〔摘要〕民主集中制是黨的根本組織原則和組織制度，堅(jiān)持民主集中制是黨的先進(jìn)性的集中體現(xiàn)。民主集中制從注重原則到強(qiáng)調(diào)原則性與制度性相統(tǒng)一，再到以中國(guó)共產(chǎn)黨為代表的黨內(nèi)法規(guī)制度的整體健全完善，體現(xiàn)了制度化是民主集中制的內(nèi)在要求。同樣，由規(guī)則的屬性、黨內(nèi)規(guī)則的地位作用、依規(guī)治黨的現(xiàn)狀所決定，規(guī)則化成為民主集中制制度化的必然選擇。為此，要更加重視黨內(nèi)規(guī)則的作用，從源頭上增強(qiáng)規(guī)則意識(shí);正確認(rèn)識(shí)黨內(nèi)規(guī)則的定位;健全完善民主集中制的黨內(nèi)規(guī)則體系;加強(qiáng)對(duì)民主集中制規(guī)則化的研究，使黨的先進(jìn)性在黨內(nèi)法規(guī)制度體系的保障下得到更充分的發(fā)揮。

〔關(guān)鍵詞〕中國(guó)共產(chǎn)黨，民主集中制，規(guī)則化

〔中圖分類號(hào)〕D262.11〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2021）06-0045-06

黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來(lái)的統(tǒng)一整體，民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主的有機(jī)結(jié)合，它既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運(yùn)用。《黨章》規(guī)定了民主集中制的六條基本原則，為黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織運(yùn)行和黨內(nèi)政治生活提供了根本遵循。在此基礎(chǔ)上，我們黨也制定完善了一系列相應(yīng)的體制機(jī)制，以保證民主集中制原則的貫徹落實(shí)。盡管如此，這一原則在實(shí)施中仍然存在很多問(wèn)題，如現(xiàn)實(shí)中過(guò)度集中和過(guò)度分散的狀況仍然存在，打著民主集中制的旗號(hào)搞“一言堂”和“家長(zhǎng)制”也屢見(jiàn)不鮮等，那么如何才能把民主集中制原則真正落到實(shí)處呢？在思想建黨和制度治黨有機(jī)結(jié)合的大背景下，我們需要進(jìn)一步把民主集中制制度化或者法治化，使之轉(zhuǎn)化為更具約束力和可操作性的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，其中，挖掘民主集中制的規(guī)則屬性、推進(jìn)民主集中制的規(guī)則化既是其中的應(yīng)有之義，也是一條重要途徑。

一、制度化是民主集中制的內(nèi)在要求

民主集中制體現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織運(yùn)行和政治生活的一系列根本原則，《黨章》把這些原則概括為：黨員個(gè)人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)組織服從上級(jí)組織，全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì);黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，除它們派出的代表機(jī)關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生;黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì);黨的上級(jí)組織要經(jīng)常聽(tīng)取下級(jí)組織和黨員群眾的意見(jiàn)，及時(shí)解決他們提出的問(wèn)題;黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度;黨禁止任何形式的個(gè)人崇拜。這些原則對(duì)于全面正確理解民主集中制、保證民主集中制的落實(shí)具有重大意義。但是，在實(shí)際工作中，要落實(shí)好這些原則并非易事，因?yàn)樵瓌t和具體事務(wù)的處理往往有著巨大的差距，必須使這些原則成為不同層次具有權(quán)威性和約束力的具體行為規(guī)范，嵌入黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織運(yùn)行和政治生活的各項(xiàng)制度體制之中，否則原則就只能停留在原則層面，不會(huì)產(chǎn)生實(shí)際效用，甚至成為一些人搞個(gè)人主義、官僚主義的借口。隨著工作的日益復(fù)雜和出于防止被濫用的需要，民主集中制的制度化正顯得更加必要和緊迫。對(duì)于民主集中制的這種制度化要求和趨勢(shì)，我們可以從這樣幾個(gè)方面來(lái)理解。

