與健康的條件、標準和措施等，應特別關注礦井的高風險防范，關注礦業(yè)場所安全與健康的設計以及施工，關注保障設備、設施的安全，加強責任人的風險控制意識等。特別是審查礦業(yè)場所安全與健康的設計以及施工。無論是勘探還是采掘項目，必須從設計上保障礦業(yè)場所的安全與健康，在設計方面未達場所安全與健康條件的不得批準施工，對依椐設計施工的礦業(yè)項目進行審查與驗收，包括礦井的安全設施與設備、安全條件竣工的評價、礦山職業(yè)衛(wèi)生建設以及職業(yè)人員的培訓等。只有設計合理、施工達標的項目，才可以辦理場所安全與健康的進入許可證。

在高度危險行業(yè)設立市場準入許可制度，是礦業(yè)發(fā)達國家的普遍經(jīng)驗。我國現(xiàn)行安全生產(chǎn)領域，已有《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》、《非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》以及 2005 年國務院辦公廳頒發(fā)的《 關于堅決整頓關閉不具備安全生產(chǎn)條件和非法煤礦的緊急通知》等規(guī)定了安全生產(chǎn)準入許可制度，但都是為了促進礦業(yè)發(fā)展而不是以保護礦工人權為目的的許可制度*需要區(qū)別的是：安全生產(chǎn)許可與安全場所許可不能等同。安全生產(chǎn)許可由安全生產(chǎn)監(jiān)督部門主管，不是由勞動安全部門主管；安全生產(chǎn)許可制度的目的是為了生產(chǎn)安全而不是工人安全，在審查項目上、制度設置方面等不是針對職業(yè)場所而是針對生產(chǎn)過程。?！兜V業(yè)安全與健康法》應以保護勞動者人權為出發(fā)點，構建有別于生產(chǎn)安全的勞動安全許可制度；只有以人權為目的的勞動安全許可，才能與職業(yè)健康許可制度統(tǒng)一起來。礦業(yè)的安全與健康進行統(tǒng)一許可，才能合理設置礦業(yè)安全與健康進入門檻，才能夠保障礦業(yè)安全與健康的事前防控效果。

(三) 強化政府對安全與健康的管制

企業(yè)為礦工提供場所安全與健康條件是有成本的。減少或者阻止礦業(yè)場所的風險，必須投入成本以增加設施、改進技術、避開危險區(qū)域以及培養(yǎng)從業(yè)人員等。而且投入場所安全與健康的這些成本，其產(chǎn)出的結果是非市場物品屬性，供礦工共同享用而根本不能在市場進行交易，這就難以為礦山企業(yè)帶來直接收入，甚至以犧牲礦山企業(yè)市場物品的效率為代價。準公共物品性質(zhì)的場所安全與健康物品，有經(jīng)濟人理性的礦山企業(yè)通常為了節(jié)約投入成本而不愿意生產(chǎn)。即使礦山企業(yè)將收益最大化的經(jīng)濟責任與利他的社會責任作為價值目標，也總是缺乏承擔利他性社會責任的自覺。市場能激勵效率和收益最大化，而在為了社會公平的場所安全與健康供給方面，市場總是失靈。

市場失靈是政府管制的理由，“勞動力市場在調(diào)整職業(yè)安全與健康方面存在缺陷，政府的規(guī)制行為可以彌補這些缺陷，促進工作場所安全與健康水平的提高[12]”。同時，礦工人權保護也是政府管制的任務。因為勞動者與勞動力的不可分離性特點，勞動者必須時刻處在勞動場所。勞動者人權不是市場財產(chǎn)權而是社會公民的基本權利，屬于社會權利進入市場產(chǎn)業(yè)的場所。市場企業(yè)強調(diào)契約性，現(xiàn)代企業(yè)就是契約企業(yè)。而社會性人權，不允許也不可能進入契約。當然，保護人權的礦業(yè)場所安全與健康條件可以訂立契約，但這種契約具有不完全性。主要是礦業(yè)場所安全與健康風險的不確定性特點，訂立合同時無法預料未來；礦工的有限理性，知識、經(jīng)驗及信息處理能力的限制，而導致礦工參與能力不足，致使礦工在訂立契約時意識不到而難以作出合理的決策；企業(yè)方清楚礦山采掘的設計、投入及其風險防范能力等，由于礦山工業(yè)民主程度低，礦工的信息不對稱與信息不完全的必然現(xiàn)實，使得礦工無法充分知曉礦業(yè)場所中面臨的安全與健康風險。公民的基本人權，竟爭市場無能為力時依靠政府行使管制職能。

