韓振燕，費暢

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210000）

大數(shù)據(jù)時代公共政策問題構(gòu)建的機(jī)遇、挑戰(zhàn)及應(yīng)對

韓振燕，費暢

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210000）

在信息化和現(xiàn)代化飛速進(jìn)步的今天，大數(shù)據(jù)技術(shù)為政策問題構(gòu)建提供了新的方法和手段。大數(shù)據(jù)時代公共政策問題構(gòu)建在問題感知、問題搜索、問題界定和問題陳述四個階段都被賦予了新的意義和內(nèi)涵。政策問題構(gòu)建必須抓住機(jī)遇，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，促進(jìn)政策問題構(gòu)建的民主化和科學(xué)化。迎接對構(gòu)建理念、構(gòu)建技術(shù)、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)應(yīng)用的挑戰(zhàn)，樹立大數(shù)據(jù)意識，建立公共大數(shù)據(jù)信息開放平臺，保障大數(shù)據(jù)信息安全，以推動政策問題構(gòu)建的現(xiàn)代化。

政策問題構(gòu)建；大數(shù)據(jù)；公共政策

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.06.010

一、問題的緣起

21世紀(jì)以來，計算機(jī)信息技術(shù)不斷發(fā)展，帶動了信息化和現(xiàn)代化的飛速進(jìn)步，大數(shù)據(jù)技術(shù)也隨之如同浪潮一般席卷全世界。作為信息社會發(fā)展的新興產(chǎn)物，“大數(shù)據(jù)”仍處于被認(rèn)識、被運用的發(fā)展中階段，各行業(yè)對其理解各有側(cè)重，尚未形成一個統(tǒng)一、精準(zhǔn)的定義。人們常用海量性（Volume）、多樣性（Variety）、高速性（Velocity）、價值性（Value）來描述“大數(shù)據(jù)”之“大”。綜合來說，大數(shù)據(jù)在技術(shù)層面上，是指海量的、多樣的、大規(guī)模的數(shù)據(jù)構(gòu)成的龐大數(shù)據(jù)集。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)被賦予了更為深刻的涵義，不僅僅在于其規(guī)模大，更多的是通過運用大數(shù)據(jù)的方法和技術(shù)，數(shù)據(jù)能夠在收集和儲存的基礎(chǔ)上加以整合與分析，得出新的結(jié)論，使原始數(shù)據(jù)獲得新的價值，帶來新認(rèn)知。

縱觀世界大數(shù)據(jù)潮流與公共政策過程，以云技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、GIS遙感技術(shù)為主導(dǎo)的新興技術(shù)為當(dāng)代行政決策提供了新的方法和手段，用于更精確、更快捷的構(gòu)建公共政策問題，是新時期行政決策發(fā)展不可多得的機(jī)遇。與此同時，隨著生活水平的提高，思想的逐漸進(jìn)步，人民群眾的需求也越來越多樣化。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展日趨復(fù)雜的情況下，各類公共問題傳播速度加快，影響不斷擴(kuò)大，其危害性和嚴(yán)重性尤為凸顯，也對當(dāng)代政策問題構(gòu)建提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

