馮濤+程寶燕

摘要：教育事業(yè)的發(fā)展需要資金的投入，民間資金的捐贈(zèng)成為政府財(cái)政投入的有效補(bǔ)充，政府匹配民間資金的捐贈(zèng)已被發(fā)達(dá)國家證明是有效的舉措。美國民間資金捐贈(zèng)教育的政府匹配政策的優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)在增加捐贈(zèng)人的收益、設(shè)計(jì)嚴(yán)密并有一定靈活性、信息化和基金會(huì)方式運(yùn)作方面。中國可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)允許試點(diǎn)捐贈(zèng)匹配政策，并在明確匹配比例和資金的用途、捐贈(zèng)匹配管理的機(jī)構(gòu)專門化和人員專業(yè)化、嚴(yán)格規(guī)定政府匹配的不合格條件這些方面借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：民間資金；捐贈(zèng)；教育；政府匹配

一、導(dǎo)言

隨著中國教育事業(yè)的發(fā)展，各級(jí)教育機(jī)構(gòu)對(duì)資金的需求在不斷提高，政府的財(cái)政投入雖然也在增加，但由于多方面因素如中西部地方政府財(cái)力有限，社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域也需要投資等，制約了政府財(cái)政投入的力度，使得開拓新的資金來源成為教育研究領(lǐng)域越來越熱的話題。從國際慣例來看，新的資金來源主要是提高學(xué)費(fèi)、學(xué)校開展經(jīng)營性活動(dòng)，以及吸收民間資金的捐贈(zèng)等。由于提高學(xué)費(fèi)的社會(huì)影響太大，一定程度上會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，且中國目前的學(xué)費(fèi)相對(duì)于民眾收入已經(jīng)處于一個(gè)不低的水平，2014年夏天部分省份提高大學(xué)學(xué)費(fèi)就引起了較大的社會(huì)負(fù)面反響。[1]同時(shí)美國的情況也給了中國一個(gè)反面的例證，近年來美國學(xué)費(fèi)上漲迅速，學(xué)生貸款余額已達(dá)1.2萬億美元，導(dǎo)致借款學(xué)生負(fù)擔(dān)沉重，提供貸款的商業(yè)銀行、貸款公司面臨著巨大的壞賬壓力，政府也承擔(dān)著巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至有可能帶來金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。[2]所以，提高學(xué)費(fèi)顯然不是一個(gè)理想的選擇。大學(xué)從事經(jīng)營性活動(dòng)來籌集資金是一個(gè)可能的選擇，但會(huì)影響大學(xué)的教學(xué)科研，同時(shí)也不是所有的大學(xué)都有能力和基礎(chǔ)從事此類活動(dòng)，只有一些學(xué)科實(shí)力較強(qiáng)的老牌高校在這方面才具有一定優(yōu)勢，這些局限性決定了通過這個(gè)路徑來籌集資金也不是普遍可行。與前兩條途徑相比，吸引民間資金捐贈(zèng)教育則是一個(gè)不錯(cuò)的選擇，具有以下優(yōu)勢：一是不會(huì)花費(fèi)政府資金；二是不會(huì)增加學(xué)生負(fù)擔(dān)；三是不會(huì)影響高校教學(xué)和科研的本業(yè)。

基于上述優(yōu)點(diǎn)，這種籌集資金補(bǔ)貼教育的方式在我國日漸受到重視，并在政府、企業(yè)、民間機(jī)構(gòu)和個(gè)人的共同努力下迅速發(fā)展起來。2015年9月19日，民政部所屬的中民慈善捐助信息中心發(fā)布了《2014年度中國慈善捐助報(bào)告》，披露2014年我國境內(nèi)接收國內(nèi)外社會(huì)捐款捐物總額共計(jì)1042.26億元，其中主要投向了醫(yī)療、教育和扶貧，而在教育慈善捐贈(zèng)中，高校接受了絕大多數(shù)教育捐贈(zèng)。從捐贈(zèng)來源方面來看，個(gè)人捐贈(zèng)有所下降，企業(yè)捐贈(zèng)還是主流，但主要是民企。[3]2015年11月17日，教育部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》，文中提到要引導(dǎo)和激勵(lì)中央高校拓寬資金來源渠道，健全多元化籌資機(jī)制，兩部門會(huì)對(duì)中央高校接受的社會(huì)捐贈(zèng)收入進(jìn)行配比，由中央高校統(tǒng)籌使用。[4]但和發(fā)達(dá)國家相比，目前中國無論是捐贈(zèng)的絕對(duì)水平還是相對(duì)水平都還處于起步階段，還有很大的發(fā)展空間。美國在教育捐贈(zèng)方面有數(shù)百年的歷史積累和發(fā)展，其教育體系中頂尖私立大學(xué)如哈佛大學(xué)從建校開始就依賴于民間資金的捐贈(zèng)和社會(huì)力量的扶持，對(duì)私立大學(xué)的發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。[5]