第一，制度化是民主集中制原則的基本內(nèi)涵。我們通常說(shuō)民主集中制既是黨的根本組織原則和組織制度，也是黨的根本的領(lǐng)導(dǎo)制度和工作制度。這樣的表述肯定了民主集中制既有原則屬性，也有制度屬性，同時(shí)也肯定了從原則到制度轉(zhuǎn)化的必然性。我們要看到，民主集中制并非典型意義上的制度，因?yàn)橹贫葟囊话阋饬x上講是指大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則，這種一般認(rèn)識(shí)往往具有原則的意蘊(yùn);從具體意義上指的是在一定歷史條件下形成的法令、禮俗等規(guī)范、規(guī)矩，使人們明確能夠做什么不能做什么，以及怎樣做，也要告知違背規(guī)范所應(yīng)受到的懲罰，這就是具體意義上的制度。當(dāng)然，具體意義上的制度又可以分為許多層次，正如黨內(nèi)法規(guī)分為四級(jí)七類一樣。一般意義和具體意義上的制度是有機(jī)統(tǒng)一的，原則具有宏觀指導(dǎo)意義，而具體制度則是原則的具體化，僅僅停留在原則的層面并不能保證制度得到正確理解和有效遵循，只有同時(shí)使其具體化，特別是在各個(gè)具體領(lǐng)域都有明確的行為規(guī)范，制度的價(jià)值才能體現(xiàn)出來(lái)。民主集中制從一般意義上體現(xiàn)為六大原則，從具體意義上則應(yīng)結(jié)合黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織運(yùn)行及黨內(nèi)政治生活的各個(gè)領(lǐng)域需要加以具體化。民主集中制的完善就是從形成原則到逐步具體化制度化的過(guò)程，即先有馬克思恩格斯以民主原則領(lǐng)導(dǎo)共產(chǎn)國(guó)際的實(shí)踐，后有列寧的進(jìn)一步概括提煉，最終上升為馬克思主義政黨的根本組織原則和組織制度。列寧是民主集中制的提出者，他在使用民主集中制概念的時(shí)候，也主要是在原則層面使用的。比如，1905年俄國(guó)社會(huì)民主工黨第一次代表會(huì)議根據(jù)列寧提議通過(guò)的決議第一次使用了民主集中制的提法，提出 “民主集中制的原則是不容爭(zhēng)論的”〔1〕119。此后1906年該黨的“四大”決議確認(rèn)“黨內(nèi)民主集中制是一致公認(rèn)的原則”〔1〕139。“四大”通過(guò)的黨的組織章程也明確規(guī)定“黨的一切組織是按民主集中制原則建立起來(lái)的”〔1〕165。1919年共產(chǎn)國(guó)際成立時(shí)，列寧起草的《加入共產(chǎn)國(guó)際的條件》中也明確規(guī)定“加入共產(chǎn)國(guó)際的黨，應(yīng)該是按照民主集中制原則建立起來(lái)的”〔2〕185。此后，隨著世界許多國(guó)家的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨陸續(xù)取得執(zhí)政地位，民主集中制的制度內(nèi)涵和形式逐步發(fā)展和完善起來(lái)，特別是中國(guó)共產(chǎn)黨在民主集中制原則制度化方面進(jìn)行了全方位探索，作出了開(kāi)創(chuàng)性貢獻(xiàn)。這些都體現(xiàn)了民主集中制原則制度化的內(nèi)在要求和基本趨勢(shì)。

第二，制度化是民主集中制付諸實(shí)施的重要途徑。從民主集中制的實(shí)施進(jìn)程看，從注重原則到強(qiáng)調(diào)原則性與制度性統(tǒng)一，再到以中國(guó)共產(chǎn)黨為代表的黨內(nèi)法規(guī)制度的整體健全完善，可以看到制度要求在逐漸突出出來(lái)。而且隨著無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨成為執(zhí)政黨，民主集中制的制度化變得更為必要和緊迫，甚至成為政權(quán)機(jī)構(gòu)和其他組織組成與運(yùn)轉(zhuǎn)的基本原則和制度形態(tài)。因?yàn)樽鳛閳?zhí)政黨，要處理的問(wèn)題更加復(fù)雜多樣，僅僅靠原則是無(wú)法應(yīng)對(duì)大量特殊問(wèn)題的，如果不對(duì)原則加以細(xì)化和制度化，增強(qiáng)針對(duì)性，就難以擺脫運(yùn)用中的困境。在民主集中制實(shí)施的過(guò)程中，由于對(duì)基本原則的理解經(jīng)常會(huì)受到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部馬克思主義理論水平、對(duì)實(shí)際情況的了解及政績(jī)觀、本位主義、功利主義等因素的影響，因此同一原則的落實(shí)常常會(huì)變得南轅北轍、大相徑庭。比如，下級(jí)服從上級(jí)是民主集中制的基本原則之一，每一個(gè)黨組織作為整個(gè)黨的組織系統(tǒng)中的一部分，必須對(duì)上負(fù)責(zé)，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的路線方針政策和上級(jí)黨組織的決議決定，但同時(shí)服從上級(jí)必須和對(duì)人民負(fù)責(zé)結(jié)合起來(lái)，這是這一原則的應(yīng)有之義，片面地對(duì)上服從并非馬克思主義的正確立場(chǎng)，特別是當(dāng)上級(jí)決策脫離實(shí)際與人民利益存在矛盾的情況下。也就是說(shuō)，根據(jù)下級(jí)服從上級(jí)這一民主集中制原則，特定的黨組織在服從上級(jí)指令的同時(shí)必須對(duì)所在地方或單位的人民利益負(fù)責(zé)，做到全心全意為人民服務(wù)，如果脫離了人民利益片面強(qiáng)調(diào)對(duì)上負(fù)責(zé)，就從根本上違反了下級(jí)服從上級(jí)這一原則，是一種典型的教條主義、官僚主義，最終侵害黨的根本利益。毛澤東在《反對(duì)本本主義》一文中，曾經(jīng)非常嚴(yán)厲地批評(píng)這樣的做法。他指出：“盲目地表面上完全無(wú)異議地執(zhí)行上級(jí)的指示，這不是真正在執(zhí)行上級(jí)的指示，這是反對(duì)上級(jí)指示或者對(duì)上級(jí)指示怠工的最妙方法?！薄?〕111因此，只有正確理解民主集中制原則并在此基礎(chǔ)上使其制度化，才能避免因理解差異而造成的不良后果，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主、依法決策。

