吳 哲

(東莞職業(yè)技術學院 管理科學系，廣東 東莞 523000)

社會學研究

邊緣性治理視角下城市攤販規(guī)則化治理路徑探析：東莞為例

吳 哲

(東莞職業(yè)技術學院 管理科學系，廣東 東莞 523000)

創(chuàng)新社會治理時代背景下，城市攤販單向式監(jiān)管面臨政策困境，亟待探索一條更為有效的治理路徑。文章對東莞攤販治理現(xiàn)狀進行歸納綜述，進而通過邊緣性治理視角對東莞攤販治理進行評價和定位，最后給出通向規(guī)則化治理的路徑。

邊緣性治理；攤販；城管規(guī)則化治理

2016年我國常住人口城市化率為57.35%*《中華人民共和國2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2017-02-28，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb./201702/t20170228_1467424.html。，快速的城市化演進催化了諸多社會問題，大量外來人口催生了城市龐大的攤販群體，城市治理面臨前所未有的挑戰(zhàn)。攤販*為行文方便，本文所指“攤販”皆為流動設攤者，主要以肩挑負販、各類車架販賣者。其特征是流動性強、無固定經(jīng)營場所、通常占用公共空間經(jīng)營。之于城市治理也面臨兩難的政策困局，城管與攤販矛盾不斷升級，甚至引發(fā)激烈沖突，這顯然有違創(chuàng)新社會治理的時代要求，亟待學界探尋一條有效的治理路徑。

一、文獻綜述及理論框架引用

吳佳麗(2009)認為，攤販弱勢在于與城管博弈中無奈選擇“一哭二鬧三躺倒”的抵抗，而這種弱勢得到了公眾的同情，最終“一陣風式”的運動式治理成為博弈均衡*吳佳麗：《當權力遭遇弱者：城市流動攤販治理中的行為邏輯——基于H市城管執(zhí)法支隊的個案分析》，南京理工大學2009年碩士學位論文。。朱建輝(2011)認為，攤販的底層抗爭和權力交換在削弱基層政權的同時也犧牲了城市公共利益，治理者和被治理者陷入一種雙輸?shù)难h(huán)。構建城市治理體系必須放權于社會，政府權力逐步退出*朱建輝：《城市攤販治理研究：國家與社會關系視角下的底層抗爭與權力交換——以湖南L市為例》，浙江大學2011年碩士學位論文。。孫志建(2012)構建了城市政府攤販治理模式比較分析框架，認為規(guī)則化治理是未來城市攤販治理的趨勢*⑥孫志建：《城市政府的“邊緣性治理”：一項攤販監(jiān)管政策的比較研究》，《公共行政評論》2012年第3期，第30-58頁；第37頁。。他還指出，我國城市攤販治理歸屬策略化治理階段⑥，攤販監(jiān)管則穩(wěn)定于模糊性治理這種獨特的現(xiàn)象*孫志建：《中國城市攤販監(jiān)管緣何穩(wěn)定于模糊性治理——基于“新多源流模型”的機制性解釋》，《甘肅行政學院學報》2014年第5期，第28-43頁。。在這些研究中，孫志建提出的邊緣性治理模式可謂獨具特色，他歸納出三種治理模式，為城市攤販規(guī)則化治理提供了理論框架，但還缺乏具體案例的研究。

孫志建(2012)從攤販功能、特質(zhì)、多面向和政策議題等方面考量，攤販在城市中處于一種不占主導、不具優(yōu)先性、邊緣化、爭議性和復雜性的狀態(tài)，治理上易限于政策困境，且執(zhí)法異常敏感，屬于一種邊緣性治理。他通過比較各國城市攤販治理政策構建邊緣性治理模式，并認為攤販的治理可從兩個維度來考量：一方面是制度化包容程度，體現(xiàn)秩序來源，關乎政府及社會對攤販的包容程度；另一方面是政策穩(wěn)定性程度，體現(xiàn)治理規(guī)則化與科學化程度。繼而提供了三種治理模式：策略化治理、政治化治理和規(guī)則化治理*對孫志建邊緣性治理三種模式的概括介紹，參見孫志建：《城市政府的“邊緣性治理”：一項攤販監(jiān)管政策的比較研究》，《公共行政評論》2012年第3期，第35-38頁。。

