侯志遠(yuǎn) 林森林 張明吉 錢 熠 郭敏璐 王泳儀 王 偉 嚴(yán) 非

復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院 衛(wèi)生部衛(wèi)生技術(shù)評估重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 國民健康社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警協(xié)同創(chuàng)新中心 上海 200032

·專題研究·

全球健康領(lǐng)域政府對非政府組織的定位與合作
——以世衛(wèi)組織、美國和英國為例

侯志遠(yuǎn)*林森林 張明吉 錢 熠 郭敏璐 王泳儀 王 偉 嚴(yán) 非

復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院 衛(wèi)生部衛(wèi)生技術(shù)評估重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 國民健康社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警協(xié)同創(chuàng)新中心 上海 200032

非政府組織(NGO)在全球健康治理中發(fā)揮重要角色，已成為歐美發(fā)達(dá)國家和聯(lián)合國系統(tǒng)全球健康戰(zhàn)略的重要組成部分，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)也提出要強(qiáng)化NGO作為全球健康治理合作者的角色。本研究以全球健康戰(zhàn)略比較成熟的世界衛(wèi)生組織和美英兩國為例，綜述它們在全球健康戰(zhàn)略中對NGO的定位和合作，為中國全球健康戰(zhàn)略的制定以及與NGO的合作及定位提供參考建議。研究發(fā)現(xiàn)，世界衛(wèi)生組織、美國和英國在其全球健康戰(zhàn)略中均給予NGO明確定位，即加強(qiáng)相互合作，來擴(kuò)大其在全球健康領(lǐng)域的影響力。因此，中國應(yīng)將NGO納入全球健康戰(zhàn)略，建立NGO的管理和合作機(jī)制，使其成為全球健康的重要補(bǔ)充力量；嚴(yán)格篩選國際NGO進(jìn)行合作，努力培育和支持本土NGO參與中國全球健康項(xiàng)目的實(shí)施；制定NGO合作清單和負(fù)面清單；同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管和審核，規(guī)避NGO可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

全球健康； 非政府組織; 定位; 合作

全球化使得跨越國界的健康風(fēng)險(xiǎn)劇增，這不僅需要國家層面的健康治理，更需要全球性的共同認(rèn)知和共同行動(dòng)。因此，全球健康越來越受到國際社會(huì)的廣泛重視。過去20年間，全球健康資助額從1990年的56億美元增長至2010年的269億美元。[1,2]同時(shí)，全球健康參與者的角色也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，1990年，全球健康援助主要由聯(lián)合國系統(tǒng)和捐助國的雙邊發(fā)展組織主導(dǎo)，而目前聯(lián)合國系統(tǒng)的資金籌集角色弱化，回歸到其應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)制定與技術(shù)指導(dǎo)角色。非政府組織(Non-governmental organization, NGO)在全球健康領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用[3]，僅通過在美國注冊實(shí)施全球健康援助的NGO占比已經(jīng)從1990年的13%增至2007年的25%[1]。目前，NGO已經(jīng)成為全球健康援助的重要渠道和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。

由于其在全球健康治理中發(fā)揮的重要角色，NGO已成為歐美發(fā)達(dá)國家和聯(lián)合國系統(tǒng)全球健康戰(zhàn)略的重要組成部分。它們在其全球健康戰(zhàn)略中給予NGO明確定位，即加強(qiáng)相互合作，來擴(kuò)大其在全球健康領(lǐng)域的影響力。然而，我國的全球健康戰(zhàn)略根植于政府主導(dǎo)的相應(yīng)項(xiàng)目和倡議之中，對全球健康相關(guān)NGO尚無清晰定位和合作機(jī)制，不利于我國全球健康項(xiàng)目參與主體的多樣化和NGO作用的發(fā)揮。本研究以全球健康戰(zhàn)略比較成熟的世界衛(wèi)生組織和美英兩國為例，檢索相關(guān)文獻(xiàn)、報(bào)告和網(wǎng)站，綜述它們在全球健康戰(zhàn)略中對NGO的定位和合作，為中國全球健康戰(zhàn)略的制定以及與NGO的合作及定位提供參考建議。