美國政府層面扶持民間資金捐贈(zèng)教育的政策操作主要包括兩個(gè)方面：稅收減免，即對(duì)捐贈(zèng)的個(gè)人減免個(gè)人所得稅，對(duì)捐贈(zèng)的企業(yè)減免企業(yè)所得稅等；財(cái)政匹配，即政府（包括聯(lián)邦政府和地方政府）財(cái)政以一定比例匹配捐贈(zèng)者（包括個(gè)人、公司和基金會(huì)等主體）的捐贈(zèng)資金。這兩方面政策對(duì)捐贈(zèng)者的影響機(jī)理是不同的。根據(jù)Holger Sieg 和 Jipeng Zhang（2012）的研究，捐贈(zèng)人之所以捐贈(zèng)，主要出于溫暖效應(yīng)（可以界定為心理收益）和經(jīng)濟(jì)收益，而且大部分捐贈(zèng)人則是混合了這兩種因素，至于這兩種因素所占比重則取決于捐贈(zèng)人的性格特征。[6]稅收減免政策主要是滿足捐贈(zèng)者的經(jīng)濟(jì)收益，使捐贈(zèng)者獲得真實(shí)的資金回報(bào)；而財(cái)政匹配政策則使受贈(zèng)的機(jī)構(gòu)或者項(xiàng)目獲得多一倍的資金投入，擴(kuò)大了捐贈(zèng)資金的使用效益，主要是滿足了捐贈(zèng)者的心理收益。兩方面的政策各司其職，配合起來才能更好地發(fā)揮作用。

對(duì)美國稅收減免政策扶持民間資金捐贈(zèng)教育的研究已經(jīng)比較全面和詳實(shí)。張繼華（2014）介紹了《國內(nèi)稅收法典》，規(guī)定捐贈(zèng)不動(dòng)產(chǎn)根據(jù)不同財(cái)物性質(zhì)及捐贈(zèng)形式采用不同的稅收優(yōu)惠比例，超過減稅捐贈(zèng)額的捐贈(zèng)部分可順延5年抵扣。遺產(chǎn)稅與繼承稅也允許對(duì)慈善捐贈(zèng)在稅前扣除。另外政府根據(jù)捐贈(zèng)主體款項(xiàng)使用的性質(zhì)配套不同比例的資金。[7]金榮學(xué)等（2013）全面介紹了美國捐贈(zèng)的稅收減免制度，并和中國做了比較，提出了對(duì)中國未來稅收減免制度的借鑒。[8]從美國的實(shí)踐情況來看，政府的財(cái)政匹配政策效果比稅收減免效果還要更好一些，一方面能吸引到更多的民間資金，另一方面還可以減少稅收減免中的欺詐現(xiàn)象。已經(jīng)有學(xué)者進(jìn)行研究并證明了這一點(diǎn)。Catherine C.Eckel和Philip J.Grossman（2008）進(jìn)行了田野實(shí)驗(yàn)，對(duì)比了匹配捐贈(zèng)和稅收抵扣的區(qū)別，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，匹配捐贈(zèng)相對(duì)于稅收抵扣而言會(huì)帶來更多的捐贈(zèng)額。[9]Marsha Blumenthal， Laura Kalambokidis和Alex Turk（2012）認(rèn)為美國現(xiàn)有的慈善捐贈(zèng)稅收抵扣（即將捐贈(zèng)金額在應(yīng)納稅所得中扣除）存在一定弊端：捐贈(zèng)人虛報(bào)捐贈(zèng)較為嚴(yán)重，而稅務(wù)機(jī)構(gòu)審計(jì)成本過高。他們提出采用政府匹配個(gè)人捐贈(zèng)的做法，可以有效地解決捐贈(zèng)人虛報(bào)捐贈(zèng)和降低違規(guī)現(xiàn)象。并對(duì)兩種方案進(jìn)行了實(shí)驗(yàn)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)政府匹配捐贈(zèng)的做法確實(shí)增加了捐贈(zèng)總額（即個(gè)人捐贈(zèng)額加上政府匹配的數(shù)額）并降低了申報(bào)違規(guī)現(xiàn)象。[10]上述這些前期研究說明了政府的財(cái)政匹配政策對(duì)吸引民間資金捐贈(zèng)的重要性。本文通過美國聯(lián)邦政府和州政府兩個(gè)層面的項(xiàng)目案例來介紹、分析和評(píng)價(jià)美國政府財(cái)政匹配政策對(duì)民間資金捐贈(zèng)教育的作用效果和制度設(shè)計(jì)，并試著提出對(duì)中國今后相關(guān)政策的借鑒。