第三，制度化是管黨治黨的基本方向。如何管黨治黨是治國(guó)理政的重大問(wèn)題?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束之后，我們?cè)诠茳h治黨方面得出的一個(gè)最基本的結(jié)論就是必須結(jié)束人治和運(yùn)動(dòng)式治黨的老路，走制度治黨的新路，因?yàn)橹贫雀哂懈拘?、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。改革開(kāi)放以來(lái)，我們?cè)邳h的建設(shè)中取得的最大進(jìn)展就是逐步健全完善了以民主集中制為核心的集體領(lǐng)導(dǎo)體制和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度體系，使管黨治黨走上了依規(guī)治黨的正確道路，實(shí)現(xiàn)了制度治黨和思想建黨的有機(jī)結(jié)合。黨的十八大以來(lái)，我們黨堅(jiān)持治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度，在制度治黨方面取得了更大的進(jìn)展，特別是黨內(nèi)法規(guī)制度體系得以進(jìn)一步健全完善，并成為國(guó)家法治體系的重要組成部分，黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化法治化也成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心和關(guān)鍵。所有這些體制制度的構(gòu)建，都是以民主集中制為根本的，都貫穿著民主集中制的基本原則，也是這一原則的制度化和具體化。目前看，黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織、黨的自身建設(shè)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度，業(yè)已構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本框架，這個(gè)體系“是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體”〔4〕。習(xí)近平在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話中莊嚴(yán)宣告：我們黨“堅(jiān)持依規(guī)治黨、形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”〔5〕7，這一重要論斷進(jìn)一步凸顯了依規(guī)管黨治黨的基本方向?？梢哉f(shuō)，民主集中制的制度化、體系化彰顯了管黨治黨的基本思路，代表著黨的建設(shè)的基本方向。

二、規(guī)則化是民主集中制制度化的必然選擇

民主集中制的制度化體系化已經(jīng)成為全黨的共識(shí)，這一進(jìn)程也已全方位展開(kāi)，但是，在制度化的過(guò)程中，也面臨著具體制度的選擇問(wèn)題，或者說(shuō)從哪里突破以什么為重點(diǎn)的問(wèn)題。雖然所有制度都應(yīng)體現(xiàn)民主集中制原則，但是黨的制度建設(shè)是有重點(diǎn)按階段有序展開(kāi)的，不是不分輕重緩急、平行推進(jìn)的，其中規(guī)則化正在成為一個(gè)極其重要的現(xiàn)實(shí)選擇。