1 世界衛(wèi)生組織全球健康戰(zhàn)略對NGO的定位與合作

世衛(wèi)組織是全球健康的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。鑒于NGO在全球健康領(lǐng)域發(fā)揮的重要作用，世衛(wèi)組織已經(jīng)加強(qiáng)了與NGO的合作，并制定了《世界衛(wèi)生組織與非政府組織的關(guān)系準(zhǔn)則》。[4]隨著全球健康重要性的不斷提升，參與其中的非國家行為者(Non-state actor, 包括NGO、私營部門實(shí)體、慈善基金會(huì)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu))越來越多，世衛(wèi)組織和非國家行為者的合作也變得更加重要。為指導(dǎo)合作、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，從2014年開始，世衛(wèi)組織草擬了《與非國家行為者交往的框架》[5]，有待第六十九屆世界衛(wèi)生大會(huì)正式批準(zhǔn)。該框架將取代《世界衛(wèi)生組織與非政府組織的關(guān)系準(zhǔn)則》以及關(guān)于與商業(yè)企業(yè)互動(dòng)以實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生成果的準(zhǔn)則。

世衛(wèi)組織主要對NGO進(jìn)行管理和合作，以更好地發(fā)揮其全球健康事務(wù)核心領(lǐng)導(dǎo)者的角色，但并不提供資金支持。下面將分別從世衛(wèi)組織對NGO的定位、合作類型、合作關(guān)系建立過程、NGO選擇策略和風(fēng)險(xiǎn)管控等方面詳細(xì)介紹其管理與合作機(jī)制。

1.1 世衛(wèi)組織對NGO的定位

NGO不僅影響全球健康理念，而且影響全球健康項(xiàng)目和政策的制定和實(shí)施。NGO與世衛(wèi)組織合作在國家層面實(shí)施全球健康項(xiàng)目，將衛(wèi)生服務(wù)擴(kuò)展至邊遠(yuǎn)地區(qū)及其居民，向世界各地居民倡導(dǎo)全球健康問題，解決敏感問題，并在世衛(wèi)組織支持下更有效地籌集資金。[6]世衛(wèi)組織通過與非國家行為者的交往和合作，可以促進(jìn)世衛(wèi)組織政策、戰(zhàn)略和規(guī)劃的實(shí)施和廣泛傳播，為世衛(wèi)組織貢獻(xiàn)資源，進(jìn)而促進(jìn)世衛(wèi)組織職能的發(fā)揮。

1.2 世衛(wèi)組織與NGO的合作類型

目前，世衛(wèi)組織與許多NGO之間建立了正式的合作關(guān)系。根據(jù)《與非國家行為者交往的框架》規(guī)定，世衛(wèi)組織可采取以下合作形式：參與會(huì)議、資源支持、提供證據(jù)、倡導(dǎo)和技術(shù)合作(表1)。

表1 世衛(wèi)組織與非國家行為者的合作類型[5]

1.3 從非正式聯(lián)系到正式關(guān)系的合作建立過程

世衛(wèi)組織將與NGO的合作分為非正式聯(lián)系、工作關(guān)系、正式關(guān)系，這三種合作之間不斷深化。正式關(guān)系是世衛(wèi)組織授予NGO的特權(quán)，擁有正式關(guān)系的組織可參加世衛(wèi)組織理事機(jī)構(gòu)會(huì)議。[5]NGO與世衛(wèi)組織建立正式關(guān)系，是一個(gè)逐步發(fā)展的過程。[4,5]首先，世衛(wèi)組織與NGO的最初聯(lián)系，經(jīng)常采取交換信息和相互參加技術(shù)會(huì)議的非正式聯(lián)系形式。其次，如果合作范圍擴(kuò)大為具體的聯(lián)合活動(dòng)，就進(jìn)入通常兩年的工作關(guān)系時(shí)期，通過交換信件建立工作關(guān)系。這些信件商定協(xié)作的基礎(chǔ)，指明活動(dòng)的具體細(xì)節(jié)和對口單位，估算雙方可提供的資源。最后，若某一NGO的一些活動(dòng)可成為該組織與世衛(wèi)組織建立持續(xù)和系統(tǒng)交往關(guān)系的基礎(chǔ)，世衛(wèi)組織執(zhí)行委員會(huì)可審查該NGO要求同世衛(wèi)組織建立正式關(guān)系的申請，決定是否接納該組織建立正式關(guān)系，并對這一地位每三年進(jìn)行一次審查。