法定政府干預、強制礦山企業(yè)提供場所安全與健康物品，這就是不同于經(jīng)濟管制的社會管制。為了社會權利的安全與健康管制屬于社會管制，試圖以犧牲市場物品為代價來增加非市場物品的供給，主要是工人安全與健康保護、環(huán)境保護以及道路安全等方面。在此關于管制的劃分，是針對市場而言，是一種市場與政府的分工[13]。制定《礦業(yè)安全與健康法》，將礦山企業(yè)的社會責任上升為法律義務，并法定政府管制來審查監(jiān)督企業(yè)履行義務，通過政府監(jiān)督制度保障法律義務的實施。

(四) 建立安全與健康供給的嚴格責任制度

建立礦山企業(yè)承擔安全與健康供給的主體責任制度。礦山應采取切實可行的措施，為礦工提供必要的健康與安全設備、設施，并采取必要的措施改變場所安全工作系統(tǒng)的設計與施工；最大限度地消除工作區(qū)存在的可能危險，防止和控制風險的形成；對礦工進行安全與健康方面的培訓，以此保證礦工能夠正確使用和維護安全設施，培養(yǎng)安全意識并保證礦工能夠遵守政府安全規(guī)章；對危險狀態(tài)中的礦工進行醫(yī)療監(jiān)測、檢查和治療，系統(tǒng)監(jiān)測的礦工健康記錄和年度醫(yī)療報告，并建立健康檔案，等等。所有這些，應由《礦業(yè)安全與健康法》規(guī)定為礦山企業(yè)的義務，并設置不承擔義務的法律責任。

只有礦山企業(yè)能夠內(nèi)化所有的因生產(chǎn)造成礦工傷害和疾病風險的成本，才能確保礦山企業(yè)采取足夠的措施為礦工提供安全與健康條件具有更強的激勵性。關于侵權救濟是一種事后的補償機制。礦工在礦業(yè)場所受到風險傷害后，可以依據(jù)法律規(guī)則對造成傷害的用工單位提起侵權訴訟而獲得事后的賠償，用工單位為避免侵權責任會產(chǎn)生提供礦業(yè)安全與健康場所的動機。如果只有在礦工證明單位違反了相關義務的情況下才可能獲得賠償，那么礦工很難獲得事后的賠償，因為僅僅在適當范圍內(nèi)礦工難以證明單位的侵權責任*據(jù)估計，傷害后提起侵權訴訟獲得賠償?shù)母怕史浅５?。雖然有有多數(shù)受害礦工是由于工作條件或者是企業(yè)的過失造成的，但是只有極少數(shù)的勞動者獲得了損害賠償。礦工患有與工作相關的職業(yè)病以后，很難證明所患職業(yè)病是因為工作原因造成的。。因此，對于保護人權的法律責任，實行嚴格責任和完全賠償原則。無過錯歸責原則體現(xiàn)企業(yè)的安全供給責任，完全賠償是一種更有力且間接地控制安全事故的措施。以此迫使安全供給責任主體承擔特別注意義務。對于保護社會人權，多數(shù)國家實行嚴格責任。南非《礦業(yè)健康與安全法》規(guī)定：如果礦業(yè)場所人員的安全與健康受到危害，或者受到嚴重傷害，或者礦山工作場所環(huán)境不安全，并且這些危害、傷害和不安全風險是由礦山工作場所環(huán)境造成的，則必須追究雇主和管理人員最高3年監(jiān)禁的刑事責任；實行雇主舉證原則，雇主或管理人員能夠證明已經(jīng)切實合理地維持了礦業(yè)場所的工作安全環(huán)境，或者證明礦業(yè)場所不含有損壞雇員健康與安全的風險，可以不承擔刑事責任[15]。