策略化治理，是指在治理中對攤販包容程度低，政策不穩(wěn)定，表現(xiàn)為“一陣風”式的治理，可理解為治理的權宜之計。政治化治理在策略化治理之上，表現(xiàn)為重政治手段甚至治理術，如倚靠相關稅率調(diào)整的手段來治理，其特點是部分攤販合法化，周期性的政策變動，允許攤販維權。政治化治理是一種非正式政治，具有明顯的過渡性。規(guī)則化治理表現(xiàn)為依法而治，監(jiān)管規(guī)則中融入了攤販自生自發(fā)的規(guī)則體系，其特點是以合法化為前提條件，“人”“事”統(tǒng)籌，監(jiān)管、統(tǒng)治和服務三者兼顧，注重攤販的后現(xiàn)代性，偏重于使用政策組合工具，政策較為穩(wěn)定。

二、東莞攤販治理現(xiàn)狀

東莞作為“市轄鎮(zhèn)”城市之一，其特殊的行政管理體制有別于大多數(shù)城市。這種特殊的行政架構減少了一級政府，精簡了政府系統(tǒng)，也在很大程度上減輕了人浮于事、效率低下等弊端。但是，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，鎮(zhèn)級建制也凸顯諸多問題與矛盾，為此，東莞為克服行政管理體制短板進行了改革，取得了一些成績，如先后實現(xiàn)全國文明城市“三連冠”、蟬聯(lián)全國創(chuàng)新社會治理優(yōu)秀城市、全國社會治安綜合治理優(yōu)秀市、國家公共文化服務體系示范區(qū)等稱號*③《2017年東莞市政府工作報告》，2017-01-16，http://www.dg.gov.cn/cndg/notice/201701/ccd147bea7584bf0a7118a22ebd15de3.shtml。。那么，在現(xiàn)行行政體制架構及體制改革的大環(huán)境下，東莞城市攤販治理情況如何，怎樣使攤販治理趨向規(guī)則化治理等，都有待深入研究。東莞是深化改革的前沿陣地，是一座非常具有經(jīng)濟活力的城市，人口結構倒掛，存在龐大的攤販群體，探尋規(guī)則化的攤販治理，對東莞城市治理和社會發(fā)展具有重要意義。

(一)法治政府建設之地方立法

2015年，東莞正式獲得地方立法權，城管、環(huán)保、交通和文化等領域地方立法工作有序鋪開，“六五”普法順利完成，在中國政法大學近年發(fā)布的法治政府評估報告中，東莞總分位居全國地級市前列③。東莞市城市綜合管理局*為行文方便，下文以“城管局”“城管部門”等代之。積極響應法治政府建設，成立立法領導小組辦公室，專職負責城市管理立法的調(diào)研、論證和起草工作，起草了《東莞市城市管理綜合執(zhí)法條例(草案)》等一系列城市管理法律法規(guī)。但攤販立法還未被納入立法計劃，《無照經(jīng)營查處取締辦法》《廣東省查處無照經(jīng)營行為條例》仍然是城管執(zhí)法的主要依據(jù)*東莞市城管局職責之一是行使工商行政管理方面的法律、法規(guī)，對無證照商販、亂擺賣、亂張貼、懸掛廣告和占道經(jīng)營行為行使行政處罰權以及相關的監(jiān)督檢查、行政強制職權等?？筛鶕?jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》第14條和《廣東省查處無照經(jīng)營行為條例》進行查處。參見：《廣東省人民政府關于調(diào)整東莞市城市管理綜合行政執(zhí)法工作機構和職責的公告》，2014-08-19，http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/201408/t20140822_543100.html。。

(二)依法行政之規(guī)范執(zhí)法

文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法和嚴守執(zhí)法程序，已被城管部門納入法治政府建設的重點。一方面，通過建章立制健全行政執(zhí)法工作制度，強化內(nèi)外部監(jiān)督及人性化執(zhí)法。如對執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法程序、處罰標準和監(jiān)督考核等予以明確規(guī)定，并強調(diào)以疏導、勸阻為主要手段，秉持“一教育二警告三處罰四取締”的人性化處理原則。另一方面，針對執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊的問題，提出“內(nèi)強素質(zhì)、外樹形象”的隊伍建設思路，如持證上崗、統(tǒng)一著裝及培訓常態(tài)化等。

