張揚(yáng)金，白佳琳

（南通大學(xué)管理學(xué)院，江蘇南通226019）

“法官進(jìn)農(nóng)村”：推進(jìn)村級(jí)治理法治化的新探索
——以江蘇省N市為例

張揚(yáng)金，白佳琳

（南通大學(xué)管理學(xué)院，江蘇南通226019）

村級(jí)治理法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化和法治現(xiàn)代化在農(nóng)村基層的體現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中，村級(jí)治理結(jié)構(gòu)單一、行政化色彩濃厚、村民法律意識(shí)淡薄等問(wèn)題，既影響了村民自治制度的實(shí)現(xiàn)程度，也阻礙了村級(jí)治理法治化的進(jìn)程，如何推進(jìn)村級(jí)治理法治化成為當(dāng)下農(nóng)村迫切需要解決的難題。N市“法官進(jìn)農(nóng)村”的做法，在提高村民法律素養(yǎng)、保障法律精英功能發(fā)揮、創(chuàng)新治理平臺(tái)、構(gòu)建多元協(xié)同網(wǎng)絡(luò)等方面為村級(jí)治理法治化提供了諸多啟示。從未來(lái)看，N市“法官進(jìn)農(nóng)村”的推進(jìn)，需要在制度化、組織化、氛圍塑造等方面進(jìn)一步努力。

村級(jí)治理，法治化，法官進(jìn)農(nóng)村

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.06.012

一、問(wèn)題的提出

伴隨城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，農(nóng)村社會(huì)治理在國(guó)家宏觀社會(huì)秩序運(yùn)行中的基礎(chǔ)性地位越發(fā)重要。中共十八大提出治理現(xiàn)代化和法治現(xiàn)代化的國(guó)家戰(zhàn)略，為農(nóng)村社會(huì)治理提供了方向路徑。中共十八屆四中全會(huì)提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”。農(nóng)村社會(huì)法治治理作為基層工作的重中之重，既是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面發(fā)展的制度保障，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容。

傳統(tǒng)意義上，中國(guó)農(nóng)村的村級(jí)治理是一種“禮”治，講究人情世故，以習(xí)慣法為判事標(biāo)準(zhǔn)，村民的法律素養(yǎng)相比城市居民要低得多，這與現(xiàn)代社會(huì)的“法”治格格不入。新中國(guó)成立以后，村級(jí)治理逐步朝民主法治化軌道前行。改革開(kāi)放之前，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的治理是“人民公社”模式，即以行政手段指揮生產(chǎn)、以經(jīng)濟(jì)組織形式代替政權(quán)組織形式的模式，但作為基層治理主體的農(nóng)民處于一種被動(dòng)的狀態(tài)，“基層民主不發(fā)達(dá)是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政面臨的最大障礙”[1]。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的治理轉(zhuǎn)變?yōu)椤班l(xiāng)政村治”模式，確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民委員會(huì)相結(jié)合，農(nóng)村地區(qū)實(shí)行以村民自治為核心的治理模式?！霸谶@種體制環(huán)境中，村民委員會(huì)不僅僅是群眾性的自治組織，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在農(nóng)村權(quán)能的延伸，承擔(dān)著延伸國(guó)家行政權(quán)力和行使村民自治的雙重功能”[2]。法理上表明，改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家在農(nóng)村實(shí)施法治治理的理念是逐漸放寬自主空間，將權(quán)力下放到基層，農(nóng)村公共事務(wù)更多交由村民委員會(huì)來(lái)完成。

實(shí)踐證明，改革開(kāi)放以來(lái)開(kāi)啟的鄉(xiāng)政村治模式，在全國(guó)許多農(nóng)村取得了良好效果。然而比照治理現(xiàn)代化和法治現(xiàn)代化的價(jià)值要求，實(shí)際進(jìn)程中的村級(jí)治理尚存在諸多問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理法治化仍有大的提升空間。

二、村級(jí)治理法治化的現(xiàn)實(shí)障礙

1.村級(jí)治理結(jié)構(gòu)單一化

按村民自治的法理要求，村民會(huì)議和村民代表會(huì)議是村民參與村級(jí)民主決策的途徑。但在現(xiàn)實(shí)中，由于農(nóng)村中其他政治力量的干涉，極大地限制了這些自治團(tuán)體的發(fā)展，以至于其在農(nóng)村地區(qū)很難發(fā)揮真正的作用。據(jù)筆者走訪(fǎng)調(diào)查，許多農(nóng)村特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其村民自治的運(yùn)行幾乎很少啟用村民會(huì)議和村民代表會(huì)議，有些農(nóng)村壓根兒就沒(méi)有村民會(huì)議和村民代表會(huì)議。如此一來(lái)，能真正參與農(nóng)村公共事務(wù)治理的主體僅僅是村委會(huì)等正式組織，而這些正式組織在運(yùn)作時(shí)，因?yàn)闄?quán)力過(guò)于集中，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制約，容易滋生腐敗，這些對(duì)于實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理法治化都是較大的障礙。