建立正式關(guān)系的條件包括：其資格或范圍是國際性的，應(yīng)有組織法或類似基本文件、既定的總部、理事機(jī)構(gòu)、行政管理結(jié)構(gòu)，并定期更新其在世衛(wèi)組織非國家行為者登記簿中的條目。正式關(guān)系以雙方合作計(jì)劃為基礎(chǔ)，并在世衛(wèi)組織非國家行為者登記簿上公布。這些組織應(yīng)按要求提供關(guān)于非國家行為者性質(zhì)和活動(dòng)的所有必要信息，并每年提交簡明報(bào)告說明合作計(jì)劃的執(zhí)行進(jìn)展情況。

1.4 合作項(xiàng)目中對NGO的選擇策略

合作機(jī)會(huì)也伴隨著對NGO選擇的挑戰(zhàn)，比如和哪家NGO合作、如何合作、該聽取哪家NGO的意見、增強(qiáng)哪家NGO的能力、選擇哪家NGO參與到聯(lián)合項(xiàng)目中。世衛(wèi)組織需要對所有NGO進(jìn)行綜合評估，選出適合的NGO進(jìn)行合作，一般分為以下幾步[7,8]：

首先，在世衛(wèi)組織全球健康戰(zhàn)略中給予NGO明確的定位，明確世衛(wèi)組織希望NGO在其全球健康戰(zhàn)略中發(fā)揮如下哪種角色：制定和倡導(dǎo)全球健康政策，為發(fā)展健康政策、體系和項(xiàng)目提供技術(shù)和證據(jù)，對當(dāng)?shù)匦l(wèi)生系統(tǒng)建設(shè)提供制度支持。[8]

其次，一旦角色定位清楚，便可根據(jù)NGO章程、功能和規(guī)模選擇適宜的NGO進(jìn)行合作。需要了解各個(gè)NGO的章程、代表誰、由誰資助、對誰負(fù)責(zé)。截至目前，世衛(wèi)組織根據(jù)這些特征共選取206家NGO建立正式合作關(guān)系，這些NGO基本代表公共利益而非公司或個(gè)別國家政府利益。

最后，了解NGO的功能、能力和服務(wù)范圍。對于世衛(wèi)組織參與全球健康的各個(gè)領(lǐng)域，無論是政策、技術(shù)或衛(wèi)生體系，都需要了解NGO的主要功能和資源。NGO能提供技術(shù)、人力資源、籌資和制度資源的能力。同時(shí)，還要注意NGO服務(wù)范圍(當(dāng)?shù)?、國家、地區(qū)或者國際)以及它們總部位置和分支機(jī)構(gòu)。

1.5 世衛(wèi)組織對NGO的風(fēng)險(xiǎn)管控

與非國家行為者交往過程中，會(huì)產(chǎn)生潛在的風(fēng)險(xiǎn)，世衛(wèi)組織通過盡職調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)管理等措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控。[5]首先，通過盡職調(diào)查了解非國家行為者的性質(zhì)。世衛(wèi)組織要求每一非國家行為者提供關(guān)于其自身及其活動(dòng)的所有有關(guān)資料，世衛(wèi)組織據(jù)此進(jìn)行盡職調(diào)查，確定其是否受私營部門實(shí)體的影響。其次，世衛(wèi)組織進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，以確定伴隨每次與非國家行為者的交往而帶來的特定風(fēng)險(xiǎn)，并通過非國家行為者登記簿公布所有交往。第三，對雙方的交往進(jìn)行透明管理，世衛(wèi)組織向理事機(jī)構(gòu)提交有關(guān)其與非國家行為者交往的年度報(bào)告。