(三)職能轉變之放管服改革

簡政放權、放管結合和優(yōu)化服務，是深化行政體制改革的重要舉措，是對現(xiàn)行體制進行橫向機構整合和縱向權力下移的改革。橫向主要是“二局合一”*東莞市城市管理綜合執(zhí)法局2007年成立，2014年撤局，以執(zhí)法支隊形式并入東莞市城市綜合管理局。，實現(xiàn)機構精簡、職能統(tǒng)合，但執(zhí)法力量不足依然是其最為尷尬的境況，監(jiān)管能力也無甚差別?？v向主要是擴大基層政府管理權限，理順二級政府縱向關系。一是通過《行政委托協(xié)議》下放行政許可審批、行政處罰等權力，實現(xiàn)事權重心下移，化解基層城管有責無權的矛盾。二是理順市鎮(zhèn)二級部門條塊關系，以塊為主，提高基層的積極性和能動性。三是整理權責清單，削減審批事項，精簡辦事流程。不足之處是基層部門事務龐雜不減，卻又增加了行政考核壓力，放管結合的“管”還不到位。從服務方面看，城管部門正從“重管理”向“重服務”轉變，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。一是提供“互聯(lián)網(wǎng)+”政務服務。落實網(wǎng)站公開政務信息、建立網(wǎng)上辦事大廳和網(wǎng)站互動平臺等政務服務，但各城管分局落實層次不一，還有不少分局甚至沒有建立網(wǎng)站，或者網(wǎng)站信息內(nèi)容不夠全面、更新不夠及時。二是倡導服務先行，擴大公共服務供給。倡導“721”工作法，讓70%的問題用服務手段解決，20%的問題用管理手段解決，10%的問題用執(zhí)法手段解決*《倡導“721”工作法 以服務為先》，2017-02-28，http://dgcg.dg.gov.cn/publicfiles///business/htmlfiles/dgcgj/cmsmedia/document/doc323671.pdf。。然而，攤販領域的服務供給明顯不足，基本的攤販身份制度都尚未實現(xiàn)*目前唯有食品攤販實行登記制度。針對食品攤販，東莞市食品藥品監(jiān)督管理局規(guī)定各鎮(zhèn)食品攤販實行登記制度，登記即合法。攤販向所在鎮(zhèn)街領取登記卡即可從事食品經(jīng)營，程序簡便，不收取任何費用，但有效期不超過一年。。

(四)現(xiàn)代化手段之數(shù)字管理

管理的信息化、數(shù)字化和智能化，已改變原有的社會管理模式，是城市精細化管理的基礎，也是多方協(xié)同治理的技術保障。城管部門把精細化管理作為工作核心，大力推進數(shù)字城管建設，目前一期已建成投入試運行。截至2017年2月底，數(shù)字城管系統(tǒng)有效受理案件39 060件，完成處置27 392件，處置率為70.13%，完成結案27 061件，結案率為69.28%*《東莞城鄉(xiāng)生活垃圾無害化處理和數(shù)字城管系統(tǒng)建設運營工作取得顯著成效》，2017-05-18，http://www.dg.gov.cn/cndg/dgNews/201705/ea7de5d9c6fd45eb83d8e042cf724ec3.shtml。?？傮w上看，效率有一定的提升，但實現(xiàn)全面數(shù)字化管理還有待系統(tǒng)全面建成運行。

(五)協(xié)同治理之公民參與

城管部門著力推動輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督和部門監(jiān)督三位一體的協(xié)同治理模式。一是在線問政。通過“陽光熱線問政平臺”欄目直播室，直接與公眾互動，對咨詢、投訴和意見建議給予現(xiàn)場回應、解釋，并鼓勵公民積極參與。二是不斷拓寬公民監(jiān)督和參與渠道。依托數(shù)字系統(tǒng)，積極探索實名舉報有償制度，通過“城管開放日”等相關活動，誠邀公眾共同參與城市治理，構建全民城管的公民參與模式。三是加強與社區(qū)的聯(lián)動。聯(lián)合社區(qū)專職綜合管理員對占道經(jīng)營、亂擺賣等行為進行整治。四是政府購買服務。購買城市“六亂”整治服務，效果初顯。