國內(nèi)外學(xué)術(shù)界在對政策問題構(gòu)建的研究中，主要集中在以下幾個方面。第一，政策問題構(gòu)建的內(nèi)涵。威廉·N·鄧恩（2011）認(rèn)為，政策問題實質(zhì)“有待實現(xiàn)的需要、價值或機(jī)會，不論其是怎樣確定的，都可以通過公共行為實現(xiàn)”[1]（P166-169）。陳慶云（2006）認(rèn)為，公共政策問題是指“基于特定的社會問題，由政府列入政策議程并采取行動希望實現(xiàn)或解決問題”[2]（P118）。第二，政策問題構(gòu)建的程序。威廉·N·鄧恩（2011）提出，政策問題構(gòu)建應(yīng)包含“問題感知、問題搜索、問題界定和問題陳述”四個過程[1]（P166-169）。帕頓和沙維奇（2002）認(rèn)為，政策問題構(gòu)建階段，各個過程之間不是固定的先后順序，而是一個不斷重復(fù)的過程[3]（P151-154）。楊成虎（2010）認(rèn)為，國內(nèi)主流的政策科學(xué)教科書對于政策問題構(gòu)建的表述過于簡單，同時“缺乏詳盡和具體的操作程序和操作方法，只有通過技術(shù)上的鏈接才能使主觀的政策問題構(gòu)建無限逼近客觀存在的政策問題”，可劃分為“潛在政策問題的搜索，政策問題的描述，政策問題的解釋，政策問題的預(yù)測和初步的對策研究”五個階段[4]（P94-98）。第三，政策問題構(gòu)建的路徑選擇。在社會不斷變化發(fā)展的時代，政策問題構(gòu)建也必須不斷地改革與完善。錢再見（2013）認(rèn)為，在現(xiàn)階段，“只有通過不斷強(qiáng)化相關(guān)制度建設(shè)，切實推進(jìn)信息公開、優(yōu)化專家咨詢和擴(kuò)大公眾參與，才能全面了解問題情勢的實際情況和發(fā)展趨勢”[5]。羅昕（2015）認(rèn)為，我國公共政策問題構(gòu)建必須“擴(kuò)大公眾參與范圍，深入推進(jìn)信息公開，理性看待專家咨詢，發(fā)揮新興網(wǎng)絡(luò)媒體的作用”，才能保證公共利益的實現(xiàn)[6]。

近一二十年以來，循證決策的決策模式逐漸開始被廣泛運用于各公共領(lǐng)域。循證決策是基于證據(jù)的決策，興起及應(yīng)用于英國，將“使用證據(jù)”看做提高政府有效性的一個重要途徑，要求決策要以證據(jù)為基礎(chǔ)，任何一項政策都要有“強(qiáng)證據(jù)”來支撐，同時要求有完善的“知識管理”的戰(zhàn)略步驟做支撐。包括四個方面：信息平臺——實行電子政務(wù)，為決策者和公眾獲得與使用各類信息提供最大便利；政策網(wǎng)絡(luò)——廣泛推動社會民主、公眾咨詢、多元協(xié)商，整合各種利益；專家參與——大量信息如何分類、分析與解釋，要依靠專家；政策學(xué)習(xí)——從過去的政策失敗中和與其他部門、地區(qū)、國家的對比中，吸取經(jīng)驗[7]（P63-64）。循證決策的核心是使政府的政策行動更具理性，決策者必須從真實的偵測效果中自行挑選能夠支持政策的證據(jù)，然而在大數(shù)據(jù)時代，證據(jù)和信息不斷轉(zhuǎn)換為各類數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)成為最為客觀的證據(jù)，是理性決策模式的不斷延伸和細(xì)化。

二、大數(shù)據(jù)時代公共政策問題構(gòu)建的意蘊(yùn)

政策問題的構(gòu)建是公共政策過程的首要步驟，也是整個政策制定的基礎(chǔ)和出發(fā)點，政策推行的主要任務(wù)就在于解決政策問題。只有政策問題構(gòu)建正確，能夠切實的反映實際，公共政策才有效用和意義；反之，如果政策問題的構(gòu)建出現(xiàn)偏差，即使政策方案制定的再完美，問題也無法得到有效地解決，甚至還會造成資源的浪費。因此，政策問題的構(gòu)建在公共政策中的重要性是不可忽視的?？v觀公共政策中的公共政策問題構(gòu)建，存在著兩方面的問題，一是在公共政策的研究中，人們關(guān)注的重點通常在于公共政策的規(guī)劃、內(nèi)容和執(zhí)行方面，對于政策問題的構(gòu)建重視不足，沒有認(rèn)識到政策問題構(gòu)建的重要性。另一方面，公共政策的失靈大部分是由公共問題的構(gòu)建不當(dāng)引起的。由于時代的發(fā)展和變遷，政策環(huán)境越來越復(fù)雜，影響政策問題的因素也越來越多，人們往往會被問題的表象所迷惑，而無法認(rèn)清問題的本質(zhì)。即使不斷加強(qiáng)政策執(zhí)行能力，完善政策內(nèi)容，仍然無法解決政策問題。在大數(shù)據(jù)時代，如何在不斷變化的復(fù)雜情況下，保證公共政策問題構(gòu)建的準(zhǔn)確性和客觀性，是一個值得探究的問題。