第一，這是由規(guī)則的屬性決定的。根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋：“規(guī)則，就是規(guī)定出來(lái)供大家共同遵守的制度和章程，是由書面形式規(guī)定的成文條例，也可以是由約定俗成流傳下來(lái)的不成文的規(guī)矩?！薄?〕474廣義上的規(guī)則是對(duì)制度的統(tǒng)稱，既包括成文的制度和章程、法律，也包括不成文的習(xí)俗、習(xí)慣、傳統(tǒng);狹義上的規(guī)則特指作為具體制度形式的規(guī)則。不管從什么意義上講，規(guī)則都是制度的源頭，一個(gè)社會(huì)或組織總是先有基本的規(guī)則，然后再細(xì)分出各種制度。在這個(gè)過(guò)程中，規(guī)則也得以融入社會(huì)生活的各個(gè)方面，展現(xiàn)其普遍性和多樣性，如人際交往規(guī)則、法律規(guī)則、交通規(guī)則、游戲規(guī)則、道德規(guī)則、習(xí)俗習(xí)慣、校規(guī)校紀(jì)等，規(guī)則也越來(lái)越成為人們共同制定并遵守的法則。規(guī)則為個(gè)人提供了行為規(guī)范，為社會(huì)提供了關(guān)系準(zhǔn)則，為國(guó)家權(quán)力提供了基本依據(jù)，因此現(xiàn)代社會(huì)越來(lái)越需要良好的規(guī)則體系來(lái)維系。離開(kāi)了基本的規(guī)則，社會(huì)運(yùn)行或者陷入混亂，或者會(huì)付出更大的成本。從具體的社會(huì)組織來(lái)看，確定規(guī)則的意義更為突出，組織的存在首先依據(jù)的是共同制定并一致遵守的規(guī)則，如國(guó)際組織成立之初一般會(huì)先行制定基本規(guī)則，如會(huì)議、議事、決策規(guī)則等等，一些體育組織更是把規(guī)則的制定放在首要位置，以規(guī)則來(lái)保障組織運(yùn)行和比賽活動(dòng)的開(kāi)展，以至于人們已經(jīng)把規(guī)則的制定權(quán)作為最重要的權(quán)力來(lái)對(duì)待。隨著規(guī)則的建立和完善，與之相應(yīng)的規(guī)則意識(shí)便成為具有決定意義的因素。規(guī)則意識(shí)是社會(huì)主體在社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)中，對(duì)所處社會(huì)的規(guī)則所形成的主觀體驗(yàn)和認(rèn)識(shí)，是對(duì)規(guī)則現(xiàn)象本身的價(jià)值所作出的價(jià)值判斷。規(guī)則意識(shí)一旦形成，會(huì)對(duì)主體行為產(chǎn)生指導(dǎo)約束作用，而個(gè)體規(guī)則意識(shí)的增強(qiáng)，會(huì)極大地增強(qiáng)組織的穩(wěn)定性，保證組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，從法治社會(huì)的角度看，規(guī)則的作用更加突出，其本身就是國(guó)家法律的重要組成部分，對(duì)人們的言行具有約束力，也會(huì)在實(shí)施中進(jìn)一步內(nèi)化為人們的規(guī)則意識(shí)，從而更好地起到調(diào)整社會(huì)秩序和人際關(guān)系的功能。

第二，這是由黨內(nèi)規(guī)則的地位作用決定的。2019年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則?！币?guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則是對(duì)黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出的具體規(guī)定。民主集中制作為黨的根本組織原則和組織制度，必然要在黨的權(quán)力運(yùn)行和政治生活的各個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)，用規(guī)則加以規(guī)范既是必要的，也是黨內(nèi)法規(guī)制度體系化的重要體現(xiàn)。也就是說(shuō)，根據(jù)民主集中制原則制定完善相關(guān)規(guī)則是黨內(nèi)法規(guī)制定工作的重要任務(wù)。目前規(guī)則堪稱是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一個(gè)最為薄弱的環(huán)節(jié)，現(xiàn)行有效的全黨性的黨內(nèi)規(guī)則只有《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨旗黨徽使用規(guī)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則》等少數(shù)幾個(gè)，而且關(guān)鍵性的涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、決策的黨內(nèi)規(guī)則幾乎是空白，對(duì)黨的全面正確領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)政治生活的規(guī)范有序難以發(fā)揮應(yīng)有作用，這種情況的發(fā)生與全黨和理論界對(duì)黨內(nèi)規(guī)則的認(rèn)識(shí)不足有直接關(guān)系，也意味著健全完善規(guī)則應(yīng)該成為今后黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一個(gè)重要方向。由于黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)施需要發(fā)揮系統(tǒng)的整體作用，特別是要補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，才能避免發(fā)生“破窗”效應(yīng)，而規(guī)則作為黨內(nèi)法規(guī)制度的一個(gè)重要層次，也必須是健全完善和體系化的，這樣才能通過(guò)自身作用的發(fā)揮為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施提供有效支撐。如果規(guī)則缺乏，必然會(huì)使黨內(nèi)法規(guī)制度在特定層次上出現(xiàn)缺位，造成黨內(nèi)法規(guī)制度體系上的缺陷。