世衛(wèi)組織的非國家行為者登記簿是其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控的工具。[5]該登記薄用來記錄和協(xié)調(diào)與非國家行為者的交往。它載有非國家行為者提供的主要標(biāo)準(zhǔn)信息，以及對世衛(wèi)組織與這些行為者交往的描述。要求與世衛(wèi)組織交往的非國家行為者提交關(guān)于其組織的信息，這些信息包括：名稱、法律地位、目標(biāo)、管理結(jié)構(gòu)、主要決策機(jī)構(gòu)的組成、資產(chǎn)、年收益和資金來源、主要相關(guān)附屬機(jī)構(gòu)、網(wǎng)頁以及一個(gè)或多個(gè)與世衛(wèi)組織的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)。

2 美國全球健康戰(zhàn)略對NGO的定位與合作

美國一直積極倡導(dǎo)和推動(dòng)全球健康，將全球健康視為國家外交、安全和發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵部分。[9]1997年，美國醫(yī)學(xué)研究所發(fā)布《美國在全球健康上的核心利益》報(bào)告，提出美國需重新審視國家健康戰(zhàn)略，積極投入全球健康領(lǐng)域，既體現(xiàn)人道主義關(guān)懷，也保障國家安全和維護(hù)國民健康。2009年，美國總統(tǒng)奧巴馬宣布實(shí)施一項(xiàng)全球健康倡議(Global Health Initiative)，提請國會(huì)在2009—2014年間投入630億美元用于全球疾病防治和衛(wèi)生系統(tǒng)建設(shè)，并呼吁加大對全球健康的重視以增進(jìn)美國的領(lǐng)導(dǎo)力。全球健康已經(jīng)成為美國擴(kuò)大影響力、鞏固領(lǐng)導(dǎo)地位的重要工具。美國參與全球健康的角色是多方面的，其中一個(gè)重要角色是與NGO進(jìn)行合作。

2.1 美國國家層面的NGO管理和資助機(jī)構(gòu)

美國政府主要有兩類部門管理全球健康事務(wù)：一類是對外援助部門，與外交政策有緊密聯(lián)系，主要包括國務(wù)院和美國國際開發(fā)署(U.S. Agency for International Development, USAID)，美國政府通過國際開發(fā)署對參與美國全球健康項(xiàng)目的NGO進(jìn)行資助。另一類是公共健康部門，主要負(fù)責(zé)疾病控制和監(jiān)測，包括美國衛(wèi)生與公眾服務(wù)部(United States Department of Health and Human Services；HHS)。[10]美國衛(wèi)生與公眾服務(wù)部設(shè)有全球健康事務(wù)辦公室，在全球健康談判和活動(dòng)中代表美國政府，也參與對NGO的管理與合作。2011年，美國衛(wèi)生與公眾服務(wù)部提出《全球健康戰(zhàn)略2011—2015》，重新定位美國衛(wèi)生部在應(yīng)對全球健康挑戰(zhàn)中的角色和作用。[9]

2.2 美國對NGO的定位與合作機(jī)制

美國全球健康戰(zhàn)略將NGO視為關(guān)鍵合作者，讓其承擔(dān)全球健康項(xiàng)目在當(dāng)?shù)氐膶?shí)施任務(wù)。2014年，共計(jì)304家NGO參與美國全球健康項(xiàng)目，其中美國本土NGO有125家，總部在美國以外的NGO有179家。[11-13]這些NGO主要充當(dāng)美國全球健康項(xiàng)目在當(dāng)?shù)氐膱?zhí)行者，另外也在全球健康領(lǐng)域扮演其他角色，包括宣傳倡導(dǎo)、開展研究、教育、提高認(rèn)識(shí)和籌款活動(dòng)等。

NGO幾乎在所有重要領(lǐng)域?qū)嵤┟绹蚪】祽?zhàn)略，包括艾滋病、婦幼健康、計(jì)劃生育與生殖健康、結(jié)核病、瘧疾、營養(yǎng)等。其中，美國全球健康對NGO的資助主要包括艾滋病、婦幼健康、計(jì)劃生育與生殖健康等三大領(lǐng)域，并且這三個(gè)領(lǐng)域都有近百個(gè)NGO參與。