在公共政策過程中，政策問題構(gòu)建通常以“問題感知”體悟“問題情境”、以“問題搜索”認(rèn)定“元問題”、以“問題界定”發(fā)現(xiàn)實質(zhì)問題、以“問題陳述”建立正式問題。則公共政策問題的構(gòu)建通常包含“問題感知—問題搜索—問題界定—問題陳述”四個步驟。在大數(shù)據(jù)時代的背景下，這些過程被賦予了不同的時代精神和內(nèi)涵。

（一）問題感知

問題感知是問題構(gòu)建的初級階段，在這一階段，人們主要是認(rèn)識問題情境，發(fā)覺某一社會問題或現(xiàn)象，并對其予以關(guān)注和重視，進(jìn)行判斷和感知，并試圖發(fā)現(xiàn)政策問題的相關(guān)利害關(guān)系人。

在大數(shù)據(jù)時代的背景下，各類社會問題的產(chǎn)生能夠通過數(shù)據(jù)的變化自動表現(xiàn)出來。通過云計算、GIS遙感技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等各項技術(shù)，對社會事務(wù)、突發(fā)事件、自然環(huán)境等數(shù)據(jù)進(jìn)行實時監(jiān)測，并在大量的數(shù)據(jù)中自動過濾重復(fù)、虛假和錯誤的數(shù)據(jù)，提取有效信息。同時，對數(shù)據(jù)的動態(tài)變化進(jìn)行記錄，自動進(jìn)行橫向縱向?qū)Ρ?，分析?shù)據(jù)變化趨勢，當(dāng)波動趨勢出現(xiàn)異常情況時，即可以從異常數(shù)據(jù)中及時快速的發(fā)現(xiàn)問題。而傳統(tǒng)的問題感知中，往往是問題已經(jīng)發(fā)生，且對社會生活產(chǎn)生了一定程度的影響，才會觸發(fā)人們?nèi)藶榈摹⒅鲃拥恼J(rèn)知問題。同時，不同利益群體的利益訴求各不相同，相互之間的關(guān)系也是錯綜復(fù)雜的，難以準(zhǔn)確的理清并加以確定。大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠有效的提升構(gòu)建主體認(rèn)知的有限性，降低問題的復(fù)雜性，使問題能夠得到較為完全、更加正確的認(rèn)知。

（二）問題搜索

問題的搜索即為認(rèn)定元問題，在這一階段，以公共政策概念詮釋問題情境，使之成為政策分析家所能處理的元問題。政策分析家需要依據(jù)科學(xué)的理論，找出問題的實質(zhì)。

在復(fù)雜的社會環(huán)境情況下，各種問題頻現(xiàn)，不同的利益主體所代表的需求也越來越多樣化。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對公共問題的相關(guān)信息進(jìn)行收集，對所收集的大量信息進(jìn)行有效的處理分析，透過公共問題的表象，挖掘問題的本質(zhì)，找出問題的根本原因。大數(shù)據(jù)技術(shù)不僅擴(kuò)大了數(shù)據(jù)信息的收集范圍，對于動態(tài)的、相互關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)能夠準(zhǔn)確把握，同時提高了數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量，擴(kuò)大了政策分析家的認(rèn)知范圍，為政策分析家需要深入基層了解實際情況、開展社會調(diào)查提供了新方法，為元問題認(rèn)定的科學(xué)性和準(zhǔn)確性提供了方法和技術(shù)保障。有效的改善了傳統(tǒng)政策問題構(gòu)建過程中，由于問題相關(guān)信息的動態(tài)性和關(guān)聯(lián)性，以及政策分析家認(rèn)知的有限性而導(dǎo)致的問題搜索不準(zhǔn)確、不科學(xué)。