我國礦山事故責任承擔方式，通常以行政責任和民事責任為主，而刑事責任的處罰力度明顯不夠、處罰仍然運用較少。我國《刑法》第134條規(guī)定：“強令他人違章冒險作業(yè),因而發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果的,處五年以下有期徒刑或者拘役”。按照這一規(guī)定，絕大多數(shù)違反礦山安全法的行為是在安全事故發(fā)生以后，而且因為產(chǎn)生了嚴重的事故后果才被迫加以追究。至于長期處于危險狀態(tài)工作但沒有造成即時后果的行為，根本沒有受到任何懲處。所以，學術界提出礦山行業(yè)安全應增設“危害生產(chǎn)安全行為罪[14]”。對于違反勞動安全強制性標準的行為，如果情節(jié)嚴重，即使沒有造成嚴重后果，也應當對直接責任人員給予刑事懲罰。

四、 結 語

1996年由原勞動部組織起草《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》，2001 年因成立國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，則將正在起草《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》改為《安全生產(chǎn)法》。這個轉(zhuǎn)變的實質(zhì)，是在追求經(jīng)濟增長的大趨勢中成立了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，導致了停止制定勞動安全與健康法，轉(zhuǎn)而制定為了促進經(jīng)濟發(fā)展的生產(chǎn)安全法。在缺乏《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》的條件下，制定行業(yè)性的《礦業(yè)安全與健康法》的關鍵在于立法目的的確立和集中。

從財富的價值來看，當物質(zhì)財富有了明顯增加以后，我們必須明確和牢記：最寶貴的財富是人、發(fā)展的目的是為了人。從需要的層級來看，當溫飽問題解決以后，安全與自我實現(xiàn)的需要擺在了更加重要位置。社會主流價值觀和個人需求目標都提升了以后，制定為了保障人權目的的《礦業(yè)安全與健康法》的條件則已成熟。任何忽視勞動者人權安全保障的觀念和行為，都無異于舍本逐末。必須從觀念上和制度上重視職業(yè)安全權的保障，還要從理論與實踐的結合點上破解困擾制定職業(yè)安全法律的難題。

分辨勞動權益與勞動者人權，才能區(qū)別生產(chǎn)安全與勞動安全的關系。在這種區(qū)別的前提下，才能認可生產(chǎn)安全法不能替代勞動安全法。進入本世紀以來，以人為本的全面發(fā)展理論及其政策逐步占據(jù)人們的思維空間，說明我國已進入勞動者人權優(yōu)于財產(chǎn)權時代。那么，人性化的《礦業(yè)安全與健康法》，有條件將勞動安全與健康結合起來，并能夠集中保護勞動者人權[16]。因此必須強調(diào)，礦業(yè)場所安全與健康的供給，既是企業(yè)的責任又是礦工的權利。

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HumanRightsOrientedMineSafetyandHealthAct

KANG Jitian

(Economic and Social Development Legal Studies Institute of Hunan Province, Changsha 417000, China)

Mine Safety and Health Act should take labor human right as its priority. The revision is targeted at the safety in mining exploitation workplaces of mining industries such as mineral prospection, exploitation and beneficiation. This type of safety should be different from production safety and work safety in economic and social activities. Without any production safety purpose, the Act focuses on the workplace rather than production safety. The legislation of human right oriented labor safety has to be associated with workers health. Quasi-public goods supplied for workplace safety and health can depend on government regulation in case of market failure. Risk warning and controlling mechanism needs to be constructed to prevent the safety risk beforehand. Strict liability system needs to be carried out to internalize the cost and motivate mine enterprises to build safe and healthy working environment.

mining; labor safety; occupational health; protection of human rights

2017-08-09

康紀田(1957—)，男，湖南大學湖南經(jīng)濟與社會發(fā)展法律研究中心研究員，研究方向為礦產(chǎn)資源法。

D922.54

A

1009-105X(2017)06-0021-10