第三，這是由依規(guī)治黨的現(xiàn)狀決定的。目前加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的力度和成效都是前所未有的，也成為新時(shí)代黨的建設(shè)的一個(gè)突出特色，但是，在實(shí)際工作中也存在較普遍的管黨治黨的實(shí)效與民主集中制的初衷不完全契合甚至出現(xiàn)矛盾的問(wèn)題。本來(lái)，管黨治黨的所有制度、程序、效果都應(yīng)以增強(qiáng)黨的先進(jìn)性純潔性、提高黨的執(zhí)政能力、增進(jìn)人民群眾的獲得感認(rèn)同感為轉(zhuǎn)移，努力造成又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個(gè)人心情舒暢的生動(dòng)活潑的政治局面，這是黨的性質(zhì)和以人民為中心立場(chǎng)的集中體現(xiàn)。但是，民主集中制原則卻時(shí)常被少數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部庸俗化、扭曲化，成為搞官僚主義、形式主義等不正之風(fēng)的擋箭牌，甚至造成嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。比如，黨的領(lǐng)導(dǎo)是民主集中制原則下的集體領(lǐng)導(dǎo)，是集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)的結(jié)合，但是由于缺乏民主集中制原則下的更具科學(xué)性操作性的基本規(guī)則作為遵循，有時(shí)導(dǎo)致在議事決策中出現(xiàn)一旦主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)話別人只能附和同意的現(xiàn)象，形成事實(shí)上主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人說(shuō)了算的局面，而分管領(lǐng)導(dǎo)往往也上行下效，借機(jī)把個(gè)人分工的領(lǐng)域變成了個(gè)人說(shuō)了算的獨(dú)立王國(guó)。在中紀(jì)委查處的許多大案要案中，這種現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，清楚表明了管黨治黨制度在實(shí)施中還存在諸多不足，與民主集中制的要求相比也有明顯差距，這個(gè)問(wèn)題不解決，真正意義上的依規(guī)治黨就難以實(shí)現(xiàn)。從此次我國(guó)抗擊新冠肺炎疫情來(lái)看，雖然疫情暴發(fā)以來(lái)，各地黨委政府和廣大黨員干部群眾在中央領(lǐng)導(dǎo)下，團(tuán)結(jié)一致、眾志成城，付出了巨大的努力和犧牲，取得了決定性的勝利，但是，早期個(gè)別地方黨委政府相關(guān)部門和黨政干部出現(xiàn)了程度不同的瞞報(bào)漏報(bào)、推卸責(zé)任、簡(jiǎn)單偏激、“報(bào)表抗疫”等官僚主義、形式主義現(xiàn)象，貽誤了戰(zhàn)機(jī)，造成了人民生命安全和國(guó)家財(cái)產(chǎn)的重大損失，損害了黨和政府形象，引起了人民群眾的不滿。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，雖然原因是多方面的，但是與這些部門和干部不能在工作中站穩(wěn)人民立場(chǎng)、正確履職盡責(zé)、遵守黨內(nèi)規(guī)矩有著直接的聯(lián)系，這些行為偏離黨的性質(zhì)宗旨，與民主集中制要求也有著原則性區(qū)別。

三、民主集中制規(guī)則化的基本思路

規(guī)則化是發(fā)揮民主集中制作用的重要途徑，特別是在規(guī)則仍處于薄弱環(huán)節(jié)的情況下，重視和完善黨內(nèi)規(guī)則更具有補(bǔ)短板的意義?？紤]到民主集中制落實(shí)中還存在以“潛規(guī)則”解構(gòu)顯規(guī)則、規(guī)則意識(shí)缺乏、守規(guī)則的老實(shí)人經(jīng)常吃虧等問(wèn)題，我們必須進(jìn)一步明晰民主集中制規(guī)則化的基本思路，使民主集中制更加深入人心。