2.3 美國對NGO的資助策略

參與美國全球健康項(xiàng)目的NGO部分總部在美國，還有部分總部在美國以外但通過美國國際開發(fā)署接受美國政府資助，美國采取大力扶持本土NGO的資助策略。[11,12]2014年，美國政府全球健康總資助額達(dá)到67億美元，其中41%的資助流向這304家NGO(圖1)。這些NGO中，美國本土NGO占機(jī)構(gòu)總數(shù)的41%，卻得到了88%的全球健康資助。另外，美國全球健康戰(zhàn)略選取部分NGO進(jìn)行重點(diǎn)資助和扶持，20家NGO共獲得所有NGO資助的80%，其中17家是美國本土NGO；大多數(shù)NGO僅得到很少一部分的資助。[11]

圖1 2014年美國政府全球健康資助用于NGO的比例

受美國政府資助的304家NGO中，78家提供全球支持或者關(guān)注全球范圍內(nèi)實(shí)施的全球健康項(xiàng)目，這些全球范圍內(nèi)的活動(dòng)包括實(shí)施全球項(xiàng)目或者為全球項(xiàng)目的實(shí)施提供技術(shù)支持等；但是絕大多數(shù)NGO均參與實(shí)施特定地區(qū)或國家的項(xiàng)目。美國全球健康資助額中，30%用于全球范圍，70%用于地區(qū)或國家項(xiàng)目。這些NGO在80多個(gè)國家開展全球健康項(xiàng)目，其中，超過一半的NGO組織和資助投向非洲地區(qū)。

美國政府依據(jù)NGO專業(yè)領(lǐng)域選擇合適的NGO進(jìn)行資助。[11]絕大多數(shù)NGO僅在一個(gè)領(lǐng)域獲得資助，僅有94家NGO在2個(gè)及以上領(lǐng)域獲得資助；另外，絕大多數(shù)NGO僅接受資助在一個(gè)受援國開展項(xiàng)目。

3 英國全球健康戰(zhàn)略對NGO的定位與合作

英國是最早制訂和實(shí)施全球健康戰(zhàn)略的國家之一。2008年，英國政府制定《Health is global: a UK government strategy 2008-2013》[14]，2014年進(jìn)一步推出了《Global Health Strategy: 2014-2019》[15]，這些全球健康戰(zhàn)略中均提出了加強(qiáng)與NGO的合作。其全球健康政策旨在通過支持醫(yī)療衛(wèi)生方面的研究和創(chuàng)新，進(jìn)而加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生政策和實(shí)踐，從更好的全球健康保障、安全公平的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、高效的國際健康組織和自由公平的醫(yī)療衛(wèi)生市場貿(mào)易四個(gè)方面推動(dòng)全球健康，進(jìn)而提高英國和全球人民的健康水平。[14,16]英國政府認(rèn)識(shí)到全球健康在許多方面不同于傳統(tǒng)的醫(yī)療衛(wèi)生工作，因此非常注重政府與NGO的聯(lián)系與合作。

3.1 英國國家層面的NGO管理和資助機(jī)構(gòu)

英國采取國家政府主導(dǎo)模式的NGO發(fā)展形式[17]，此外也提出了建立跨政府機(jī)制等，以加強(qiáng)其在全球健康領(lǐng)域的工作能力[15,16]。在國家層面，DFID(Department for International Development)和PHE(Public Health England)是英國政府負(fù)責(zé)全球健康事務(wù)的主要部門。在這兩個(gè)部門的職責(zé)中，支持和聯(lián)合NGO工作均受到關(guān)注[15,16]：DFID主要負(fù)責(zé)為各項(xiàng)全球健康工作提供資源支持，包括對NGO的資助；而PHE作為英國衛(wèi)生部下屬的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要推動(dòng)對NGO的技術(shù)支持。