2.村級(jí)治理行政化色彩濃厚

在“鄉(xiāng)政村治”框架下，農(nóng)村公共事務(wù)治理分工明確，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)基層行政管理事務(wù)，而村委會(huì)則是實(shí)現(xiàn)村民自治的主要載體?，F(xiàn)實(shí)中，受行政慣習(xí)、懶政思維等因素影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會(huì)將諸多自身行政事務(wù)下壓給村委會(huì)，行政任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛舌l(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)共同承擔(dān)。同時(shí)，在農(nóng)村治理法治化建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)在行使權(quán)力時(shí)存在權(quán)責(zé)不清的情況，行政化色彩極為濃厚。一方面，村民委員會(huì)的主體是農(nóng)民，其法律文化程度相對(duì)較低，難以依靠自身力量處理事務(wù)，不得以借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力來(lái)解決問(wèn)題。另一方面，在法理上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)并不是上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但是，在具體治理工作中，政府為保政績(jī)指標(biāo)，對(duì)農(nóng)村日常事務(wù)進(jìn)行過(guò)度干涉，使得村委會(huì)間接成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使權(quán)力的下級(jí)組織，嚴(yán)重削弱了村民的自治權(quán)力。

3.村民法律意識(shí)淡薄

法律意識(shí)是法治社會(huì)建設(shè)必不可少的構(gòu)成要素，就整體而言，村民的法治觀念遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)代法治建設(shè)的需要，阻礙了農(nóng)村社會(huì)治理法治化的進(jìn)程。在多數(shù)農(nóng)村，除少部分村民能繼續(xù)接受高中教育或更多教育外，絕大部分從初中畢業(yè)后就承擔(dān)起家庭的重任，開(kāi)始走向社會(huì)。他們獲取法律知識(shí)渠道十分有限，一是通過(guò)電視、廣播、報(bào)紙等途徑了解到片面的法律知識(shí)。二是九年義務(wù)教育開(kāi)設(shè)《思想品德》課程有些法律知識(shí)內(nèi)容，但涉及到的法律知識(shí)相對(duì)來(lái)說(shuō)比較簡(jiǎn)單抽象。實(shí)踐證明，僅依靠這些法律教育渠道無(wú)法使農(nóng)村青少年做到內(nèi)化于心外化于行，成為知法、守法、用法的公民?！翱傮w來(lái)說(shuō)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化比較落后，農(nóng)民群眾的文化水平普遍較低，文盲半文盲占很大比例，農(nóng)民群眾的法治意識(shí)、法治觀念淡漠，大多數(shù)村民，尤其是西部地區(qū)的多數(shù)村民對(duì)民主政治建設(shè)漠不關(guān)心”[3]。

村級(jí)治理法治化面臨的現(xiàn)實(shí)障礙，說(shuō)明其建設(shè)還任重道遠(yuǎn)。如何通過(guò)治理實(shí)踐創(chuàng)新，真正實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理法治化成為當(dāng)下迫切需要解決的問(wèn)題。N市自2013年以來(lái)開(kāi)展的“法官進(jìn)農(nóng)村”活動(dòng)，就是村級(jí)治理法治化的一大實(shí)踐創(chuàng)新。它通過(guò)法官下鄉(xiāng)參與農(nóng)村黨群議事會(huì)，利用自身優(yōu)勢(shì)參與村級(jí)相關(guān)公共事務(wù)，這不僅使N市農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，問(wèn)題快化解”目標(biāo)，同時(shí)也大大促進(jìn)了該市村級(jí)治理法治化的進(jìn)程。

三、N市“法官進(jìn)農(nóng)村”的實(shí)踐探索

1.N市“法官進(jìn)農(nóng)村”的背景

N市位于江蘇省中北部，下轄4區(qū)、4縣，是蘇北重要的中心城市。伴隨近年來(lái)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，該市根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)因勢(shì)利導(dǎo)，不斷創(chuàng)新基層民主制度。為有效解決農(nóng)村“開(kāi)會(huì)難、議事難、落實(shí)難”的問(wèn)題，N市于2011年推出了“黨群議事會(huì)”制度。黨群議事會(huì)是村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的群眾性議事組織，“通過(guò)‘陽(yáng)光議事六步法’程序進(jìn)行議事，即收集意見(jiàn)確立議題→初步擬定方案→征求意見(jiàn)完善方案→再次論證確定方案→村‘兩委’討論決定→督促落實(shí)”[4]。黨群議事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為理事會(huì)，設(shè)理事長(zhǎng)1名，副理事長(zhǎng)1-2名，理事數(shù)名，理事會(huì)人選名額由村黨組織提名，經(jīng)黨群議事會(huì)全體人員討論才能通過(guò)。黨群議事會(huì)每?jī)蓚€(gè)月至少召開(kāi)一次，如遇到特殊情況可隨時(shí)召開(kāi)。