二、美國政府匹配民間資金捐贈(zèng)教育的政策實(shí)踐

美國是個(gè)財(cái)政分權(quán)制國家，聯(lián)邦政府和州政府財(cái)政來自不同種類的稅收，財(cái)政支出的投向也不一樣，在教育領(lǐng)域，聯(lián)邦政府資金主要投向?qū)W生資助以及全國范圍內(nèi)的科學(xué)研究資助等，州和地方政府資金主要負(fù)責(zé)解決本州中小學(xué)和公立大學(xué)的日常辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。其政府財(cái)政匹配民間資金捐贈(zèng)教育的政策也分為聯(lián)邦和州兩級(jí)。本文選取了佛羅里達(dá)州匹配民間資金捐贈(zèng)提高學(xué)生成績項(xiàng)目（State Funds Provide $1 for $1 Match Incentive for Charitable Giving to Increase Student Achievement in Florida）和聯(lián)邦政府匹配民間資金捐贈(zèng)人文科學(xué)研究（Federal Funds Matching the Contributions to NEH-sponsored Projects）兩個(gè)層面來介紹美國聯(lián)邦和州一級(jí)政府匹配民間資金捐贈(zèng)教育的政策，并提出對(duì)中國此類政策的建議。

（一）佛羅里達(dá)州匹配民間資金捐贈(zèng)提高學(xué)生成績項(xiàng)目

1.佛羅里達(dá)州匹配項(xiàng)目的作用效果

自從2001年以來，佛羅里達(dá)州議會(huì)已經(jīng)撥款3400萬美元作為匹配資金，并成功地撬動(dòng)了兩倍于此的民間資金投入到教育領(lǐng)域（由于州政府每年匹配撥款總額有限，同時(shí)要按照學(xué)區(qū)相對(duì)平均分配以照顧公平，因此最終的匹配金額和民間捐贈(zèng)金額雖然名義上是1∶1比例，但通常會(huì)撬動(dòng)更多的民間資金）。2015-2016學(xué)年佛羅里達(dá)州已經(jīng)分配了450萬美元到下屬的各個(gè)學(xué)區(qū)，基本上維持了上一學(xué)年的水平。[11]

2.佛羅里達(dá)州匹配項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)

該匹配項(xiàng)目通過佛羅里達(dá)州教育基金會(huì)聯(lián)盟（成立于1984年，是一個(gè)非營利組織，為60個(gè)地方校區(qū)的教育基金會(huì)提供服務(wù)，這60個(gè)地方校區(qū)教育基金會(huì)是它的會(huì)員）來操作，該機(jī)構(gòu)每年提取政府匹配經(jīng)費(fèi)的5%作為管理費(fèi)，不能超過這個(gè)比例，以保證該匹配項(xiàng)目的低成本運(yùn)行。該匹配項(xiàng)目的條件是：民間資金必須捐贈(zèng)給公立學(xué)校；捐贈(zèng)資金必須用于讀寫能力的培養(yǎng)，生涯與技能教育，授課質(zhì)量的改進(jìn)，科學(xué)、技術(shù)、工程以及數(shù)學(xué)教育，提高升學(xué)率的舉措。符合這些條件的民間資金捐贈(zèng)，可以申請(qǐng)州政府預(yù)撥給佛羅里達(dá)州教育基金會(huì)聯(lián)盟的資金進(jìn)行匹配，匹配的比例是1∶1。捐贈(zèng)的主體則來源廣泛，包括個(gè)人、企業(yè)（如銀行、移動(dòng)通訊等企業(yè)）、社會(huì)團(tuán)體甚至一些地方政府（如City of Hallandale、City of Hollywood、City of Pompano 等），佛羅里達(dá)州教育基金會(huì)聯(lián)盟會(huì)在每年的總結(jié)報(bào)告中列出捐贈(zèng)主體的名字以資鼓勵(lì)。