(六)監(jiān)管策略之疏堵結合

攤販亂擺賣現(xiàn)象涉及利益群體較多，需辯證地看待攤販治理的兩面性，既要解決民眾的“肚皮”問題，也要解決城市的“面皮”問題*⑥依據(jù)城管工作人員訪談記錄、東莞陽光網(wǎng)“陽光熱線”等內(nèi)容整理。。攤販治理應根據(jù)人口結構、消費水平和市民消費習慣等實際情況，遵循市場規(guī)則科學規(guī)劃設置疏導點，要廣泛征求意見，鼓勵自治，在策略制定中力求一個平衡點⑥。然而，觀照政府部門行動策略：“大力整治‘六亂’，指導各鎮(zhèn)街至少設立1個臨時擺賣示范點，引導商販固定地點、固定時間擺賣，疏堵結合地緩解占道經(jīng)營等城市管理頑疾?！?《市城管局召開2017年城市管理工作會議》，2017-02-28，http://dgcg.dg.gov.cn/publicfiles///business/htmlfiles/dgcgj/cmsmedia/document/doc323671.pdf。對東莞攤販監(jiān)管行動策略進行梳理，可歸納為早期實行“五統(tǒng)一分”*五統(tǒng)一分：統(tǒng)一由政府統(tǒng)籌規(guī)劃分類擺賣場地；統(tǒng)一實行登記申報準入制度；統(tǒng)一實行市場化管理；統(tǒng)一制定分類收費標準；統(tǒng)一規(guī)范違規(guī)管理；由屬地政府分別組織實施。規(guī)范管理模式，提倡“管而不死，活而不亂，疏堵結合，限時限地擺賣”；后又主張“主要道路嚴禁，次要道路嚴控，其他街巷有秩序地擺賣”以及“疏堵結合，三限兩規(guī)”*三限兩規(guī)：三限指限定經(jīng)營區(qū)域、經(jīng)營范圍和經(jīng)營人數(shù)；兩規(guī)指規(guī)范場地要求、規(guī)范經(jīng)營行為。；近年來則提倡“科學規(guī)劃疏導點，遵循市場規(guī)則，鼓勵自治”。縱觀之，其策略雖略呈周期性變動，但策略主旨仍是“疏堵結合”。

攤販治理只是城市治理的一部分，如要完全將攤販治理從整體情境中剝離出來尚存在一定難度。因此，本文主要從城管部門入手，依據(jù)相關政府文件、報告、網(wǎng)站、新聞、統(tǒng)計年鑒和訪談記錄等內(nèi)容，試圖厘清改革對攤販治理的影響。

三、基于邊緣性治理視角的攤販治理評價

基于東莞城市攤販治理現(xiàn)狀，從邊緣性治理視角切入，筆者引用城市政府攤販治理模式進行基于理論框架的評價及定位。

(一)法治化水平及規(guī)則意識

倘若攤販屬非法，則無須“監(jiān)管”，只需“統(tǒng)治”*③孫志建：《城市政府的“邊緣性治理”：一項攤販監(jiān)管政策的比較研究》，《公共行政評論》2012年第3期，第47頁；第45頁。。東莞雖已擁有地方立法權，但目前并未著手制定攤販治理的地方法律，攤販監(jiān)管長期處于借法執(zhí)法狀態(tài)，缺乏一套完備的城市攤販監(jiān)管的核心規(guī)則體系。實質(zhì)上表明，政府部門對攤販治理不夠重視，反映了攤販議題在公共政策中的邊緣性、爭議性。當然，法治建設并非一蹴而就，對攤販合法化的呼聲已日漸清晰，城管部門已開始注重提高執(zhí)法隊伍的規(guī)則意識，提倡執(zhí)法以人性化方式為先導，以規(guī)則框定執(zhí)法行為，杜絕粗暴執(zhí)法和尋租等不良行為。這種人性化的執(zhí)法方式亦可被視為攤販在某種程度上獲得當局在行動上的“承認”③。然而，任何執(zhí)法行動都不能脫離攤販監(jiān)管的核心規(guī)則而存在，否則規(guī)范執(zhí)法即是空言。可以說，行動上的“承認”及合法化呼聲的高漲，基本符合發(fā)展中國家的民主化轉型期特征。民主化潮流推進了民主化進程，增強了政府部門和部分社會成員的法治意識、規(guī)則意識，但元規(guī)則的缺位、社會成員規(guī)則意識的淡漠，影響了法治化水平的提高。

(二)攤販監(jiān)管主體能力及其服務水平

放管服改革雖然賦予基層以事權，事實上卻是各種考核指標被不斷分解至基層，令人應接不暇，且執(zhí)法力量不足的問題突出。在攤販監(jiān)管主體的組織設置方面，沒有考慮到承擔過于龐雜的職能會直接導致監(jiān)管能力的下降。攤販屬于典型的跨部門議題，而目前這種部門之間的政策協(xié)同效應極差，存在推諉扯皮現(xiàn)象，沒有專門負責管理的科室就會直接導致攤販監(jiān)管能力不足。公共服務意識的大幅提高體現(xiàn)了現(xiàn)代公共管理的價值取向，政府部門須在自身職能轉變過程中更注重信息的公開透明，城管“721”工作法強調(diào)了服務提供，這也是包容度的一種體現(xiàn)。然而在攤販領域，相應的服務提供比較稀缺，服務質(zhì)量和水平也較低，尚未形成一套事前、事中、事后完善的服務機制，攤販服務被置于公共服務體系邊緣。政府部門要真正地服務攤販，就應站在攤販的角度了解攤販的實際需求，才能提高服務水平。就目前而言，組織設置存在弊端、監(jiān)管不力和服務弱化，需進一步深化改革。