時(shí)代在發(fā)展，社會(huì)形勢(shì)也在不斷改變，N市實(shí)施了幾年的黨群議事會(huì)制度取得了良好效果，但也逐漸凸顯出一些弊端。比如說(shuō)，基層組織的法治化水平和農(nóng)民群眾的法律意識(shí)明顯滯后等等。針對(duì)此問(wèn)題，N市于2013年在21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中選擇28個(gè)村，全面實(shí)行“法官進(jìn)農(nóng)村”活動(dòng)，并取得了顯著成果?！?013年以來(lái)，通過(guò)法官參與‘黨群議事會(huì)’活動(dòng)，已開(kāi)展巡回審判122場(chǎng)次，舉辦農(nóng)村土地承包、繼承等專(zhuān)題法律宣講150場(chǎng)次，旁聽(tīng)、受教育群眾近2萬(wàn)人，協(xié)助培訓(xùn)人民調(diào)解員700余人次”[5]。據(jù)筆者調(diào)查，2013年至今，N市民事案件的案發(fā)率降低了27%，這在很大程度上與“法官進(jìn)農(nóng)村”的做法密切有關(guān)。

2.“法官進(jìn)農(nóng)村”的功能定位

“法官進(jìn)農(nóng)村”的功能相較于傳統(tǒng)的治理形式，有其特殊性和優(yōu)越性。一是服務(wù)功能。主要包括法律培訓(xùn)和巡回審判，法官選取農(nóng)村中易發(fā)生、有教育意義的典型案例，利用農(nóng)村召開(kāi)黨群議事會(huì)的時(shí)機(jī)，到案發(fā)地公開(kāi)開(kāi)庭，進(jìn)行就案講法，從而達(dá)到審理一案教育一片的效果。另外，法院定期組織群眾參加法律法規(guī)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高群眾的依法維權(quán)意識(shí)，同時(shí)培訓(xùn)人民調(diào)解員，促進(jìn)矛盾糾紛的就地化解，使司法審判工作更加貼近百姓、符合民意、贏得民心，讓群眾真真切切地感受到司法溫情與關(guān)愛(ài)。二是信息功能。對(duì)于全區(qū)農(nóng)村發(fā)展中遇到的困難以及存在的共性法律問(wèn)題，通過(guò)司法調(diào)研、司法建議等方式，注重歸類(lèi)梳理，加強(qiáng)分析研判，制定應(yīng)對(duì)措施，形成有問(wèn)題、有原因、有對(duì)策的調(diào)研報(bào)告或司法建議，及時(shí)向政府及有關(guān)部門(mén)反饋實(shí)時(shí)情況，做到未雨綢繆，預(yù)防和減少問(wèn)題的發(fā)生。三是自治功能。在村民委員會(huì)的基礎(chǔ)上，利用農(nóng)村村支“兩委”每月召開(kāi)黨群議事會(huì)的機(jī)會(huì)，邀請(qǐng)法官一起參與議事，共同商議農(nóng)村社會(huì)中經(jīng)常遇到的法律問(wèn)題，對(duì)其提出指導(dǎo)性建議，促進(jìn)決策的法治化，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自治，推進(jìn)農(nóng)村自治走向法律化道路。

3.“法官進(jìn)農(nóng)村”的工作流程

村級(jí)治理的宗旨是實(shí)現(xiàn)法治化治理，通過(guò)治理中心下移、治理力量下沉、治理工作下延的途徑，達(dá)到村民真正參與自治并且治理法治化的目的。“法官進(jìn)農(nóng)村”在工作流程上主要涵蓋如下方面。（見(jiàn)圖1）

圖1 “法官進(jìn)農(nóng)村”工作流程的主要方面

首先，在職責(zé)劃分方面，人民法院成立“法官進(jìn)農(nóng)村”活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組。該活動(dòng)的總負(fù)責(zé)人是人民法院的院領(lǐng)導(dǎo)，各部門(mén)負(fù)責(zé)人是直接負(fù)責(zé)人，其負(fù)責(zé)范圍是對(duì)分管部門(mén)和所在部門(mén)的活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通和策劃宣傳。另外，各個(gè)部門(mén)嚴(yán)格按照策劃方案的要求，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，對(duì)各負(fù)責(zé)人明確分工，制定實(shí)施計(jì)劃，保證活動(dòng)的順利實(shí)施。

其次，在成效考核方面，調(diào)動(dòng)法院領(lǐng)導(dǎo)和各部門(mén)積極參與“法官進(jìn)農(nóng)村”活動(dòng)。作為分管領(lǐng)導(dǎo)和各部門(mén)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，將“法官進(jìn)農(nóng)村”活動(dòng)取得的成果列入崗位目標(biāo)責(zé)任制，法院政治處、審管辦、監(jiān)察室、辦公室等部門(mén)要實(shí)時(shí)對(duì)該活動(dòng)進(jìn)行考核評(píng)估，并實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣制，表彰獎(jiǎng)勵(lì)活動(dòng)開(kāi)展順利和取得成果顯著的部門(mén)或個(gè)人。同時(shí)，對(duì)在活動(dòng)中敷衍了事、態(tài)度不端正的部門(mén)或個(gè)人給予相應(yīng)的處罰，并在考核中記錄并扣分。