從每年的7月1日到次年的6月30日為一個(gè)財(cái)政年度，佛羅里達(dá)州教育基金會(huì)聯(lián)盟所扮演的角色不僅是一個(gè)財(cái)務(wù)代理人，同時(shí)還為地方校區(qū)的教育基金會(huì)提供技術(shù)支持，包括培訓(xùn)地方校區(qū)教育基金會(huì)工作人員判斷是否符合項(xiàng)目要求，維護(hù)項(xiàng)目在線網(wǎng)站運(yùn)行，開拓會(huì)員資源，管理聯(lián)系人數(shù)據(jù)庫等。地方學(xué)區(qū)的匹配資金按照以下原則來分配：每個(gè)學(xué)區(qū)首先分配10000美元的基礎(chǔ)匹配金額，然后按照每個(gè)學(xué)區(qū)最新的全日制學(xué)生人數(shù)比例，計(jì)算出附加匹配金額，一般來說全日制學(xué)生人數(shù)越多，附加匹配金額越大?；A(chǔ)匹配金額加上附加匹配金額就是該學(xué)區(qū)最終獲得的當(dāng)年度最終匹配金額。在每個(gè)財(cái)政年度開始前，教育基金會(huì)聯(lián)盟的人員會(huì)拜訪各個(gè)地方學(xué)區(qū)，宣傳這個(gè)項(xiàng)目，同時(shí)會(huì)舉辦一些培訓(xùn)會(huì)來培訓(xùn)地方學(xué)區(qū)教育基金會(huì)的工作人員來熟悉和掌握這個(gè)項(xiàng)目的申請(qǐng)、審批事宜。匹配資金必須在收到民間資金之后才能下?lián)?，有一個(gè)在線系統(tǒng)來處理整個(gè)的流程，申請(qǐng)匹配的項(xiàng)目參與人需要在線提交匹配申請(qǐng)，經(jīng)歷一個(gè)同行評(píng)審過程，即A學(xué)區(qū)的捐贈(zèng)資金匹配申請(qǐng)會(huì)被送到B學(xué)區(qū)或C學(xué)區(qū)的教育基金會(huì)的工作人員那里，由他們來負(fù)責(zé)評(píng)審。之所以采用這樣的不同學(xué)區(qū)交叉同行評(píng)審制度，是因?yàn)檫@種項(xiàng)目是一種非競爭性的項(xiàng)目，不同學(xué)區(qū)之間沒有利益沖突。捐贈(zèng)資金和匹配資金的投向則是購買教學(xué)設(shè)備、幫助學(xué)生通過一些職業(yè)資格考試以及培訓(xùn)教師等方面。[12]

（二）聯(lián)邦政府匹配民間資金捐贈(zèng)國家人文科學(xué)基金項(xiàng)目

1.國家人文科學(xué)基金項(xiàng)目簡介及聯(lián)邦政府匹配的作用效果

國家人文科學(xué)基金項(xiàng)目是美國聯(lián)邦政府資助人文科學(xué)研究的一個(gè)項(xiàng)目，通過美國國家人文科學(xué)基金會(huì)（The National Endowment for the Humanities，是一個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，成立于1965年）來實(shí)施。國家人文科學(xué)基金項(xiàng)目分為三種：全額資助項(xiàng)目，即全部經(jīng)費(fèi)由國家人文科學(xué)基金會(huì)撥付；聯(lián)邦資金匹配項(xiàng)目，即申請(qǐng)人從個(gè)人或者組織那里獲得一定數(shù)額捐贈(zèng)，基金會(huì)按照1∶1的比例匹配這筆捐贈(zèng)；混合項(xiàng)目，即申請(qǐng)人獲得一定數(shù)額捐贈(zèng)，基金會(huì)匹配這筆捐贈(zèng)，除此之外，基金會(huì)再資助一定數(shù)額經(jīng)費(fèi)。[13]例如，某申請(qǐng)人從符合條件的第三方捐贈(zèng)者那里獲得10000美元捐款，基金會(huì)會(huì)匹配10000美元資金，除此之外，基金會(huì)再資助30000美元，這樣的項(xiàng)目就是混合項(xiàng)目。聯(lián)邦政府希望通過國家人文科學(xué)基金會(huì)的匹配項(xiàng)目和混合項(xiàng)目，吸引私人和企業(yè)的捐贈(zèng)，以發(fā)揮杠桿效應(yīng)，加大資助力度，從而獲得更多更好的研究成果和推進(jìn)人文科學(xué)在美國的發(fā)展。成立50年來，基金會(huì)共提供了63000項(xiàng)資助，超過53億美元，其中包括25億美元的匹配資金。[14]

2.聯(lián)邦政府匹配項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)

基金會(huì)的資助主要投向機(jī)構(gòu)和個(gè)人研究者。機(jī)構(gòu)包括學(xué)院、大學(xué)、博物館、圖書館等，資助的目的主要是加強(qiáng)學(xué)校的教與學(xué)，促進(jìn)原創(chuàng)的研究，提供終身學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，提供獲得文化和教育資源的機(jī)會(huì)等。個(gè)人和組織的捐贈(zèng)必須符合一定的條件，基金會(huì)才會(huì)匹配。這些條件包括：捐贈(zèng)必須是貨幣捐贈(zèng)，或者最終會(huì)轉(zhuǎn)化為貨幣，或者來源于非現(xiàn)金捐贈(zèng)產(chǎn)生的凈收益。捐贈(zèng)資金必須來源于非聯(lián)邦性質(zhì)的第三方，并且不能從受贈(zèng)者那里得到回報(bào)或者補(bǔ)償。捐贈(zèng)人必須直接將捐贈(zèng)資金轉(zhuǎn)移給受贈(zèng)人（項(xiàng)目主持人），并且捐贈(zèng)資金必須在項(xiàng)目期間用于項(xiàng)目研究的支出。如果是捐贈(zèng)承諾的話，則必須滿足：這種承諾保證在法律上具有強(qiáng)制執(zhí)行力的義務(wù)，捐贈(zèng)資金必須在項(xiàng)目進(jìn)行期間到位，才可以獲得聯(lián)邦資金的匹配。如果最終保證捐贈(zèng)的資金沒有到位，項(xiàng)目主持人必須確保從其他來源獲得資金，否則聯(lián)邦匹配資金將會(huì)被退回。匹配資金的申請(qǐng)通過網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)進(jìn)行。