(三)監(jiān)管信息化水平及公民參與程度

攤販監(jiān)管信息化程度是城市治理現(xiàn)代化的體現(xiàn)。數(shù)字城管系統(tǒng)運行能提升城市管理甚至社會管理的整體水平。一是提升效率，提高服務滿意度；二是助推“大城管”協(xié)同管理體制變革；三是可對接其他系統(tǒng)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)資源共享、統(tǒng)計并形成大數(shù)據(jù)；四是可與網(wǎng)格化管理對接，實現(xiàn)精確管理；五是能緩解城管執(zhí)法力量不足的缺陷，節(jié)省人力和時間成本。但目前的系統(tǒng)功能并不成熟，尚未確立“攤販”作為政策對象的“人口群體”地位*目前沒有開展攤販的統(tǒng)計工作。參見孫志建：《城市政府的“邊緣性治理”：一項攤販監(jiān)管政策的比較研究》，《公共行政評論》2012年第3期，第49頁。，故在攤販監(jiān)管方面發(fā)揮的作用有限。同時，公民參與水平較低。一方面，多數(shù)社會成員公民意識還比較薄弱，參與熱情和積極性不高，公民參與大多流于形式。另一方面，沒有建立自主性監(jiān)管機制。雖然政府部門鼓勵并允許攤販自治，但當下幾乎還是空白，且攤販本身的權利意識和參與意識微乎其微。值得關注的是，政府通過購買服務引入社會和市場力量協(xié)助攤販治理，這是一種新的治理嘗試，打通了社會和市場等參與攤販監(jiān)管和公共服務供給渠道，但仍需有相應的監(jiān)督監(jiān)管機制，其治理成效也有待進一步觀察。

(四)攤販監(jiān)管的策略選擇

城管部門已意識到攤販治理應辯證對待，城市攤販不可能被清除，但又要保證城市市容環(huán)境衛(wèi)生。面對“創(chuàng)文”“上級檢查”等行動“事從權宜”，“越軌”與“營生”之間，往往偏向于將攤販定義為“越軌者”列入城市“六亂”，將攤販視為“城市問題”而需要“被整治”。新聞報道亦常見“集中整治”“重拳出擊”“突擊清理”“嚴防死守”和“鐵腕整治”等極具“統(tǒng)治”色彩的用語，某種程度上體現(xiàn)了強勢治理傾向。在行動層面上則承認攤販，實行人性化執(zhí)法關懷，但政策執(zhí)行偏于強調(diào)“決定論”*決定論的特點是強調(diào)因果關系、命令控制、整齊劃一和“零容忍”。參見孫志建：《城市政府的“邊緣性治理”：一項攤販監(jiān)管政策的比較研究》，《公共行政評論》2012年第3期，第51頁。，這與城管部門所謂的“辯證對待”似有矛盾，也或說明官方意識形態(tài)的模糊性*③⑤孫志建：《城市政府的“邊緣性治理”：一項攤販監(jiān)管政策的比較研究》，《公共行政評論》2012年第3期，第40頁；第40頁；第38頁。。事實上，受多重價值約束，既要保證秩序，又要保證和諧、權利、文明，這些價值系統(tǒng)之間存在不可通約性③，因而官方在策略選擇上主要使用單一的空間化策略選擇并長期穩(wěn)定，這就使得攤販監(jiān)管的政策工具組合單一化，控制色彩相對較重，囿于政策困境。

根據(jù)邊緣性治理模式三個層次的特點，東莞攤販治理既有部分政治化治理特征，也有部分策略化治理特征，處于兩個階段之間，還兼具一些規(guī)則化治理特征，或者說有一些治理理念是趨向于規(guī)則化治理階段的。因而，不能把東莞攤販治理簡單歸結為策略化治理，或可將這種“過渡性狀態(tài)”定位為“不完全的政治化治理”過渡階段*政治化治理采用了策略化治理和規(guī)則化治理的做法，具有較強的過渡性色彩。且政治化治理多形成于向民主轉型的發(fā)展中國家。參見孫志建：《城市政府的“邊緣性治理”：一項攤販監(jiān)管政策的比較研究》，《公共行政評論》2012年第3期，第37頁；第45頁。，離規(guī)則化治理還有較大差距。

四、規(guī)則化治理路徑優(yōu)化

(一)經(jīng)驗借鑒

攤販治理已經(jīng)或逐步邁入規(guī)則化治理的城市有：美國、英國、澳大利亞、加拿大、新加坡、馬來西亞、印度(2004年以來)以及中國臺灣、香港等⑤。以下選取部分城市的做法，以借鑒其攤販治理的經(jīng)驗。