（三）問題界定

問題的界定是為了發(fā)現(xiàn)實質(zhì)問題，即以專業(yè)知識來判斷問題屬于哪一個領(lǐng)域。這一階段受政策分析家的主觀影響較大，問題的界定反映了政策分析家的世界觀與意識形態(tài)。

在現(xiàn)實情況中，引起公眾各界廣泛關(guān)注的公共問題往往無法界定為某一個單一領(lǐng)域的問題，而是多個領(lǐng)域相互交錯、相互跨界的復(fù)雜情況。在大數(shù)據(jù)時代，各個領(lǐng)域自身的邊界以及其之間的相互關(guān)系能夠得到最大程度的細(xì)化，相互關(guān)系能夠得到準(zhǔn)確的理清，以客觀數(shù)據(jù)對問題進(jìn)行界定，能夠有效提升其準(zhǔn)確度。同時，通過數(shù)據(jù)的公布和開放，能夠使社會民意廣泛的參與到公共政策問題構(gòu)建的過程中來，還能吸取借鑒相關(guān)方面專家學(xué)者的意見，綜合考慮各方利益需求，保證了問題界定的民主性。傳統(tǒng)的問題界定往往以政府為主導(dǎo)，負(fù)責(zé)解決社會公眾無法有效解決的問題，大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展有效的緩解了傳統(tǒng)問題界定不準(zhǔn)確的情況。

（四）問題陳述

問題的陳述階段主要通過具體陳述來建立正式問題，即對已經(jīng)充分認(rèn)知的實質(zhì)問題進(jìn)行進(jìn)一步的確立，使問題更加全面、具體、詳實，能夠真正上升到政策問題的高度。

在問題陳述階段，傳統(tǒng)的方法往往是更加側(cè)重于客觀研究或者量化分析，即構(gòu)建一個正式的數(shù)學(xué)表達(dá)模型。在大數(shù)據(jù)時代背景下，數(shù)據(jù)的收集更加全面且準(zhǔn)確，在數(shù)量和質(zhì)量方面都為量化分析提供了保障和支撐，有效減少了客觀研究中的其他影響因素和不確定性。同時，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，不僅能夠客觀分析當(dāng)下的公共政策問題情況，還能夠?qū)舱邌栴}的持續(xù)發(fā)展走向和趨勢進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測，做到早預(yù)防、早準(zhǔn)備，使得正式問題的解決更加深遠(yuǎn)，也能避免因解決主要問題而產(chǎn)生的一些其他問題。

傳統(tǒng)政策問題構(gòu)建與大數(shù)據(jù)時代下的政策問題構(gòu)建對比如表1所示。

表1 傳統(tǒng)政策問題構(gòu)建與大數(shù)據(jù)時代下的政策問題構(gòu)建對比

三、大數(shù)據(jù)時代公共政策問題構(gòu)建的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

（一）大數(shù)據(jù)時代公共政策問題構(gòu)建的機(jī)遇

在數(shù)據(jù)信息交流與碰撞的今天，先進(jìn)的大數(shù)據(jù)技術(shù)給政策問題的構(gòu)建帶來了機(jī)遇，不僅能夠有效改變傳統(tǒng)構(gòu)建的方法和技術(shù)，還能貫穿于政策問題構(gòu)建的每一個過程，全面提高政策問題的科學(xué)化和民主化。

1.政策問題數(shù)據(jù)收集的靈活性

第一，數(shù)據(jù)信息的收集渠道得到了拓寬。在大數(shù)據(jù)時代的背景下，政策問題構(gòu)建的各個階段的信息收集更加迅速、直接、及時，在數(shù)量上大大超越了傳統(tǒng)信息收集方式。政府收集數(shù)據(jù)的來源不再僅僅局限于各部門自下而上的匯報和總結(jié)，還能夠包含來自于民眾各項民意調(diào)查的社情民意數(shù)據(jù)和對于環(huán)境的實時監(jiān)控而產(chǎn)生的環(huán)境動態(tài)數(shù)據(jù)。在政策問題的構(gòu)建過程中，能夠?qū)ι鐣栴}的產(chǎn)生及發(fā)展過程更加敏感，及時準(zhǔn)確的做出反應(yīng)。