以下情況不符合聯(lián)邦資金匹配的條件：捐贈(zèng)資金最初來源于聯(lián)邦撥款，無論中間經(jīng)過何種形式轉(zhuǎn)移給了項(xiàng)目主持人；非現(xiàn)金的捐贈(zèng)形式，如服務(wù)和設(shè)備，并且最終無法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金；如果捐贈(zèng)資金是給予參與和協(xié)助項(xiàng)目研究的其他個(gè)人（不包括項(xiàng)目主持人）和組織，除非這些資金后來轉(zhuǎn)移給了項(xiàng)目主持人；項(xiàng)目進(jìn)行活動(dòng)中的注冊(cè)費(fèi)等其他收費(fèi)；延遲的捐贈(zèng)，如慈善年金信托等；項(xiàng)目主持人自己的捐贈(zèng)；捐贈(zèng)人從項(xiàng)目中獲得了收益；捐贈(zèng)人與項(xiàng)目主持人關(guān)系密切（如近親屬）。

捐贈(zèng)人將資金直接捐贈(zèng)給國家人文科學(xué)基金會(huì)，可以減免聯(lián)邦所得稅（依據(jù)《美國法典》第20卷的規(guī)定），捐贈(zèng)給項(xiàng)目主持人則不能依據(jù)《美國法典》第20卷的規(guī)定，但可以依據(jù)《國內(nèi)收入法典》獲得稅收減免。如果因?yàn)榉N種原因捐贈(zèng)給項(xiàng)目主持人無法獲得稅收減免，捐贈(zèng)人都可以通過直接捐贈(zèng)給國家人文科學(xué)基金會(huì)來實(shí)現(xiàn)其稅收減免的目的。[15]

三、美國聯(lián)邦和州兩級(jí)政府匹配民間資金捐贈(zèng)教育的政策評(píng)價(jià)

美國的政府匹配教育捐贈(zèng)政策實(shí)行幾十年來，有效地吸引了民間資金，為公共教育事業(yè)的發(fā)展增加了經(jīng)費(fèi)投入，同時(shí)宣傳了教育慈善事業(yè)，為更多的人和企業(yè)參與到慈善中來發(fā)揮了作用。綜合來看，其優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）增加了捐贈(zèng)個(gè)人和企業(yè)的收益

不同的捐贈(zèng)人進(jìn)行捐贈(zèng)，其希望獲得的收益是不一樣的，有的是為了經(jīng)濟(jì)利益，有的是為了自己的心理滿足。與稅收減免政策相比，政府的匹配政策進(jìn)一步加大了捐贈(zèng)人進(jìn)行捐贈(zèng)所獲得的收益，更大程度地激發(fā)了他們進(jìn)行捐贈(zèng)的可能。自己的捐贈(zèng)帶來了政府同等資金的匹配，加大了投入到慈善領(lǐng)域的資金，使得受捐贈(zèng)項(xiàng)目可以獲得更好的發(fā)展，捐贈(zèng)人可以獲得更大的心理滿足。除了吸引等額政府匹配資金外，捐贈(zèng)人同時(shí)還可以獲得稅收減免，這樣就獲得雙重收益，即心理收益和經(jīng)濟(jì)收益，更好地滿足了捐贈(zèng)人的需要。

（二）制度設(shè)計(jì)嚴(yán)密又有一定靈活性

美國作為一個(gè)發(fā)達(dá)國家，在政策設(shè)計(jì)前會(huì)充分論證，同時(shí)多年的政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，社會(huì)政策設(shè)計(jì)水平較高。具體到教育捐贈(zèng)政策方面則表現(xiàn)為：方方面面的各種情況考慮得比較充分，規(guī)避了各種假捐贈(zèng)騙取政府資金的行為，如先進(jìn)賬民間資金以后政府資金才開始匹配；同時(shí)匹配經(jīng)費(fèi)投向，很有針對(duì)性，完全瞄準(zhǔn)了政策設(shè)計(jì)者希望扶持的領(lǐng)域；資金的微觀匹配和宏觀分配的配合尤為合理，首先明確政府匹配的比例，但同時(shí)為了公平地照顧不同地區(qū)，佛羅里達(dá)州的項(xiàng)目是按照區(qū)域就讀學(xué)生人數(shù)較為平均地分配，國家人文科學(xué)基金的項(xiàng)目則可以在全額、匹配和混合三種項(xiàng)目中根據(jù)具體情況合理安排資金；還有國家人文科學(xué)基金為了讓捐贈(zèng)人能夠獲得稅收減免的靈活設(shè)計(jì)，都充分考慮了捐贈(zèng)人的實(shí)際情況，保證了其經(jīng)濟(jì)利益，體現(xiàn)了較高的政策設(shè)計(jì)水平。