第一，更加重視黨內(nèi)規(guī)則的作用，從源頭上增強(qiáng)規(guī)則意識(shí)。前已述及，規(guī)則作為制度的源頭，它能夠引導(dǎo)人們的價(jià)值觀，降低人際交往的成本，規(guī)范人們的行為，從而規(guī)避不利后果，對(duì)于保障社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)公平正義具有重要作用。一個(gè)社會(huì)或組織只有形成公認(rèn)的基本規(guī)則，才能使居于其上的精神、原則等得到落實(shí)，否則難免會(huì)被復(fù)雜的社會(huì)實(shí)際所解構(gòu)和歪曲。社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域都存在一些基本原則，從而從總體上保證了社會(huì)的有序運(yùn)行，但是，由于對(duì)這些原則的理解和落實(shí)有時(shí)眾說(shuō)不一，所以導(dǎo)致原則與事實(shí)往往會(huì)產(chǎn)生一定的出入。如保護(hù)人權(quán)是人類社會(huì)的基本原則，但是對(duì)什么是人權(quán)、哪些人權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護(hù)、如何實(shí)現(xiàn)人權(quán)保護(hù)的公平公正、不同人權(quán)存在沖突時(shí)應(yīng)如何處理等等，這些問(wèn)題往往是原則本身所難以回答的，也就導(dǎo)致了有的國(guó)家既可以打著人權(quán)的旗號(hào)踐踏別國(guó)的人權(quán)，也可以借人權(quán)之名干違法勾當(dāng)，所以就必須進(jìn)行更具體的解釋和制度設(shè)計(jì)，也需要有權(quán)威的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施和進(jìn)行監(jiān)督保障。而規(guī)則作為原則的一個(gè)層次的細(xì)化，其作用也由此得到凸顯。特別是依規(guī)則進(jìn)行治理可以提高處理同類事情的程序化水平，也可以大大提高行政、司法及組織運(yùn)行的效率?？梢栽O(shè)想，假如沒(méi)有規(guī)則，在處理更多的個(gè)案時(shí)，必然會(huì)費(fèi)時(shí)費(fèi)力，也難以達(dá)到公正的效果。同樣，民主集中制為黨內(nèi)法規(guī)制度提供了基本原則，但是僅有原則是不夠的，原則需要落腳到具體領(lǐng)域具體制度中，體現(xiàn)到具體事務(wù)的處理中，因此，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，為什么既要有黨章、準(zhǔn)則這樣偏原則性的黨內(nèi)法規(guī)，也要有條例這樣的主干性黨內(nèi)法規(guī)，還要有規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則這樣的配套黨內(nèi)法規(guī)，就是為了把民主集中制和法治原則落實(shí)到黨內(nèi)活動(dòng)的各個(gè)方面各個(gè)領(lǐng)域，真正實(shí)現(xiàn)有規(guī)可依。同時(shí)黨內(nèi)規(guī)則為我們處理相似問(wèn)題提供了便捷的普適性規(guī)矩，如黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則可以為民主決策、集體領(lǐng)導(dǎo)提供基本遵循;黨內(nèi)民主規(guī)則可以提供黨內(nèi)選舉、表達(dá)等的基本程序;黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)則可以促進(jìn)監(jiān)督工作的制度化程序化。因此，重視、尊重、遵循規(guī)則可以為民主集中制和全面從嚴(yán)治黨的落實(shí)提供基本依據(jù)。但是，現(xiàn)實(shí)地看，人們對(duì)規(guī)則重要性的認(rèn)識(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，遵奉法律至上的規(guī)則意識(shí)、規(guī)則思維還沒(méi)有真正樹立起來(lái)，在社會(huì)生活中諸如急功近利、唯上崇上和特權(quán)思維屢見(jiàn)不鮮，遇事找人不找法、不遵守規(guī)則卻信奉“潛規(guī)則”的思維方式仍為很多人所津津樂(lè)道。這些思維方式的泛濫，會(huì)嚴(yán)重破壞黨內(nèi)政治生態(tài)，延緩法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)的進(jìn)程，必須引起高度重視。