3.2 英國對NGO的定位與合作機(jī)制

英國政府主要從循證政策開發(fā)與實(shí)踐、宣傳倡導(dǎo)和衛(wèi)生服務(wù)提供三個(gè)方面鼓勵(lì)NGO發(fā)揮作用，這與NGO本身在全球健康領(lǐng)域所能發(fā)揮的作用一致。[6]首先，在循證政策開發(fā)與實(shí)踐方面，英國鼓勵(lì)NGO與研究機(jī)構(gòu)和專家團(tuán)體合作，發(fā)展、實(shí)踐政府決策，并且為政策提供客觀評價(jià)；在宣傳倡導(dǎo)方面，英國支持非政府非營利性媒體在信息溝通、發(fā)現(xiàn)受忽視地區(qū)以及宣傳全球健康方面做出貢獻(xiàn)；最后，英國鼓勵(lì)NGO根據(jù)需要直接提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。[14]

英國主要通過全球健康援助和建立外交機(jī)制這兩個(gè)方面來實(shí)現(xiàn)其全球健康策略[9,15]，NGO在這兩方面都發(fā)揮了重要作用。首先，以2014年西非抗擊Ebola的工作為例，大量英國NGO參與其中，例如ActionAid UK、International Medical Corps UK、Plan UK等。[18]通過此類援助形式(包括直接援助和物資、經(jīng)費(fèi)和技術(shù)支持等)，英國在全球健康領(lǐng)域做出了巨大貢獻(xiàn)。其次，利用外交政策搭建廣泛合作的體系和平臺(tái)，為全球健康開創(chuàng)新的契機(jī)[19]。

3.3 英國對NGO的資助策略

英國政府對NGO的全球健康工作提供了大量的資金支持。2015年通過DFID向非特定區(qū)域的雙邊組織提供了近20億歐元的援助(占總體DFID雙邊援助的1/3)，其中12.8%用于支持各類NGO和其他個(gè)人組織(不限于全球健康領(lǐng)域)。[20]ActionAid UK的網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，政府是該組織第二大資金來源，提供了近1/5的組織資金：2014年該組織從政府(包括DFID和歐盟)獲得了1 300萬歐元。除了資金支持，英國對從事公益活動(dòng)的NGO實(shí)行減免稅和退稅，每年減免稅和退稅優(yōu)惠總額高達(dá)30億英鎊。在英國，NGO經(jīng)過登記注冊成為政府認(rèn)可的公益組織，可以獲得更高的公信力，從社會(huì)募集更多的慈善捐款。因此，NGO與英國政府的聯(lián)系非常緊密。

獲得英國政府資助的NGO類型多樣，既有主要從事醫(yī)療衛(wèi)生工作的組織，例如International Medical Corps UK(其主要工作覆蓋了緊急救援和一些常規(guī)的醫(yī)療衛(wèi)生救助)、無國界醫(yī)生組織(主要為沖突、天災(zāi)、疫癥的受害者以及被排拒于醫(yī)療體系以外的人群提供必需的醫(yī)療護(hù)理)，也有一些非主要從事醫(yī)療衛(wèi)生工作的NGO(較多為關(guān)注人權(quán)、公平、貧困和救災(zāi)等健康相關(guān)內(nèi)容的NGO，例如ActionAid UK、Plan UK、RedR UK等)。這些NGO從不同的工作角度為英國全球健康戰(zhàn)略提供支持。

4 討論

世衛(wèi)組織作為全球健康事務(wù)的最高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，需要協(xié)調(diào)各個(gè)行為主體共同努力來實(shí)現(xiàn)全球健康目標(biāo)。其職責(zé)和性質(zhì)決定了要積極主動(dòng)地對NGO進(jìn)行合作和管理，以促使NGO向著促進(jìn)全球健康的目標(biāo)前進(jìn)。由于歐美發(fā)達(dá)國家是大多數(shù)國際NGO總部所在地和發(fā)源地，這些國家政府注重民主政策和民間組織，因此它們也積極主動(dòng)資助NGO并開展合作。