第二，信息質(zhì)量得到了提高。大數(shù)據(jù)環(huán)境下的政策問題構(gòu)建中，信息收集由于渠道豐富且暢通，能夠保證數(shù)據(jù)信息的真實性和時效性；同時，由于大數(shù)據(jù)平臺收集信息保證了信息的完整性和準(zhǔn)確性，使問題構(gòu)建能夠在全面、有利用價值的信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行，有效的避免了因信息殘缺、失真、無效而導(dǎo)致的問題構(gòu)建失效，大大提升了科學(xué)性和合理性。數(shù)據(jù)性質(zhì)數(shù)量和質(zhì)量的提高，使政策問題構(gòu)建中的“證據(jù)”更加真實客觀，循證決策得到了進(jìn)一步的支撐和落實。

2.政策問題構(gòu)建的民主化

第一，有效拓寬參謀渠道。在大數(shù)據(jù)時代，時間和空間的限制被打破，專家學(xué)者能夠廣泛的參與到政策問題的構(gòu)建過程中來。數(shù)據(jù)的公布與公開使得社會精英和各界專家學(xué)者能夠全面了解公共問題的情況和各利益團(tuán)體的利益需求，進(jìn)一步提升了參謀咨詢的質(zhì)量，保證了政策問題構(gòu)建的科學(xué)性。

第二，切實實現(xiàn)公眾參與。大數(shù)據(jù)背景下，信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展為公眾參與提供了最為便利的渠道和途徑，使公眾的廣泛參與成為可能。數(shù)據(jù)公開使得公眾能夠更加便捷、自主、平等的了解并參與到政策問題的構(gòu)建中來，網(wǎng)絡(luò)發(fā)展為公眾表達(dá)民意訴求提供了平臺，成為了解社情民意的有效途徑。不僅有利于推進(jìn)政策問題構(gòu)建的民主化，也能提升民眾對政府的信任，為公共政策的執(zhí)行和實施打下良好的基礎(chǔ)。

第三，促進(jìn)政策問題構(gòu)建陽光透明。政策問題構(gòu)建的信息公開，擴(kuò)大了人民群眾的知情權(quán)。民眾可以實時了解到公共問題的動態(tài)，有利于提高民眾的參與和監(jiān)督意識。相比于傳統(tǒng)的信息反饋渠道，網(wǎng)絡(luò)渠道更加豐富多樣，民眾可以通過各種方式對政策問題的構(gòu)建提出要求和建議，大大提高了政策問題構(gòu)建的民主性。

3.政策問題構(gòu)建的科學(xué)化

第一，優(yōu)化政策問題構(gòu)建的方法?？茖W(xué)利用大數(shù)據(jù)的技術(shù)方法，能夠充分收集公共問題相關(guān)數(shù)據(jù)，全面了解情況，精確、清晰的感知公共問題；能夠快速收集各種相關(guān)信息數(shù)據(jù)，系統(tǒng)動態(tài)分析，準(zhǔn)確、合理的進(jìn)行問題搜索；能夠廣泛拓寬信息咨詢渠道，擴(kuò)大公眾參與，科學(xué)、民主的界定政策問題；能夠量化評估各種問題構(gòu)建方案，比較權(quán)衡利弊，正確、可行的進(jìn)行問題陳述。同時促進(jìn)了信息分析手段的創(chuàng)新，在傳統(tǒng)的政策問題構(gòu)建過程中，信息的收集、處理、分析都要依靠人工來完成，效率低下，且容易產(chǎn)生錯誤。而在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，數(shù)據(jù)的處理、分析和存儲都可以依托計算機(jī)和信息技術(shù)，大大提高了工作效率的同時，也使得數(shù)據(jù)的處理和分析更加準(zhǔn)確和理性。