1.紐約較早關注攤販治理。紐約人口具有高密度、高異質(zhì)性等特點，其攤販治理經(jīng)驗可概括為以下三點。一是有較為明確的法律條文和執(zhí)法標準。除《紐約市行政法典》外，聯(lián)邦政府憲法第一修正案中也有相關的條例規(guī)定。二是有組織有規(guī)劃。成立“街頭攤販審查委員會”，負責規(guī)劃攤販經(jīng)營場地、限定營業(yè)時段等*蔡克蒙：《中國城管能從外國學習哪些經(jīng)驗》，《法學》2010年第10期，第111頁。。三是公民積極參與。紐約“城市正義中心”(Urban Justice Center)由攤販和其他市民組成，致力于維護攤販權利、服務提供、為希望成為攤販的人提供幫助以及推動攤販管理制度改革等*About SVP，2014-10-23，http://streetvendor.org.。紐約攤販自治組織成熟且繁榮，表現(xiàn)為積極的公民參與式治理。而公民參與正是我國的短板。紐約實行攤販身份“許可制”，這并不適合攤販數(shù)量較多的城市。

2.新加坡和吉隆坡的經(jīng)驗值得借鑒。新加坡設小販局負責攤販的日常管理和檢查，從20世紀90年代開始頒發(fā)攤販執(zhí)照，并要求攤販全部入市。該局還提供攤販培訓等服務，在1990—1996年間培訓攤販就達上萬人*⑨Bhowmik S K, Street Vendors in Asia： A Review, Economic and Political Weekly, 2005, No.22/23, pp.2259-2260.。這一行動使得新加坡成為世界上唯一不存在無證攤販的國家，這一治理模式有賴于嚴明的制度、明確的組織職能、較高的公民意識以及較小的地域范圍。馬來西亞首都吉隆坡政府也較早關注攤販議題，成立小商小販管理部負責攤販的發(fā)展、現(xiàn)代化和管理。1990年政府就制定了比較全面的國家攤販政策，包括為持照攤販提供針對性的信貸和培訓項目以改善經(jīng)營設施。小商小販管理部會定期組織培訓項目，并尋求與非政府組織合作，當?shù)赜袑⒔?0家非政府組織致力于攤販培訓事業(yè)。政府在政策上的支持，使馬來西亞成為亞洲少有的在某種形式上承認攤販的國家之一⑨。

3.我國香港和臺灣的攤販治理亦有長處。香港*香港攤販治理這一部分根據(jù)香港特別行政區(qū)政府食物環(huán)境衛(wèi)生署網(wǎng)站“小販管理”內(nèi)容整理。參見：《小販管理》，2014-07-11，http://www.fehd.gov.hk/sc chi/pleasant environment/hawker/hawker.html。將攤販分門別類進行細分，攤販牌照被分成7個類別，出臺有《小販規(guī)例》《公眾衛(wèi)生及市政條例》和《簡易程序治罪條例》等。攤販監(jiān)管歸屬食物環(huán)境衛(wèi)生署，該部門對攤販的統(tǒng)計及執(zhí)法次數(shù)精確到個位數(shù)*④⑦孫志建：《城市政府的“邊緣性治理”：一項攤販監(jiān)管政策的比較研究》，《公共行政評論》2012年第3期，第49頁；第51頁；第47頁。，對無牌照、違法設攤等行為執(zhí)法比較嚴厲，可見其執(zhí)法嚴明。

臺灣也有著較為成熟的攤販治理經(jīng)驗，基本形成一體化的監(jiān)管服務體系。一是管理主體明確，設立處理攤販問題的工作指導小組及攤位設置許可審查委員會負責攤販的全面管理。二是攤販法律細致全面，先后頒布《臺北市攤販管理規(guī)則》《臺北市攤販臨時集中場自理組織設置注意事項》等法案。三是政治民主化表現(xiàn)和高度的公民參與。有些攤販規(guī)劃案就是由地方政府委托民間制定，攤販的日常管理也主要依托自理組織，甚至臨時的攤販集中場也成立了攤販自我管理組織*臺灣通常稱自我管理組織為“自理組織”。。四是將攤販聚集起來打造觀光夜市，攤販成為城市風景的一部分和旅游亮點，廣受好評。

(二)治理路徑優(yōu)化

攤販規(guī)則化治理包括政治民主化、法治化水平、規(guī)則意識、監(jiān)管能力和包容程度等因素④。參考這些因素與東莞實際，給出規(guī)則化治理路徑優(yōu)化的建議，但并不囿于此。