我國的全球健康戰(zhàn)略根植于政府主導(dǎo)的相應(yīng)項(xiàng)目和倡議之中，雖與英美全球健康戰(zhàn)略在執(zhí)行層面的機(jī)制不同，但僅靠政府力量并不能滿足日益增長的全球健康需求。目前我國NGO數(shù)量少、發(fā)展緩慢，幾乎沒有能夠承擔(dān)全球健康項(xiàng)目的NGO，這也導(dǎo)致我國目前并不注重與NGO的合作。但是，從全球趨勢來看，NGO在全球健康領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用，我國也應(yīng)使全球健康項(xiàng)目的參與主體多樣化，積極與NGO進(jìn)行合作，使其成為除政府力量外全球健康領(lǐng)域的重要補(bǔ)充力量，擴(kuò)大我國全球健康的影響。

世衛(wèi)組織和英美兩國都制定了各自的全球健康戰(zhàn)略，并強(qiáng)調(diào)和規(guī)范與NGO的合作。世衛(wèi)組織主要對NGO進(jìn)行管理和合作，并不提供資金支持；而英美兩國作為全球健康資金主要來源國，除了合作與管理NGO，還對其進(jìn)行資金支持，促進(jìn)NGO特別是本國NGO的發(fā)展。英美兩國在國家層面有專門機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)對NGO的資助和管理，世衛(wèi)組織也設(shè)有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理NGO、管控合作風(fēng)險(xiǎn)。

但是，在對待NGO的態(tài)度上，世衛(wèi)組織采取了更為謹(jǐn)慎的態(tài)度，特別注意風(fēng)險(xiǎn)管控。這主要是由于世衛(wèi)組織與NGO沒有利益關(guān)系，對其也不了解，所以與NGO的合作采取了從非正式聯(lián)系到建立正式關(guān)系的過程。這可以為中國借鑒，因?yàn)槲覈⒉幌裼⒚绹夷菢恿私膺@些NGO的背景和能力。

需要注意的是，NGO在全球健康領(lǐng)域作用的發(fā)揮，需要政府部門擁有更有效的治理。與NGO合作在給政府帶來益處的同時(shí)，也會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)。比如，NGO背景復(fù)雜多樣，有些NGO可能是公司或者外國政府利益的代表，會(huì)與國家利益產(chǎn)生潛在沖突；它們也可能過度追求人權(quán)，造成與政府的關(guān)系緊張。[3,21]因此，需要引起全球健康治理者的注意，調(diào)查清楚NGO的背景、利益和能力，采取措施管控這些風(fēng)險(xiǎn)。

5 對中國的啟示

NGO在全球健康治理中發(fā)揮重要角色，已成為歐美發(fā)達(dá)國家和聯(lián)合國系統(tǒng)全球健康戰(zhàn)略的重要組成部分。聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)也提出要強(qiáng)化NGO作為全球健康治理合作者的角色。中國全球健康戰(zhàn)略也應(yīng)注重發(fā)揮NGO的作用，包括與國際NGO合作、努力培育本土NGO等，使其成為政府力量外重要的補(bǔ)充力量。具體策略包括：

首先，借鑒世衛(wèi)組織的《與非國家行為者交往的框架》，制定我國全球健康戰(zhàn)略中對NGO的管理和合作機(jī)制，包括合作類型、合作關(guān)系建立過程、NGO選擇策略和風(fēng)險(xiǎn)管控等方面。將NGO納入中國全球健康戰(zhàn)略，給予明確定位，明確國家希望NGO在其全球健康戰(zhàn)略中發(fā)揮什么樣的角色。

其次，借鑒英美兩國積極支持NGO參與全球健康戰(zhàn)略的執(zhí)行，我國政府也應(yīng)在政府力量外對NGO進(jìn)行管理合作與資金支持，使其成為實(shí)施全球健康項(xiàng)目的重要力量。在國家層面，可由相關(guān)部委中的部門分別負(fù)責(zé)對實(shí)施全球健康項(xiàng)目的NGO進(jìn)行資助以及管理合作，比如商務(wù)部和國家衛(wèi)生計(jì)生委。