第二，減少政策問題構(gòu)建中的不確定性。在政策問題構(gòu)建的過程中，每個階段都會受到政策分析組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)、自身意識形態(tài)差異、外部信息干擾、隱蔽虛假問題的干擾。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，將原本粗略的信息盡量量化、精細(xì)化，將原本模糊的數(shù)據(jù)盡量精確化，能夠使主觀的政策問題構(gòu)建無限趨向客觀，盡量減少這些不確定性給政策問題構(gòu)建帶來的不良影響。

（二）大數(shù)據(jù)時代公共政策問題構(gòu)建的挑戰(zhàn)

1.對構(gòu)建理念的挑戰(zhàn)

目前，我國政策問題構(gòu)建的主體人員缺乏大數(shù)據(jù)的整體觀念，極少運用大數(shù)據(jù)思維尋找解決政策問題的方法，用大數(shù)據(jù)的技術(shù)構(gòu)建政策問題還有待加強(qiáng)。在政策問題構(gòu)建過程中，往往更多的習(xí)慣于采用傳統(tǒng)的信息收集方式，加入大量的個人主觀意見。由于對當(dāng)下以數(shù)據(jù)為導(dǎo)向的觀念認(rèn)識不足，導(dǎo)致在政策問題的構(gòu)建過程中，大數(shù)據(jù)技術(shù)也未被給予足夠的重視。即使有一些數(shù)據(jù)的收集分析，也無法保證數(shù)據(jù)本身和分析的質(zhì)量，使其往往流于形式。

2.對構(gòu)建技術(shù)的挑戰(zhàn)

數(shù)據(jù)信息的爆炸使得大量數(shù)據(jù)需要被收集、整合、處理、分析，這對于政策問題構(gòu)建的主體部門提出了巨大的挑戰(zhàn)。一方面，主體部門必須能夠熟練掌握并運用專業(yè)技能。大數(shù)據(jù)自身的復(fù)雜性使得大數(shù)據(jù)的處理不僅需要傳統(tǒng)的數(shù)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)的技術(shù)，還需要多元統(tǒng)計分析、數(shù)據(jù)挖掘、預(yù)測建模等多項技術(shù)，同時，必須在這些專業(yè)技能上再融入行政決策學(xué)、公共管理學(xué)等相關(guān)行政管理知識；另一方面，必須具有同時掌握計算機(jī)技術(shù)和公共管理知識的復(fù)合型人才。就目前情況來看，政府培養(yǎng)人才多為公共管理型人才，同時具備大型數(shù)據(jù)挖掘和整理的人才，尤其是能夠結(jié)合政策問題構(gòu)建做出大數(shù)據(jù)分析的人才少之又少。

3.對數(shù)據(jù)管理的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)新興時代的今天，政策問題構(gòu)建的數(shù)據(jù)收集面臨著數(shù)據(jù)量的爆炸，及因數(shù)據(jù)收集能力不足而導(dǎo)致可用數(shù)據(jù)匱乏的矛盾尷尬局面。一方面，海量的數(shù)據(jù)缺乏有效的篩選和處理，大量數(shù)據(jù)仍處于休眠狀態(tài)，另一方面，優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)得不到有效的利用，導(dǎo)致政策問題的構(gòu)建過程中可用、可信的數(shù)據(jù)極度匱乏。與此同時，在數(shù)據(jù)的管理上，也很容易引發(fā)數(shù)據(jù)碎片、數(shù)據(jù)孤島等問題。傳統(tǒng)政策問題構(gòu)建的信息收集方式是以文件、報告為主的文本信息，雖然以電子手段保存，但是缺乏統(tǒng)一的格式和標(biāo)準(zhǔn)，只有散落的數(shù)據(jù)碎片，需要經(jīng)過整合才能加以利用。電子政務(wù)發(fā)展至今，大部分的信息化平臺已經(jīng)建立，但是仍然存在著橫向部門間信息不共享、縱向部門間信息不流通的問題，導(dǎo)致數(shù)據(jù)僅適用于本部門的信息孤島。處理休眠數(shù)據(jù)、整合數(shù)據(jù)碎片、連接信息孤島是一個浩大的工程，必須投入大量的人力、物力和財力才能得以改善，這也成為政策問題構(gòu)建在大數(shù)據(jù)時代將要面臨的一個巨大的挑戰(zhàn)。