1.立法先行有章可循。孫立平(2014)認為，現(xiàn)在的社會問題和社會矛盾主要源于社會不公，而公平與正義的實現(xiàn)，必須基于法治的基礎*孫立平：《公平正義的實現(xiàn)必須基于法治》，《北京日報》2014年3月25日，第017版。。郁建興等(2015)指出，推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵是法治化*郁建興、馬斌：《社會治理重在法治化》，《浙江人大》2015年第7期，第26頁。?？梢姡徽撌枪秸x的實現(xiàn)，還是社會治理體系的推進，都需要以法治化作為基礎。規(guī)則化治理遵循“無代表，不改制”⑦的元規(guī)則治理，表現(xiàn)為成熟健全的法律制度體系及較高的利益相關者參與程度。因而，攤販規(guī)則化治理首先要有章可循，有法可依，善用地方立法權契機，從法律上給予攤販合法身份，確立一套由利益相關者參與且完善的攤販監(jiān)管規(guī)則體系。同時，還應理順不同時期制定的法律和政策，避免制度之間的沖突，否則依法行政必然動輒得咎，無所適從。法治化水平關乎社會公平、公正，是依法行政的依據(jù)，也是現(xiàn)代治理必須遵循的元規(guī)則，攤販治理需要盡快破解借法執(zhí)法的窘境。

2.統(tǒng)合職能優(yōu)化組織設置。無論何種組織形態(tài)，攤販監(jiān)管主體都必須扮演三種角色：監(jiān)管者、統(tǒng)治者和服務者*監(jiān)管者主要指：制定合理的監(jiān)管規(guī)則、標準與政策等；統(tǒng)治者主要指：依照監(jiān)管規(guī)則懲戒越軌行為；服務者主要指：確立起“攤販”作為一個人口群體的政策地位，并為之提供相應的公共服務。參見孫志建：《城市政府的“邊緣性治理”：一項攤販監(jiān)管政策的比較研究》，《公共行政評論》2012年第3期，第49頁。。而角色扮演是否到位關鍵在于城管對自身角色的領悟，這意味著任何改革的目的必須聚焦于統(tǒng)合三種角色所賦予的職能。然而，目前攤販監(jiān)管能力弱，有統(tǒng)治而少服務，皆因角色領悟不到位，組織機構設置不科學，人員的配置和組織制度等不完善。反觀規(guī)則化治理城市，其組織設置主要有兩種：一是單獨設置攤販監(jiān)管部門的統(tǒng)合管理，二是多個部門參與的跨部門協(xié)調(diào)機制。因此，必須認真梳理政府各部門間的權責關系，進一步明晰各部門的權責清單，充分明確城市攤販監(jiān)管主體的職責，提高角色認知。因城管隊伍肩負龐大而繁雜的職責，在“大城管”體制改革的基礎上，可考慮單獨設攤販管理分隊，綜合管理協(xié)調(diào)攤販事務，并不斷優(yōu)化人員配置及人事制度等。

3.運用現(xiàn)代化治理手段提升監(jiān)管水平。如今，智能城市建設已成為新的目標，精細化的城市管理、多元化的公共服務提供成為主流，提升城市空間、環(huán)境和居住品質(zhì)成為新的追求。將大數(shù)據(jù)應用到城市管理，可整體提升城市管理質(zhì)量，也標志著城市治理手段邁入現(xiàn)代化*袁昕：《我國城市現(xiàn)代化主要發(fā)展趨向》，《人民日報》2016年2月21日，第05版。。應加快建設數(shù)字城管，盡快將信息技術應用到攤販監(jiān)管中去。用現(xiàn)代化治理手段助力監(jiān)管能力提升，應從以下兩個方面著手：一是確立攤販統(tǒng)計制度，充分利用系統(tǒng)的數(shù)字化管理功能以實現(xiàn)攤販統(tǒng)計，并將其作為一項常規(guī)工作加以落實；二是依托系統(tǒng)進行宣傳和引導，比如運用大數(shù)據(jù)分析社區(qū)居民的服務需求，主動幫助攤販和社區(qū)居民進行服務對接，通過正面的宣傳和引導，鼓勵市民使用有序的攤販服務?？傊挥杏行д莆账爡^(qū)域攤販的具體情況，才能實現(xiàn)攤販監(jiān)管科學化、規(guī)范化、高效化和精細化。