最后，在運(yùn)作機(jī)制方面，“法官進(jìn)農(nóng)村”通過(guò)“陽(yáng)光議事六步法”程序嚴(yán)格實(shí)行議事章程，將收集意見(jiàn)確立議題、初步擬定方案、征求意見(jiàn)完善方案、再次論證確定方案、村“兩委”討論決定、督促落實(shí)連接成一個(gè)完整的活動(dòng)過(guò)程，并在這個(gè)活動(dòng)中，把法院、農(nóng)村、政府、監(jiān)察部門(mén)等充分融合，將勁兒往一處使，共同在法治機(jī)制中發(fā)揮各自的作用，以此實(shí)現(xiàn)機(jī)制運(yùn)作效率最大化。

四、N市“法官進(jìn)農(nóng)村”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

N市通過(guò)派送法官下鄉(xiāng)參與黨群議事會(huì)的方式，在服務(wù)、信息、自治功能方面給予了基層政府和農(nóng)民群眾諸多幫助?？v觀該市村級(jí)治理法治化的創(chuàng)新做法，其所體現(xiàn)出來(lái)的特色值得學(xué)界關(guān)注和總結(jié)。

1.法治服務(wù)下沉

法治是人類(lèi)政治文明的重要成果，也是我國(guó)現(xiàn)代法治化社會(huì)運(yùn)行的基本框架。上到國(guó)家，下到基層農(nóng)村，都需要在法治的框架中運(yùn)作。法治涵蓋兩個(gè)方面的意義，即實(shí)質(zhì)意義的法治和形式意義的法治。實(shí)質(zhì)意義的法治強(qiáng)調(diào)“法律主治”、“法律至上”的原則和精神；形式意義的法治強(qiáng)調(diào)“以法治國(guó)”的治國(guó)方式、制度及其運(yùn)行機(jī)制。賈錕認(rèn)為，“由于我國(guó)在立法、司法、法治建設(shè)方面的缺失和不完善狀況，致使目前我國(guó)村級(jí)治理不能完全做到法治化”[6]。N市推行的“法官進(jìn)農(nóng)村”項(xiàng)目，以“法官參與黨群議事會(huì)”活動(dòng)為主要參與形式，將法治服務(wù)工作下沉到基層農(nóng)村，法官主要以對(duì)基層干部法律培訓(xùn)、對(duì)農(nóng)民群眾普法、完善地方立法、監(jiān)督基層部門(mén)行政執(zhí)法等方式，使農(nóng)村相關(guān)法律空白得到填補(bǔ)，同時(shí)提高了基層政府的執(zhí)政水平，加強(qiáng)了農(nóng)民的法律意識(shí)，從而將形式和實(shí)質(zhì)意義上的法治有機(jī)結(jié)合，讓村級(jí)治理實(shí)現(xiàn)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，達(dá)到全面推進(jìn)村級(jí)治理法治化的目標(biāo)。

2.治理主體多元

在村級(jí)治理法治化推進(jìn)過(guò)程中，N市各法院將法官分派到農(nóng)村基層，通過(guò)將法治治理目標(biāo)和法律服務(wù)下沉到農(nóng)村，一改以往農(nóng)村主體相對(duì)單一的治理模式，使單一的治理主體多元化，將法官這一主體引入村級(jí)治理結(jié)構(gòu)中，用法官角色的優(yōu)越性充分帶動(dòng)政府和村民共同參與到村級(jí)公共事務(wù)治理之中。N市“法官進(jìn)農(nóng)村”活動(dòng)中法官參與農(nóng)村中的群眾自治性組織—黨群議事會(huì)，在其中治理主體不僅有黨員代表、村民代表、駐村單位代表，還有村“兩委”和來(lái)自各法院的法官等主體。同時(shí)，在加強(qiáng)村民參與農(nóng)村法治治理時(shí)，更加重視法院領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督和人民調(diào)解員的培訓(xùn)協(xié)調(diào)能力，為村民更好地參與農(nóng)村法治治理提供了便利。