4.對數(shù)據(jù)應(yīng)用的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)是把雙刃劍，在大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展并不完備、成熟的今天，仍然存在著數(shù)據(jù)安全方面的問題。一方面，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)應(yīng)用不當(dāng)可能引發(fā)公眾參與和公眾監(jiān)督的無序化。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、各類社交網(wǎng)站、自媒體終端的不斷發(fā)展，公眾參與政策問題構(gòu)建和表達(dá)自身訴求的意識越來越強(qiáng)烈，渠道也更加豐富、便捷。但是，由于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的缺乏，易引發(fā)無序參與和參與過度。另一方面，表現(xiàn)在數(shù)據(jù)信息的安全和個人隱私得不到強(qiáng)有力的保障。首先，大數(shù)據(jù)時代下的政策問題構(gòu)建雖然數(shù)據(jù)信息來源廣泛豐富，但是不法分子破壞數(shù)據(jù)信息的渠道和方式也隨之增多，使得網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管較之以前面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。其次，我國目前大數(shù)據(jù)技術(shù)仍然不足以支撐整個政策問題的構(gòu)建，必須從技術(shù)先進(jìn)的國家引入大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，這也成為對我國信息安全的一大挑戰(zhàn)。政府?dāng)?shù)據(jù)信息中包含著大量民眾個人隱私信息，如果數(shù)據(jù)庫遭到不法分子的惡意破壞，造成數(shù)據(jù)的泄露和外露，民眾的個人隱私和安全將無法得到保障。

四、大數(shù)據(jù)時代公共政策問題構(gòu)建的對策與建議

如何把握機(jī)遇，利用先進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)改善現(xiàn)狀，規(guī)避風(fēng)險，發(fā)揮最大效用，是現(xiàn)階段政策問題構(gòu)建亟待解決的問題。

（一）轉(zhuǎn)變構(gòu)建思維，優(yōu)化構(gòu)建模式

想要將大數(shù)據(jù)融入政策問題構(gòu)建中，第一步必須改變傳統(tǒng)政策問題構(gòu)建的思維觀念。只有形成了大數(shù)據(jù)思維，才能切實的以大數(shù)據(jù)為基石，以大數(shù)據(jù)技術(shù)為構(gòu)建手段，改善傳統(tǒng)的構(gòu)建方式和構(gòu)建思路，新時期的新問題才能得到妥善的處理與解決。其次，完善政策問題構(gòu)建制度和機(jī)制，創(chuàng)造適合大數(shù)據(jù)發(fā)展的政策問題構(gòu)建環(huán)境。在政策問題構(gòu)建的過程中，必須以數(shù)據(jù)為導(dǎo)向，互通信息，加強(qiáng)交流和溝通，打破數(shù)據(jù)壁壘，喚醒休眠數(shù)據(jù)，積極發(fā)揮大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢和作用，不斷完善各自運行機(jī)制，保障政策問題構(gòu)建的科學(xué)化和民主化。最后，破除老舊習(xí)慣，構(gòu)建現(xiàn)代政策問題構(gòu)建模式。新的時代下，政策問題構(gòu)建模式也必須與時俱進(jìn)，構(gòu)建并優(yōu)化數(shù)據(jù)信息的來源和渠道，提高數(shù)據(jù)挖掘、處理、分析的技術(shù)，以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合實際分析情況，促進(jìn)政策問題構(gòu)建能力不斷提高。