第二，正確認(rèn)識(shí)黨內(nèi)規(guī)則的定位。相較于2012年5月26日中共中央批準(zhǔn)并發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，2019年8月30日中共中央政治局會(huì)議修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》有了一個(gè)較細(xì)微但值得注意的變化，就是在表述黨內(nèi)法規(guī)的種類時(shí)把過(guò)去“規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則”調(diào)整為“規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則”，也就是把規(guī)則的位置從第四層級(jí)四種黨內(nèi)法規(guī)之首調(diào)整為倒數(shù)第二，這種變化應(yīng)該是反映了對(duì)規(guī)則地位作用的下調(diào)，這種下調(diào)既是規(guī)律層面的，也是實(shí)際層面作用下降的反映。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)中，有黨章1部，準(zhǔn)則3部，條例43部，規(guī)定850部，辦法2034部，規(guī)則75部，細(xì)則609部〔7〕。規(guī)則的情形由此可見(jiàn)一斑。但是，其基本定位沒(méi)有變化，仍然是對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)原則及規(guī)定的細(xì)化，是對(duì)黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出的具體規(guī)定。比較來(lái)看，黨內(nèi)規(guī)則顯然是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，不僅地位作用下降，而且現(xiàn)實(shí)有效的全黨性的黨內(nèi)規(guī)則過(guò)少，這與其他黨內(nèi)法規(guī)的不斷出臺(tái)形成了鮮明對(duì)比。盡管如此，黨內(nèi)規(guī)則的作用是絕對(duì)不可低估的。黨內(nèi)規(guī)則具有前提性、基礎(chǔ)性、普遍適用性等價(jià)值。所謂前提性，是指遵守黨的制度，首先要形成規(guī)則意識(shí)，沒(méi)有對(duì)黨內(nèi)制度形成的規(guī)則體系的尊崇、敬畏和自覺(jué)遵守的積極態(tài)度，黨的制度就難以真正落實(shí);所謂基礎(chǔ)性，是指黨內(nèi)規(guī)則是黨的制度生成的土壤，黨的制度體系就是從基本規(guī)則逐漸演化而來(lái)的，黨的第一部黨綱就體現(xiàn)為黨組織的基本運(yùn)行規(guī)則;所謂普遍適用性，是指規(guī)則適用于黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織運(yùn)行和黨內(nèi)政治生活的各個(gè)方面，應(yīng)該建立起具有普遍規(guī)范性和約束力的黨內(nèi)規(guī)則體系。從這樣的意義看，黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)更應(yīng)受到重視，要作為重要配套黨內(nèi)法規(guī)來(lái)進(jìn)行構(gòu)建。我們應(yīng)該提升而不是下調(diào)規(guī)則的定位，使其在管黨治黨中更具有普遍約束性。

第三，健全完善民主集中制的黨內(nèi)規(guī)則體系。堅(jiān)持民主集中制必須既充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，又實(shí)行正確的集中，民主集中制的黨內(nèi)規(guī)則體系必須重點(diǎn)圍繞這兩個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建。黨內(nèi)民主是黨的生命，充分發(fā)揚(yáng)民主是民主集中制的基石，也是黨的先進(jìn)性本質(zhì)的重要體現(xiàn)。只有充分發(fā)揮全黨的智慧和力量，激發(fā)全黨的積極性主動(dòng)性，形成思想、組織統(tǒng)一基礎(chǔ)上的行動(dòng)上的高度一致，黨才能充滿生機(jī)與活力，才是不可戰(zhàn)勝的。因?yàn)辄h內(nèi)民主事關(guān)我們這樣一個(gè)擁有9500多萬(wàn)黨員、480多萬(wàn)個(gè)基層黨組織的大黨如何形成合力、鞏固團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，因此黨內(nèi)民主的制度化、規(guī)范化、程序化是一個(gè)極大的問(wèn)題，也是一個(gè)最為復(fù)雜的問(wèn)題。在這一方面，我們?cè)谝?guī)則構(gòu)建中，要逐步完善民主權(quán)利保障與救濟(jì)規(guī)則、黨內(nèi)選舉規(guī)則、信息公開(kāi)規(guī)則、組織生活規(guī)則等等，確保每一個(gè)黨員都能暢所欲言、心情舒暢。保障正確集中的規(guī)則要圍繞加強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、全面領(lǐng)導(dǎo)、保證黨的科學(xué)、民主、依法決策來(lái)進(jìn)行構(gòu)建，特別是要著重圍繞政治領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則和信息公開(kāi)規(guī)則、調(diào)查研究規(guī)則、黨委（常委）會(huì)議事規(guī)則、決策規(guī)則和責(zé)任規(guī)則進(jìn)行新時(shí)代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)基本規(guī)則的構(gòu)建，使規(guī)則作為配套黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)體系中具有應(yīng)有地位，發(fā)揮應(yīng)有作用。民主集中制的黨內(nèi)規(guī)則體系要在完善規(guī)則制定的基礎(chǔ)上，重在提高體系化水平，要處理好民主和集中的關(guān)系，確保正確集中在充分民主的基礎(chǔ)上進(jìn)行和實(shí)現(xiàn);要協(xié)調(diào)好明規(guī)矩和潛規(guī)則的關(guān)系，形成相互促進(jìn)的局面，避免落入“制度陷阱”;要處理好規(guī)則與其他黨內(nèi)法規(guī)制度的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)相互協(xié)同。只有不斷提高體系化水平，民主集中制的落實(shí)才能真正形成合力。