3.村民廣泛參與

村級(jí)治理實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我監(jiān)督、自我服務(wù)是衡量村民自治與否的基本標(biāo)準(zhǔn)，也是我國(guó)現(xiàn)代法治社會(huì)的必然要求。在村級(jí)治理工作中，農(nóng)村群眾對(duì)法律條文一知半解，農(nóng)民的整體法律素養(yǎng)和法律意識(shí)較差，導(dǎo)致村民對(duì)農(nóng)村事務(wù)的參與熱情降低，大部分村民缺乏民主自治的意識(shí)，村里的管理工作大多依賴(lài)于村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)完成，這在很大程度上和農(nóng)村社會(huì)自治的要求相背離。N市“法官進(jìn)農(nóng)村”活動(dòng)最根本的目標(biāo)任務(wù)就是盡可能地利用一切方式來(lái)調(diào)動(dòng)村民廣泛參與村級(jí)公共事務(wù)積極性。落實(shí)到具體措施上，村民參與村級(jí)治理的渠道，一是以個(gè)人身份直接參加農(nóng)村的群眾自治性組織。如村民委員會(huì)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，辦理本村的公益事業(yè)和公共事務(wù)，處理村中矛盾，輔助維持社會(huì)穩(wěn)定，村民可在村民委員會(huì)上提出自己的意見(jiàn)和要求。二是通過(guò)多數(shù)村民參與新農(nóng)村組織，如黨群議事會(huì)，嚴(yán)格按照“陽(yáng)光議事六步法”進(jìn)行黨群議事會(huì)的開(kāi)展，保證村民實(shí)行對(duì)村級(jí)治理的權(quán)力。

4.治理方式協(xié)同

以往的村級(jí)治理模式中，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“行政人”的角色參與農(nóng)村社會(huì)的治理，治理形式上趨于一種由上向下的模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是決策主體，村民只能被動(dòng)接受結(jié)果。另一方面，農(nóng)村法治建設(shè)絕不等于把村民召集在一起那么簡(jiǎn)單，而是將村民對(duì)本身生活的農(nóng)村社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的看法和提議收集起來(lái)，共同協(xié)商農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的發(fā)展之道，讓農(nóng)民真正地參與治理，感受到法律和政府的公信力。在N市農(nóng)村的治理法治化過(guò)程中，“法官進(jìn)農(nóng)村”不僅在治理主體上加入了法官，使村級(jí)治理主體多元化，而且在治理方式上傾向于一種民主的治理理念，利用黨群議事會(huì)等群眾自治平臺(tái)，聚集各個(gè)治理主體，圍繞農(nóng)村常見(jiàn)的矛盾糾紛問(wèn)題進(jìn)行討論、協(xié)商，共同對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)進(jìn)行治理，最終實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的管理模式[8]。

五、“法官進(jìn)農(nóng)村”對(duì)村級(jí)治理法治化的啟示

法治現(xiàn)代化工作重點(diǎn)在基層，村級(jí)治理法治化實(shí)現(xiàn)程度直接關(guān)乎法治現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)程度。就現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)村級(jí)治理普遍存在法治化缺失問(wèn)題，如何創(chuàng)新治理機(jī)制是需要解決的難題。N市的“法官進(jìn)農(nóng)村”治理模式不僅調(diào)動(dòng)了村民參與的積極性，也使農(nóng)村各種公共事務(wù)能夠更好地利用法律途徑解決，讓農(nóng)村法治建設(shè)工作真正落到實(shí)處?；诮?jīng)驗(yàn)借鑒與推廣的初衷，該市的“法官進(jìn)農(nóng)村”活動(dòng)確能為推進(jìn)村級(jí)治理法治化帶來(lái)更多的啟迪。

1.村民法律素養(yǎng)是基礎(chǔ)

建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)需要普遍提高國(guó)民的法律素養(yǎng)與法治意識(shí)。相對(duì)城市居民而言，農(nóng)村群眾的法律素養(yǎng)與法律意識(shí)較差，而提升村民的法律素養(yǎng)恰恰是推進(jìn)村級(jí)治理法治化的基礎(chǔ)。現(xiàn)階段，我國(guó)普法教育工作的重點(diǎn)對(duì)象是農(nóng)民群體。“努力營(yíng)造新農(nóng)村法治文化氛圍，將群眾被動(dòng)守法轉(zhuǎn)變成他們自覺(jué)遵守的行為，不斷增強(qiáng)廣大農(nóng)民的法律認(rèn)知”[7]，進(jìn)而形成符合新農(nóng)村法治化建設(shè)的行為標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)村民自治，使廣大村民接受民主與法制的教育，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律的武器，充分享受民主權(quán)利，管理自己的事務(wù)，維護(hù)自己的合法權(quán)益，同時(shí)履行法律規(guī)定的公民義務(wù)?！叭欢?，傳統(tǒng)意義上的普法宣傳形式僅限于在墻上刷標(biāo)語(yǔ)、發(fā)法律知識(shí)宣傳手冊(cè)或者只靠說(shuō)教來(lái)解決問(wèn)題”[9]。不難發(fā)現(xiàn)，雖然做了很多這樣的宣傳工作，但是效果并不顯著。要想營(yíng)造法律文化氛圍，加大普法力度，就需要不斷創(chuàng)新普法形式。N市在普法形式上別出心裁，通過(guò)“法官進(jìn)農(nóng)村”活動(dòng)，走進(jìn)農(nóng)民的生活，從農(nóng)民群眾的實(shí)際生活出發(fā)，有針對(duì)性地進(jìn)行普法工作，貼近群眾，努力做到農(nóng)村法治建設(shè)缺什么就宣傳什么，農(nóng)民需要什么法律就宣傳什么法律。同時(shí)，在注重普法形式的前提下，增強(qiáng)普法內(nèi)容的豐富性，在幫助解決他們實(shí)際困難的情況下，強(qiáng)化他們的法律意識(shí)和觀念。比如說(shuō)，N市法院的法官將法律宣傳到基層，普法內(nèi)容涉及到土地承包、債務(wù)、贍養(yǎng)、婚姻、盜搶等多層次、多樣化、多方面的相關(guān)法律知識(shí)，采取了通俗易懂、靈活多樣的表現(xiàn)形式，增強(qiáng)了感染力，很好地引導(dǎo)了農(nóng)民群眾投身到建設(shè)法治農(nóng)村的事業(yè)中去，這在一定程度上加快了村級(jí)治理法治化的工作進(jìn)度。