4.構建綜合服務保障政策體系及監(jiān)管策略組合。應構建一套攤販綜合服務保障政策體系，確立其政策地位。首先，確立攤販身份登記制度，登記制適用于攤販數(shù)量較多的城市，手續(xù)簡便且成本較低，有助于規(guī)避尋租風險。其次，建立攤販誠信檔案，科學管理，有的放矢。再次，政府部門可考慮設立“攤販支持項目”，保障城市低收入群體優(yōu)先得到申請。最后，進一步全面深化政務公開、信息公開，進一步健全整合擴展網(wǎng)上服務項目，并注重各服務端口的整合。攤販監(jiān)管要使用多種策略組合，同時兼顧攤販的復雜性和個體特征，譬如“分類監(jiān)管”“重點執(zhí)法”*④⑤孫志建：《城市政府的“邊緣性治理”：一項攤販監(jiān)管政策的比較研究》，《公共行政評論》2012年第3期，第51-52頁。等。應充分考慮到攤販的空間聚集分布狀態(tài)受到多因素的影響，有自身特定的區(qū)位選擇機制，比如市場、距離、管制和社會等因素，攤販的區(qū)位選擇應考慮利潤、成本、競爭、風險等外部和內(nèi)部因素*黃耿志、薛德升、金利霞：《城市流動攤販的微區(qū)位選擇機制——基于廣州市200個攤販訪談的實證研究》，《人文地理》2016年第1期，第63頁。。擺賣場地的規(guī)劃應將攤販自身自發(fā)的特定需求因素納入考量，并將“禁攤”具體到點而非區(qū)域，最大化確保攤販靈活性的優(yōu)勢④。

5.深化城市攤販治理意識。影響攤販治理模

式轉換及監(jiān)管政策變遷的深層機制是公民的參與。沒有以參與程度的深化為核心的民主化過程，攤販治理一定無法實現(xiàn)從“策略化治理”到“政治化治理”再到“規(guī)則化治理”的轉型⑤。公民參與是現(xiàn)代治理的邏輯要求，而構建城市邊緣群體的利益表達機制，是城市現(xiàn)代性的表現(xiàn)。攤販治理并非只是城管“專利”，還有諸多利益相關主體，規(guī)則化治理階段多有強大的社會力量，而目前公民參與形式化，自治力量薄弱。因此，攤販組織化理應成為公民參與和利益表達的首要的有效協(xié)調(diào)機制，還要充分調(diào)動廣大志愿者*東莞打造“志愿之城”，全市志愿者占常住人口10%。參見：《2016年東莞市政府工作報告》，2016-03-01，http://zwgk.gd.gov.cn/007330010/201603/t20160301_646055.html。積極參與攤販治理。通過這種方式，攤販就不只是被監(jiān)管者，而可以通過社會組織參與到管理中去。總之，公民參與不應只是形式上的表達，思考如何讓公民主動、積極地參與到城市治理中去是當務之急。此外，城管部門要加大宣傳力度，通過多種途徑引導公民樹立公民意識、規(guī)則意識和參與意識，逐漸形成政府引導為主，利益相關者、社會組織、社區(qū)社會組織及市場等主體參與的協(xié)同治理模式。

城市經(jīng)濟越發(fā)達，多元化態(tài)勢越明顯，社會關系越復雜。傳統(tǒng)管理必然捉襟見肘，其深層次的原因是治理機制與經(jīng)濟社會發(fā)展不相協(xié)調(diào)。城市如何公平、公正、人性化地對待外來群體、邊緣群體以及弱勢群體，體現(xiàn)了城市的價值觀和包容性，是治理水平的體現(xiàn)。邊緣性治理模式構建了一個城市攤販治理模式的理論框架，其規(guī)則化治理強調(diào)元規(guī)則治理、系統(tǒng)的政策工具組合以及使用多種監(jiān)管策略等，是一種可持續(xù)的治理，并非單一的毫無情理的治理方式或者強制管制的治理手段，其內(nèi)涵包括公民參與、多中心形成秩序、構建各方和諧關系和形成長效機制。規(guī)則化治理本身也是在不斷演進和發(fā)展的，因而城市攤販治理也應是動態(tài)的，并在不斷探索中向前發(fā)展。

(責任編輯陳漢輪)

Analysis of Rule-based Governing Approach of Street Vendors fromthe Perspective of Marginal Governance: A Case Study of Dongguan

WU Zhe

(ManagementScienceDepartmentofDongguanPolytechnic，Dongguan，Guangdong， 523000，China)

In the historical background of social governance innovation， the unidirectional supervision of street vendors is facing policy difficulties， and a more effective governing approach needs to be explored. This paper summarizes the governance situation of street vendors in Dongguan city， and evaluates and positions the governance situation from the perspective of marginal governance. Finally， it proposes paths to the rule-based governance.

marginal governance; street vendors; rule-based governance

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.06.010

2017-05-02

吳哲，女，浙江杭州人，助理研究員，研究方向為城市政府治理。