第四，加強(qiáng)對(duì)民主集中制規(guī)則化的研究。民主集中制一直是黨建理論研究的熱點(diǎn)，對(duì)于其制度內(nèi)涵的研究也是其中的一個(gè)重要方面①，但是，由于黨內(nèi)法規(guī)制度研究仍然開(kāi)展不久，因此對(duì)于把民主集中制與黨內(nèi)規(guī)則聯(lián)系起來(lái)，學(xué)術(shù)界還缺乏關(guān)注，基本沒(méi)有相關(guān)研究成果。在法學(xué)研究中，對(duì)規(guī)則的研究相對(duì)較多，但大多是從一般規(guī)則的角度，具體意義的探究仍然偏少。比如，有學(xué)者提出，一個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系，本質(zhì)上是一個(gè)法治體系，是一個(gè)政府、社會(huì)、個(gè)體都按照憲法法律行為的“規(guī)則體系”〔8〕212。 這顯然體現(xiàn)了一般規(guī)則的視角。從目前情況看，亟需加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)規(guī)則進(jìn)而對(duì)民主集中制規(guī)則化的研究，要通過(guò)研究正確認(rèn)識(shí)黨內(nèi)規(guī)則的地位作用，明確黨內(nèi)規(guī)則的完善思路，對(duì)黨內(nèi)規(guī)則制定進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)要清楚認(rèn)識(shí)民主集中制在黨內(nèi)規(guī)則建構(gòu)中的核心作用，使每一個(gè)黨內(nèi)規(guī)則充分體現(xiàn)民主集中制的原則和要求，保障民主集中制的充分落實(shí)。

民主集中制的落實(shí)決定黨的生死存亡，關(guān)系黨的事業(yè)的興衰成敗。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我們的事業(yè)發(fā)展達(dá)到了一個(gè)新高度，同時(shí)面臨的內(nèi)外部形勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)也空前復(fù)雜嚴(yán)峻，作為一個(gè)馬克思主義先進(jìn)政黨，更需要我們始終堅(jiān)持民主集中制根本原則，貫徹全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨要求，保證黨的正確領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，特別要彌補(bǔ)規(guī)則方面的空白和短板，使黨的先進(jìn)性在黨內(nèi)法規(guī)制度體系的保障下得到更充分的發(fā)揮。

注釋：

①參見(jiàn)王建華：《民主集中制原則必須制度化法規(guī)化》，《理論與改革》1992年第1期;潘紫薇：《民主集中制原則要堅(jiān)持制度化法規(guī)化》，《山東干部函授大學(xué)學(xué)報(bào)（理論學(xué)習(xí)）》2002年第8期。

參考文獻(xiàn)：

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〔3〕毛澤東選集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1991.

〔4〕中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)（2016年12月13日）〔J〕.中共中央辦公廳通訊（“黨內(nèi)法規(guī)”專刊），2018（11）：20-27.

〔5〕習(xí)近平.在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話（2021年7月1日）〔M〕.北京：人民出版社，2021.

〔6〕現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典（增補(bǔ)版）〔M〕.北京：商務(wù)印書館，2002.

〔7〕中共中央辦公廳法規(guī)局.中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2021-08-04（01、02、04）.

〔8〕俞可平.國(guó)家底線：公平正義與依法治國(guó)〔M〕.北京：中央編譯出版社，2014.

責(zé)任編輯 陳 鵑

〔收稿日期〕2021-08-14

〔基金項(xiàng)目〕北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心重大項(xiàng)目“習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的重要論述研究”（19LLZD16），北京高校中國(guó)特色社會(huì)主義理論研究協(xié)同創(chuàng)新中心（北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)），北京聯(lián)合大學(xué)服務(wù)北京推進(jìn)全國(guó)文化中心建設(shè)研究項(xiàng)目“以意識(shí)形態(tài)引領(lǐng)北京全國(guó)文化中心建設(shè)研究”（SK110202103），主持人韓強(qiáng)。

〔作者簡(jiǎn)介〕韓 強(qiáng)（1965-），男，山東禹城人，北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長(zhǎng)，教授、博士生導(dǎo)師，北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)軍人才，北京市長(zhǎng)城學(xué)者，山東省習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員，北京高教學(xué)會(huì)中國(guó)近現(xiàn)代史研究會(huì)副理事長(zhǎng)，清華大學(xué)國(guó)家治理研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)委員，主要研究方向?yàn)辄h的建設(shè)基本理論、黨內(nèi)法規(guī)制度、海外中國(guó)共產(chǎn)黨。