2.法律精英功能發(fā)揮是保障

法官是指依照法律規(guī)定程序產(chǎn)生，在司法機(jī)關(guān)中依法行使國(guó)家審判權(quán)的審判人員，是司法權(quán)的執(zhí)行者。法官作為法律精英，其特定的社會(huì)責(zé)任和擔(dān)當(dāng)決定了他們?cè)诖寮?jí)治理中有著特殊的地位，無(wú)論是上到法院，還是下到農(nóng)村基層，法官在其中都會(huì)起到至關(guān)重要的影響。因此，確保法律精英的功能發(fā)揮是村級(jí)治理法治化的保障。就我國(guó)目前村級(jí)治理來(lái)說(shuō)，基層政府執(zhí)法的偏差性、農(nóng)民法治意識(shí)的淡漠、制度的空缺等都是農(nóng)村法治治理過(guò)程中的阻礙因素，缺乏科學(xué)合法性也是許多治理舉措難以發(fā)揮真正功效的原因。在這些情況下，需要一個(gè)熟悉法律法規(guī)的群體來(lái)協(xié)助基層實(shí)現(xiàn)治理法治化，這就決定了法律精英成為解決以上困境的人選。N市在農(nóng)村法治治理中，特別重視法律精英在黨群議事會(huì)中的指導(dǎo)作用?！胺ü龠M(jìn)農(nóng)村”將法官加入村級(jí)治理主體的一份子，通過(guò)巡回審判、法律宣講、法律培訓(xùn)、司法調(diào)研、司法建議等渠道，指導(dǎo)基層干部提高行政能力，增強(qiáng)農(nóng)民群眾法律意識(shí)，使法官這類(lèi)精英群體在村級(jí)治理中協(xié)調(diào)各個(gè)主體之間的關(guān)系，引領(lǐng)基層工作依法開(kāi)展、基層事務(wù)依法辦理、基層關(guān)系依法理順、基層問(wèn)題依法解決，從根源上解決村級(jí)治理法治化的問(wèn)題。

3.治理平臺(tái)創(chuàng)新是動(dòng)力

衡量村級(jí)治理是否先進(jìn)科學(xué)的重要標(biāo)尺之一就是看村民有效參與村級(jí)治理的程度。農(nóng)村治理法治化的工作需要調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，需要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)農(nóng)民在農(nóng)村發(fā)展中占據(jù)著主導(dǎo)地位，使廣大農(nóng)民群眾通過(guò)合法、正當(dāng)?shù)姆绞胶屯緩?，提出自己?duì)自身權(quán)利維護(hù)制度的想法和建議。就目前的村級(jí)自治組織來(lái)分析，主要以村民委員會(huì)為主，然而在村委會(huì)制度中，逐漸顯露出賄選、村民權(quán)利意識(shí)不夠、宗族勢(shì)力干擾選舉等弊端，使得村民即使參與了治理，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)治理的有效性。并且，這種現(xiàn)狀不僅僅在某些地區(qū)出現(xiàn)，而是在我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村都沒(méi)有能有效發(fā)揮村民治理作用的非政府組織，就是因?yàn)闆](méi)有創(chuàng)新這些治理平臺(tái)，農(nóng)村的法治化治理進(jìn)程才一直被拖延。就此而言，N市農(nóng)村法治建設(shè)在創(chuàng)新村民有效參與平臺(tái)的做法上：一是在各鄉(xiāng)村建立了由黨員代表、村民代表、駐村單位代表等參與的黨群議事會(huì)，嚴(yán)格按照“陽(yáng)光議事六步法”的議事程序，履行“四個(gè)討論”和“兩個(gè)監(jiān)督”職責(zé)，以督查考核推動(dòng)議事會(huì)制度落實(shí)；二是在部分農(nóng)村舉行了“法官進(jìn)農(nóng)村”的活動(dòng)，利用農(nóng)村召開(kāi)黨群議事會(huì)的契機(jī)，法官參與進(jìn)來(lái)，與群眾、干部共同議事，對(duì)其提出指導(dǎo)性的法律意見(jiàn)。N市創(chuàng)新的“法官進(jìn)農(nóng)村”治理模式是村民有效參與治理的新平臺(tái)，是推進(jìn)村級(jí)治理法治化的動(dòng)力。在這種模式中，激發(fā)了村民的主體意識(shí)，強(qiáng)化了基層的行政能力，提升了法院的司法公信力，真正做到了村級(jí)治理由“政府人治”向“村民法治”的轉(zhuǎn)變。