（三）信息化手段運(yùn)用充分

無論是國家人文科學(xué)基金會(huì)還是佛羅里達(dá)州教育基金會(huì)聯(lián)盟的政府匹配的辦理，都通過基于計(jì)算機(jī)系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)的專門設(shè)計(jì)的系統(tǒng)來處理政府匹配項(xiàng)目的申請(qǐng)、評(píng)估、審批等事宜，這樣信息化的處理方式便利了捐贈(zèng)活動(dòng)和匹配活動(dòng)的效率，同時(shí)可以迅速處理和方便積累各種捐贈(zèng)和匹配數(shù)據(jù)，為今后評(píng)估、反思此類項(xiàng)目和相關(guān)研究提供了很好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（四）通過低成本、高效率和專業(yè)化的基金會(huì)方式運(yùn)作

國家人文科學(xué)基金項(xiàng)目的匹配由國家人文科學(xué)基金會(huì)運(yùn)作，基金會(huì)本身就是科研項(xiàng)目申請(qǐng)受理單位，同時(shí)又負(fù)責(zé)政府資金的匹配，不會(huì)增加成本，同時(shí)由于工作的直接相關(guān)性，管理匹配事宜也比較專業(yè)和高效。佛羅里達(dá)私人捐贈(zèng)提高學(xué)生成績項(xiàng)目由佛羅里達(dá)州教育基金會(huì)聯(lián)盟運(yùn)作，每年的管理費(fèi)不高于州政府匹配資金的5%，同時(shí)也培養(yǎng)了負(fù)責(zé)政府資金匹配的專業(yè)化管理人員，而且管理人員之間不斷進(jìn)行培訓(xùn)和交流，提升了其專業(yè)素養(yǎng)。

除了以上優(yōu)點(diǎn)之外，以上兩個(gè)項(xiàng)目也存在著可以討論并改進(jìn)的地方，具體包括：（1）匹配比例可以多樣化。1∶1的匹配比例雖然明確，但僅以一種比例匹配并不一定能夠適應(yīng)所有的捐贈(zèng)項(xiàng)目，可能造成資金的浪費(fèi)，可以豐富匹配比例的形式，如借鑒個(gè)人所得稅的累進(jìn)稅率，實(shí)行累進(jìn)的匹配比例，即捐贈(zèng)資金越高，政府匹配比例越高，這樣可以起到鼓勵(lì)民間資金捐贈(zèng)往大額方向發(fā)展的作用，同時(shí)也可以節(jié)省匹配資金，以更大限度地發(fā)揮政府資金使用的效益，吸引更多的民間資金捐贈(zèng)。（2）資金沒有形成循環(huán)利用。上述兩種匹配項(xiàng)目有一個(gè)共同的特點(diǎn)，即政府匹配經(jīng)費(fèi)在當(dāng)年就全部下?lián)懿⑼度胧褂茫罄m(xù)年度政府還要撥付新的經(jīng)費(fèi)來進(jìn)行資金匹配，沒有形成一個(gè)能產(chǎn)生固定收益的資金池，也就是說沒有形成資金的循環(huán)使用，一定程度上資金使用效益不高。

四、美國政府匹配民間資金捐贈(zèng)教育政策對(duì)中國的啟示

吸引民間資金的政策中，減稅和匹配兩者缺一不可，只有搭配使用，才能最大限度地發(fā)揮出滿足捐贈(zèng)人各種心理收益和經(jīng)濟(jì)收益的功效。近年來，中國政府非常重視這個(gè)問題，已經(jīng)在相關(guān)的稅法和中央高校的民間資金捐贈(zèng)匹配方面出臺(tái)了相關(guān)政策，財(cái)政部和教育部在2009年出臺(tái)了《中央級(jí)普通高校捐贈(zèng)收入財(cái)政配比資金管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。[16]匹配政策是由政策要素組合而成的，主要包括捐贈(zèng)主體、受贈(zèng)主體、捐贈(zèng)形式、匹配比例、作業(yè)方式、評(píng)審機(jī)構(gòu)和方式、匹配資金投向等。以下將美中兩國政府匹配民間資金捐贈(zèng)教育政策的政策要素集中在表1中做一比較，然后提出對(duì)中國政府匹配政策的借鑒。