第三，在與NGO進(jìn)行合作過程中，可以借鑒世衛(wèi)組織從非正式聯(lián)系到正式關(guān)系建立這一逐步深化的合作進(jìn)程，探索我國特色的NGO合作路徑。首先通過信息和證據(jù)共享進(jìn)行非正式聯(lián)系，然后在具體的全球健康項(xiàng)目中聯(lián)合開展活動(dòng)建立工作關(guān)系，最后通過盡職調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評估來選取合格的NGO建立持續(xù)性和系統(tǒng)化的正式合作關(guān)系。

第四，制定NGO合作清單，包括國際和本土NGO，同時(shí)設(shè)定動(dòng)態(tài)調(diào)整的負(fù)面清單。根據(jù)NGO章程、資金來源和規(guī)模、透明度、功能、總部所在地及分支機(jī)構(gòu)等方面，嚴(yán)格篩選合格的國際NGO進(jìn)行合作。世衛(wèi)組織已經(jīng)根據(jù)這些特征選取了206家NGO建立正式合作關(guān)系，這些NGO基本代表公共利益而非公司或個(gè)別國家政府利益，可以與世衛(wèi)組織建立正式關(guān)系的NGO為范圍來制定我國的NGO合作清單。同時(shí)，對影響我國主權(quán)、人權(quán)問題的NGO設(shè)定負(fù)面清單，定期調(diào)整。

第五，努力培育和支持本土NGO走出去，參與中國全球健康項(xiàng)目的實(shí)施。在全球健康領(lǐng)域，美國和英國政府都特別重視發(fā)揮本國注冊NGO的作用，采取大力扶持本國注冊NGO的資助策略，這些策略可供中國借鑒。

第六，加強(qiáng)監(jiān)管和審核，規(guī)避NGO可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。鑒于NGO的復(fù)雜背景、對人權(quán)的過度追求、弱化當(dāng)?shù)匦l(wèi)生體系的潛在風(fēng)險(xiǎn)等原因，與NGO合作時(shí)需要加強(qiáng)監(jiān)管，調(diào)查清楚NGO的背景，評估對當(dāng)?shù)匦l(wèi)生體系可能產(chǎn)生的沖擊等，以克服潛在負(fù)面影響。

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(編輯 劉博)

Government orientation and cooperation with NGOs in global health sector: Example of WHO, US and UK

HOUZhi-yuan,LINSen-lin,ZHANGMing-ji,QIANYi,GUOMin-lu,WANGYong-yi,WANGWei,YANFei

SchoolofPublicHealth,FudanUniversity,NationalKeyLaboratoryofHealthTechnologyAssessment(MinistryofHealth),CollaborativeInnovationCenterofSocialRisksGovernanceinHealth,Shanghai200032,China

NGOs play an important role in global health governance, and have become the key partners of World Health Organization (WHO), European and American governments. The goal of the sustainable development of the United Nations also proposes to strengthen NGOs as global health governance partners. Taking WHO, the United States and Britain as case examples, this study reviewed the NGOs positioning and cooperation in their global health strategies. The results found that these entities explicitly define the roles of NGOs and strengthen cooperation in their global health strategies to expand their influence in the field of global health. Results also found that WHO, US and UK have given NGOs a clear positioning, that is, they have strengthened the mutual cooperation (partnerships) in the same way of expanding their influence in the field of global health for China’s global health strategy development referred to those NGOs. Therefore, China should incorporate NGOs into the global health strategy, establish NGOs management and cooperation mechanism and define their roles and make it an important complement to global health. China should also strictly select international NGOs to cooperate with and strive to nurture and support Chinese NGOs to participate in global health programs set by the Government, formulate the cooperation list and negative list for NGOs, and at the same time strengthen the supervision and audit to avoid possible risks of NGOs.

Global health; Non-government organizations; Orientation; Cooperation

英國國際發(fā)展部資助的中英全球衛(wèi)生支持項(xiàng)目(GHSP-CS-OP3)

侯志遠(yuǎn)，男(1983年—)，講師，主要研究方向?yàn)樾l(wèi)生經(jīng)濟(jì)與政策。E-mail: zyhou@fudan.edu.cn

嚴(yán)非。E-mail：fyan@shmu.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.11.004

2016-05-30

2016-09-28