4.多元協(xié)同網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建是手段

社會(huì)發(fā)展的快速性和村民需求的多樣性使村級(jí)治理法治化放慢了腳步。僅靠基層政府和村委會(huì)來(lái)建設(shè)農(nóng)村是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，引入多元化治理主體是村級(jí)治理法治化發(fā)展的必然趨勢(shì)，構(gòu)建多元協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)是解決現(xiàn)實(shí)治理難題的有效措施。N市法治治理的成功經(jīng)驗(yàn)之一就是形成了一個(gè)完善的多元協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，由法官作為現(xiàn)實(shí)治理中的橋梁，匯集鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民群體，協(xié)同解決農(nóng)村中常見(jiàn)的各種事務(wù)。通過(guò)構(gòu)建多元協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的手段，對(duì)推進(jìn)村級(jí)治理法治化起到了很大的作用，如筆者在N市軍田村了解到，在該村小麥?zhǔn)召?gòu)高峰時(shí)，由于收購(gòu)戶(hù)和農(nóng)戶(hù)之間存在債務(wù)權(quán)益問(wèn)題，在“法官進(jìn)農(nóng)村”制度實(shí)行之前，一直困擾著軍田村黨總支書(shū)記陳杰?！胺ü龠M(jìn)農(nóng)村”實(shí)現(xiàn)后，在法官王曉峰的親自指導(dǎo)下，協(xié)同陳杰等政府干部和當(dāng)事人，在共同協(xié)商后解決了這個(gè)債務(wù)糾紛。這種做法在給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法律示范的同時(shí)，真正解決了村民問(wèn)題，“既發(fā)揮以道德教化為手段提高村級(jí)治理水平作用，又具有化解矛盾、促進(jìn)和諧、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的作用”[10]。

結(jié)語(yǔ)

推進(jìn)村級(jí)治理法治化是我國(guó)全面實(shí)行依法治國(guó)、構(gòu)建法治現(xiàn)代化國(guó)家的重要內(nèi)容，村級(jí)治理機(jī)制由人治向法治過(guò)渡是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。學(xué)理上，任何一種新的實(shí)踐創(chuàng)新舉措的施行與推廣都需要面臨從認(rèn)知到認(rèn)同再到接受的挑戰(zhàn)，其中，這種創(chuàng)新舉措自身的效率性和持續(xù)性至關(guān)重要。N市“法官進(jìn)農(nóng)村”治理模式在一定程度上解決了村級(jí)治理中的結(jié)構(gòu)單一、人治傾向、農(nóng)村參與性不足等頑疾，是村級(jí)治理法治化創(chuàng)新的一大亮點(diǎn)。然而，就現(xiàn)實(shí)分析，N市“法官進(jìn)農(nóng)村”在運(yùn)作中遭遇了一些挑戰(zhàn)。一是“法官進(jìn)農(nóng)村”缺乏有效的制度支撐。該市“法官進(jìn)農(nóng)村”自2013年開(kāi)始運(yùn)作，時(shí)間短，在運(yùn)行過(guò)程中尚處于嘗試階段，諸多制度化的運(yùn)作機(jī)制沒(méi)有建立，更沒(méi)有體制層面的制度創(chuàng)設(shè)。從而，在運(yùn)行過(guò)程中不可避免地會(huì)帶有隨意性和不規(guī)范性，最終影響其運(yùn)作的效率和穩(wěn)定。二是“法官進(jìn)農(nóng)村”科學(xué)化與常態(tài)化受到挑戰(zhàn)。從邏輯上講，N市“法官進(jìn)農(nóng)村”要真正扛起村級(jí)治理法治化創(chuàng)新的大旗，必須是在村級(jí)治理中有較為關(guān)鍵的角色。然而，現(xiàn)實(shí)看來(lái)，這一創(chuàng)新做法在村級(jí)治理中所承載的公共事務(wù)相對(duì)較少，如法官參與黨群議事會(huì)的時(shí)間通常為兩個(gè)月，處理的事情只是其中某項(xiàng)或某幾項(xiàng)。此外，因沒(méi)有統(tǒng)一的時(shí)間、事情、人員等方面的明確制度規(guī)定，該市“法官進(jìn)農(nóng)村”無(wú)論是時(shí)間還是處理事情都帶有明顯隨意性或偶然性，導(dǎo)致常態(tài)性運(yùn)作不足。三是村民參與熱情不穩(wěn)定。據(jù)調(diào)查了解，一些村民對(duì)于“法官進(jìn)農(nóng)村”的參與熱情因事而異，當(dāng)與自己的利益直接聯(lián)系時(shí)，他們表現(xiàn)出較強(qiáng)的參與熱情，而一旦與自己的利益不直接相關(guān)時(shí)，有些村民則會(huì)找借口不參與。