（一）適當(dāng)允許經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方試點(diǎn)捐贈(zèng)匹配

《暫行辦法》目前只規(guī)定由中央財(cái)政匹配中央高校的民間捐贈(zèng)，地方政府和地方高校都未涉及，但實(shí)際上，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方高校都有吸引民間捐贈(zèng)的土壤，既有富裕的個(gè)人，也有經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的企業(yè)，還有財(cái)力雄厚的地方政府，以及傳統(tǒng)的捐贈(zèng)文化，這幾方面的基礎(chǔ)決定了東部的地方高校實(shí)行民間資金捐贈(zèng)的政府匹配很可能會(huì)收到較好的效果，并且可能為中央財(cái)政匹配中央高校探索出較多成功的經(jīng)驗(yàn)。因此，應(yīng)允許東部發(fā)達(dá)地區(qū)在立足自己地區(qū)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上勇于試點(diǎn)。美國也不是全國統(tǒng)一，而是各州和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)自己探索，但可以在政策設(shè)計(jì)上互補(bǔ)，地方的成功經(jīng)驗(yàn)反過來可以供中央和其他地方借鑒。

（二）明確匹配比例

《暫行辦法》目前規(guī)定財(cái)政部會(huì)同教育部對(duì)捐贈(zèng)收入總額采取分檔按比例核定的方式，并綜合考慮高校地理位置、財(cái)力狀況等因素，逐校確定配比資金數(shù)額，沒有明確規(guī)定匹配比例，這樣無法給捐贈(zèng)人以完全的預(yù)期，在他們捐贈(zèng)的時(shí)候完全不知道政府會(huì)匹配多少資金，很可能會(huì)影響到他們的捐贈(zèng)決策。美國的這兩個(gè)項(xiàng)目匹配基本都是明確規(guī)定了匹配比例。但如果采取美國的這種做法，在當(dāng)前的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的情況下，很可能會(huì)出現(xiàn)東部高校吸引捐贈(zèng)多、政府匹配也多的情況，就會(huì)形成富者越富、窮者越窮的結(jié)果，這無疑照顧了效率，卻失去了公平。考慮到國情，可以采取中央政府和地方政府合作的方式，具體做法是東部地區(qū)地方高校捐贈(zèng)完全由地方政府承擔(dān)匹配經(jīng)費(fèi)，中央直屬高校的捐贈(zèng)由中央和地方政府按比例承擔(dān)，中央財(cái)政低比例。另外東部地區(qū)財(cái)政狀況較好，可以采用1∶1匹配的方式。在中西部則反過來，中西部地區(qū)地方高校捐贈(zèng)完全由地方政府承擔(dān)匹配經(jīng)費(fèi)，中央直屬高校的捐贈(zèng)由中央和地方政府按比例承擔(dān)，中央財(cái)政高比例；同時(shí)中西部地區(qū)財(cái)政狀況較差，可以采用節(jié)省政府匹配經(jīng)費(fèi)的累進(jìn)比例方式。

（三）明確匹配資金的用途和民間捐贈(zèng)資金一致

《暫行辦法》中規(guī)定匹配資金的用途是統(tǒng)籌使用，優(yōu)先用于資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生、支持畢業(yè)生就業(yè)、開展教學(xué)科研活動(dòng)等支出，不得用于償還債務(wù)、發(fā)放教職工工資和津補(bǔ)貼、日常辦公經(jīng)費(fèi)等。這個(gè)規(guī)定比較模糊，沒有明確與民間捐贈(zèng)資金用于同一用途，而且實(shí)踐操作中往往和捐贈(zèng)資金分開使用的可能性比較大。美國的匹配制度設(shè)計(jì)是與捐贈(zèng)人資金匯總用于同一用途，增大了民間捐贈(zèng)資金的效果，滿足了捐贈(zèng)人對(duì)受贈(zèng)項(xiàng)目的重視度，增大了民間資金的利用效率，更能吸引他們捐贈(zèng)。

（四）捐贈(zèng)匹配管理的機(jī)構(gòu)專門化和人員專業(yè)化

長遠(yuǎn)來看，從整個(gè)社會(huì)捐贈(zèng)事業(yè)的發(fā)展考慮，應(yīng)建立專門負(fù)責(zé)政府匹配資金管理的非政府機(jī)構(gòu)，并培養(yǎng)一批專門的從事捐贈(zèng)管理的專業(yè)人士，這些專業(yè)人士應(yīng)該具有熱心慈善事業(yè)的品德，具備財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)以及法律的專業(yè)知識(shí)，并定期開展交流和培訓(xùn)，以及到發(fā)達(dá)國家同類型機(jī)構(gòu)去學(xué)習(xí)。今后高校也可以開設(shè)捐贈(zèng)管理方向的專業(yè)碩士，為捐贈(zèng)事業(yè)的發(fā)展，以及政府匹配政策的順利運(yùn)作提供堅(jiān)實(shí)的人力資源基礎(chǔ)。