（二）努力提高技術(shù)，積極培養(yǎng)人才

在大數(shù)據(jù)時代，人才是關(guān)鍵。政策問題構(gòu)建的改革也需要以人才的培養(yǎng)作為關(guān)鍵，針對性的培養(yǎng)既有大數(shù)據(jù)技能、也同時具備公共管理類知識的復(fù)合型大數(shù)據(jù)人才?？梢栽谡邌栴}構(gòu)建主體內(nèi)部鼓勵政策分析者努力學(xué)習(xí)大數(shù)據(jù)知識，提升大數(shù)據(jù)運用水平，提高政策問題構(gòu)建能力；還可以有針對性的咨詢大數(shù)據(jù)專業(yè)人才，積極聘請、吸引相關(guān)高素質(zhì)人才加入到政策問題構(gòu)建中來。在改革完善政策問題構(gòu)建技術(shù)的過程中，努力提高大數(shù)據(jù)技術(shù)是不可或缺的步驟。政府政策問題構(gòu)建主體必須準(zhǔn)確的認(rèn)識到自身現(xiàn)在所面臨的困境和缺乏的能力，摒棄不合理的數(shù)據(jù)收集方法，改變樣本量少、數(shù)據(jù)真實性差、數(shù)據(jù)分析流于形式等問題，建立數(shù)據(jù)收集、挖掘、處理、分析、測評系統(tǒng)，在技術(shù)上不斷創(chuàng)新改革。積極吸取其他發(fā)達(dá)國家大數(shù)據(jù)政府建立的經(jīng)驗，學(xué)習(xí)別國先進(jìn)技術(shù)，同時根據(jù)我國政策問題構(gòu)建的現(xiàn)狀和基本情況，探索一條符合我國政策問題構(gòu)建的大數(shù)據(jù)發(fā)展道路。

（三）建立統(tǒng)一平臺，消除數(shù)據(jù)壁壘

建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺，能夠有效改變數(shù)據(jù)碎片和數(shù)據(jù)孤島的現(xiàn)狀。一方面，數(shù)據(jù)開放需要大數(shù)據(jù)平臺的支持。政府?dāng)?shù)據(jù)的開放是政策問題構(gòu)建保持陽光透明的基本保證，能夠使外部監(jiān)督更好的發(fā)揮作用，為民眾監(jiān)督政策問題構(gòu)建的全過程提供更全面的視角和更便捷的手段。另一方面，數(shù)據(jù)的交流溝通需要大數(shù)據(jù)平臺的支持。在大數(shù)據(jù)平臺上，政策問題構(gòu)建各程序的數(shù)據(jù)不再是割裂分散的，而是相互溝通交融的，不僅做到了數(shù)據(jù)資源共享，還省去了數(shù)據(jù)重復(fù)收集的成本。碎片化的數(shù)據(jù)得到了整理與收集，信息孤島被網(wǎng)絡(luò)連接貫通，數(shù)據(jù)信息能夠真正意義上的流通起來，破除了數(shù)據(jù)信息的壁壘；同時，在統(tǒng)一的平臺上，政府、私人部門和民眾之間能夠進(jìn)行暢通的交流，表達(dá)各自團(tuán)體利益，充分激發(fā)數(shù)據(jù)活力，提升數(shù)據(jù)價值，使數(shù)據(jù)資源得到合理的配置和利用。

（四）完善法律保障，保護(hù)信息安全

大數(shù)據(jù)開放不意味著完全無條件的絕對的開放，也不意味著可以隨意的使用，必須在保障政府、民眾和私人部門自身安全隱私的前提下開放。政府必須不斷提高信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，通過網(wǎng)絡(luò)追蹤，加強(qiáng)對不規(guī)范行為的監(jiān)控和管理，一方面保障信息安全，一方面防止不法分子利用網(wǎng)絡(luò)輿論引發(fā)參與無序問題。然而，單純的技術(shù)手段并不能杜絕危險問題的發(fā)生，面對數(shù)據(jù)信息不安全、個人隱私外露等問題，只有法律是最有力有效的保障。政府必須盡快制定專門針對大數(shù)據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)，明確管理者和使用者在數(shù)據(jù)使用中的權(quán)利和責(zé)任，充分利用法律武器，輔以技術(shù)手段，嚴(yán)防信息安全問題的發(fā)生。

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（責(zé)任編輯 周吟吟）

韓振燕（1965—），女，漢族，河海大學(xué)公共管理學(xué)院教授，研究方向為養(yǎng)老與社會保障；費暢（1991—），女，河海大學(xué)研究生，研究方向為行政管理理論與實踐。

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