從未來(lái)發(fā)展看，完善N市“法官進(jìn)農(nóng)村”的創(chuàng)新做法，促進(jìn)其運(yùn)作的科學(xué)化、效率化和常態(tài)化，需要從以下方面進(jìn)行提升。首先，要促進(jìn)“法官進(jìn)農(nóng)村”的制度化。制度是穩(wěn)定和規(guī)范的前提，完備的制度建設(shè)可以為N市“法官進(jìn)農(nóng)村”的持續(xù)有效提供基礎(chǔ)保障。在制度化建設(shè)內(nèi)容方面，主要包括“法官進(jìn)農(nóng)村”的性質(zhì)、功能、運(yùn)作、監(jiān)督等方面，其都要有明確的制度規(guī)定，只有這些要件明確了、規(guī)范了，該市“法官進(jìn)農(nóng)村”才有持續(xù)、常態(tài)、效率等方面的可能，才會(huì)在全國(guó)村級(jí)治理法治化創(chuàng)新實(shí)踐中有推廣的價(jià)值。其次，要促進(jìn)“法官進(jìn)農(nóng)村”的組織化。組織相對(duì)個(gè)體，更具有權(quán)威性、效率性和可操作性。促進(jìn)“法官進(jìn)農(nóng)村”組織化，就是要在農(nóng)村強(qiáng)化村民型社會(huì)組織建設(shè)，以這些社會(huì)組織為載體，結(jié)合“法官進(jìn)農(nóng)村”的契機(jī)，更好地承接和治理好各種村級(jí)公共事務(wù)。最后，要塑造村級(jí)治理法治化氛圍。氛圍是一種社會(huì)風(fēng)氣，對(duì)于社會(huì)主體的行為有較強(qiáng)的導(dǎo)向與控制作用。通過(guò)村級(jí)治理法治化氛圍的塑造，可以對(duì)村民日常的村級(jí)治理行為發(fā)生重要的方向指引和輿論控制作用，促進(jìn)他們對(duì)村級(jí)治理法治化的認(rèn)知、認(rèn)同和接受，從而真正實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理法治現(xiàn)代化的終極目的！

[1]姚銳敏.推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的民主進(jìn)路探析[J].中州學(xué)刊，2011，（5）.

[2]史云貴，屠火明.基層社會(huì)合作治理:完善中國(guó)特色公民治理的可行性路徑探析[J].社會(huì)科學(xué)研究，2010，（3）.

[3]周建軍.新農(nóng)村法治建設(shè)的對(duì)策思考[J].社會(huì)科學(xué)家，2009，（3）.

[4]田軍.江蘇省淮安市基層民主的調(diào)查與思考—以淮陰區(qū)漁溝鎮(zhèn)為例[J].貴州社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（2）.

[5]王學(xué)禮.司法為民促和諧—淮陰法官參與黨群議事會(huì)[N].新華日?qǐng)?bào)，2014-02-02.

[6]賈錕.新農(nóng)村建設(shè)中的法律問(wèn)題研究[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010，（6）.

[7]劉麗敏.城鄉(xiāng)一體化視域下的新農(nóng)村法治建設(shè)[J].河北學(xué)刊，2013，（4）.

[8]張揚(yáng)金.從“社區(qū)”走向“鄰里”：城市社區(qū)治理單元重構(gòu)——基于江蘇省南通市鄰里建設(shè)的調(diào)查[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（4）.

[9]肖若海.從“法律進(jìn)鄉(xiāng)村”看農(nóng)村普法工作[J].求是，2008，（8）.

[10]郭世松.推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理法治化問(wèn)題研究[J].中國(guó)發(fā)展，2015，（3）.

（責(zé)任編輯 張婭）

張揚(yáng)金（1974—），男，江西九江人，江蘇省中國(guó)特色社會(huì)主義研究基地（南通）研究員，南通大學(xué)管理學(xué)院副教授，研究方向?yàn)榛鶎又卫?白佳琳（1992—），女，江蘇揚(yáng)州人，南通大學(xué)管理學(xué)院研究生，研究方向?yàn)樯鐓^(qū)治理。

D035-3

A

1671-7155(2016)06-0068-06

2016-10-11

2014年度江蘇省高校社科項(xiàng)目“村級(jí)民主監(jiān)督中的制度沖突與調(diào)適研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2014SJB619）及2015年度國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“能人治村的民主法治化實(shí)現(xiàn)機(jī)制與走勢(shì)把握研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15BZZ042）的階段性成果。