（五）嚴(yán)格規(guī)定政府匹配的不合格條件

《暫行辦法》對(duì)匹配的不合格條件已有規(guī)定，包括：捐贈(zèng)收入來源必須合法，必須有利于高校的長遠(yuǎn)發(fā)展且不附帶任何政治目的及其他意識(shí)形態(tài)傾向；申請(qǐng)配比資金的項(xiàng)目必須具有真實(shí)的捐贈(zèng)資金來源、數(shù)額及用途，具有明確的項(xiàng)目名稱。但還有一些模糊地帶，如使用來自其他層級(jí)政府或國企的資金來捐贈(zèng)中央直屬高校，中央政府是否匹配？這些都可能成為套取政府匹配資金的漏洞。美國的相關(guān)政策規(guī)定非常嚴(yán)格和明晰，國家人文科學(xué)基金會(huì)的規(guī)定是只要資金最早來源于聯(lián)邦撥款，無論中間經(jīng)過何種形式轉(zhuǎn)移給了項(xiàng)目主持人都不能匹配；捐贈(zèng)人從項(xiàng)目中獲益以及捐贈(zèng)人與項(xiàng)目主持人關(guān)系密切的情況（如近親屬）下都不能匹配。那么從中國的情況來看，如果出現(xiàn)前述地方政府和國企捐贈(zèng)給中央高校的情況，中央政府再進(jìn)行匹配是否構(gòu)成國家資金的重復(fù)投入和浪費(fèi)？應(yīng)出臺(tái)類似規(guī)定，如只要是最初來源于國家層面的（包括中央政府、地方政府和國有企業(yè)）的資金一概不再匹配，以堵住相關(guān)漏洞。

（六）形成捐贈(zèng)資金和匹配經(jīng)費(fèi)循環(huán)使用的運(yùn)作模式

中國慈善捐贈(zèng)事業(yè)起步較晚，現(xiàn)在還在初級(jí)階段，民間捐贈(zèng)資金和政府匹配經(jīng)費(fèi)都比較有限，能夠循環(huán)使用的資金運(yùn)作模式是比較理想的。具體來說，鼓勵(lì)民間捐贈(zèng)資金和政府匹配經(jīng)費(fèi)形成資金池即本金，但要設(shè)定最低的經(jīng)費(fèi)門檻（太低的本金無法形成一定規(guī)模的收益），以每年產(chǎn)生的收益投入一些資金需求不是很大的領(lǐng)域，如資助貧困學(xué)生，設(shè)立講座教授，獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀教學(xué)等，這樣資金的使用效果可以在多年內(nèi)顯現(xiàn)，收益才能最大化。

中國的慈善捐贈(zèng)事業(yè)近年來已經(jīng)獲得了巨大的發(fā)展，教育事業(yè)歷來是慈善捐贈(zèng)的重要領(lǐng)域，這需要稅收減免和政府匹配兩方面政策的互相配合，從而更好地撬動(dòng)民間資金參與教育事業(yè)的發(fā)展。對(duì)稅收減免政策的研究已經(jīng)較多，并為大眾所熟悉，而美國政府匹配民間資金捐贈(zèng)政策的介紹，則可以彌補(bǔ)這方面的空缺，為中國政府匹配民間資金捐贈(zèng)政策的完善提供借鑒。在本文寫作的過程中，《慈善法》剛剛頒布，但遺憾的是，《慈善法》對(duì)政府匹配慈善捐贈(zèng)的規(guī)定還幾乎是一片空白，但一些地方已經(jīng)開始在這方面進(jìn)行探索。深圳市剛剛出臺(tái)了政府匹配民間資金捐贈(zèng)高校的政策舉措，每年安排不超過5億元的配比資金，對(duì)深圳高校接受社會(huì)捐贈(zèng)收入進(jìn)行匹配。在深圳辦學(xué)的所有全日制普通高校都將適用這一政策。深圳的政策首先設(shè)定一個(gè)門檻，即人民幣100萬以上的捐贈(zèng)才予以匹配，人民幣100萬元以上（含100萬元）、5000萬元以下（含5000萬元）的，按照1∶1的比例配比；年度獲得捐贈(zèng)單筆數(shù)額在人民幣5000萬元以上的，超出5000萬元的部分，按照1∶0.5的比例配比。[17]這更驗(yàn)證了本文的建議，東部發(fā)達(dá)地區(qū)可以先進(jìn)行試點(diǎn)，待政策運(yùn)行成熟后在全國推廣，通過這種方式培育中國的政府匹配捐贈(zèng)政策，未來也可以補(bǔ)充到《慈善法》的配套立法中去，切實(shí)發(fā)揮吸引民間資金捐贈(zèng)的作用。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）