秦銀娜

“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度”是黨的十八屆三中全會提出的重要舉措，為新時期我國政府會計改革指明了方向。由于現(xiàn)行的預(yù)算會計制度存在缺陷及政府改革因國際化趨勢，強(qiáng)化政府受托責(zé)任，提高政府管理水平，增強(qiáng)政府財政透明度及可持續(xù)性等，在政府會計中逐步引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計體系。試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合報告是推進(jìn)政府會計改革的重要內(nèi)容。本文對此進(jìn)行探討。

一、街鎮(zhèn)試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告實(shí)踐探索

（一）街鎮(zhèn)試編綜合財務(wù)報告的內(nèi)容、基本主體及流程

街鎮(zhèn)試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告的主要內(nèi)容是：街鎮(zhèn)政府的財務(wù)報表，包括資產(chǎn)負(fù)債表和收入費(fèi)用表；街鎮(zhèn)政府的財務(wù)報表附注；街鎮(zhèn)政府財政經(jīng)濟(jì)狀況分析；街鎮(zhèn)政府財政財務(wù)管理情況。

試編財務(wù)報告的基本主體是：試編主體范圍為街鎮(zhèn)政府本級財政、納入街鎮(zhèn)部門決算管理范圍的行政事業(yè)單位及公益性國有企業(yè)。編制報告的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要是年度各類決算報表和會計報表。

街鎮(zhèn)試編流程：對權(quán)責(zé)發(fā)生制下報表科目與收付實(shí)現(xiàn)制下報表科目設(shè)立對應(yīng)關(guān)系——將原報表項(xiàng)目填入?yún)R總工作表——編制相關(guān)抵銷會計分錄——編制調(diào)整會計分錄——計算加總數(shù)據(jù)——計算凈資產(chǎn)數(shù)額后，形成政府財務(wù)報表——撰寫報告。

（二）街鎮(zhèn)試編綜合財務(wù)報告存在問題與難點(diǎn)街鎮(zhèn)試編政府財務(wù)報告中主要存在以下問題：一是政府財務(wù)報告編制主體范圍覆蓋不全面，影響了政府財務(wù)報告的全面性。試編主體范圍為街鎮(zhèn)政府本級財政、納入街鎮(zhèn)部門決算管理范圍的行政事業(yè)單位及公益性國有企業(yè)。但是街鎮(zhèn)資金的運(yùn)行情況非常復(fù)雜，政府預(yù)算撥款單位不僅限于上述的單位。使用街鎮(zhèn)政府資金運(yùn)行的企業(yè)還有很多，而且占比也不少，如政府集體資產(chǎn)、政府投資的公司等。這些游離于政府財務(wù)報告編制主體范圍之外，使政府財務(wù)報告的全面性難以得到保證。

二是報表編制無信息軟件支撐，對編制政府財務(wù)報告質(zhì)量形成制約。綜合財務(wù)報告匯總工作表底稿，將試編主體范圍的所有數(shù)據(jù)在底稿中匯總，匯總表數(shù)據(jù)復(fù)雜，靠設(shè)置單元格間公式來進(jìn)行匯總、調(diào)整、抵銷，不僅數(shù)據(jù)容易出錯且不易及時找出錯誤，手工填列表格工作量很大。以權(quán)責(zé)發(fā)生制作為計量基礎(chǔ)，引入了企業(yè)理財與管理會計的理念，相應(yīng)地對行政事業(yè)單位財務(wù)人員的會計素質(zhì)與業(yè)務(wù)技能提出了較高要求。長期以來，街鎮(zhèn)財會核算以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，財務(wù)管理人員的業(yè)務(wù)水平與操作技能普遍較低，編制財務(wù)報表的質(zhì)量難以保證。

三是政府資產(chǎn)信息的缺失及政府債務(wù)披露不充分，影響了政府財務(wù)報告的真實(shí)性。街鎮(zhèn)雖已建立資產(chǎn)管理系統(tǒng)，但仍屬于初步建立階段，未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，部門之間資產(chǎn)調(diào)劑頻繁，調(diào)撥、報廢等管理手續(xù)不夠齊全，導(dǎo)致賬面資產(chǎn)與實(shí)際在用資產(chǎn)價值不相符。政府行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)賬面只反映其歷史成本，不對其計提折舊，致使相關(guān)會計信息不僅不能準(zhǔn)確反映資產(chǎn)的當(dāng)前實(shí)際價值，而且不能準(zhǔn)確反映這些資產(chǎn)的使用和更新情況。資產(chǎn)的界定與個人的業(yè)務(wù)水平及判斷相關(guān)，有的資產(chǎn)可能被費(fèi)用化。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方式多種多樣，資金來源結(jié)構(gòu)復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)關(guān)系比較模糊等。債務(wù)方面，長期以來，地方政府為推動本地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高城鎮(zhèn)社區(qū)管理水平需要，投入了大量的財力。因地方政府財力不足，通過融資平臺公司借入外部資金予以支持，故很難反映出政府的真實(shí)債務(wù)。

四是政府會計制度缺乏規(guī)范統(tǒng)一的政府會計標(biāo)準(zhǔn)，難以準(zhǔn)確編制政府財務(wù)報告。街鎮(zhèn)政府所屬單位眾多，采用的會計制度各不相同，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系，如政府行政單位使用的是行政單位會計制度；列入事業(yè)單位的居委會等使用的是事業(yè)單位會計制度；政府管理的民非組織、工會等使用的是各行業(yè)會計制度；鎮(zhèn)屬公司使用的是小企業(yè)會計制度等。涉及的會計制度、辦法、規(guī)定繁多，口徑各異，相互之間核算標(biāo)準(zhǔn)不一，致使不能準(zhǔn)確地提供信息完整的政府財務(wù)報告等。

街鎮(zhèn)試編政府財務(wù)報告存在的難點(diǎn)：

一是固定資產(chǎn)折舊額的計算。行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)按照收付實(shí)現(xiàn)制會計核算不計提折舊，各單位資產(chǎn)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)和部門決算報表系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)又存在差異，如何準(zhǔn)確地把歷年不同時段采購的固定資產(chǎn)，按照平均年限法計提折舊將成為編制財務(wù)報告的難點(diǎn)之一。行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)數(shù)據(jù)來源于： 一是部門決算報表系統(tǒng)；二是行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。試編報告按以下方法采集數(shù)據(jù)：固定資產(chǎn)原值的取數(shù)，以部門決算報表反映的固定資產(chǎn)原值作為主要數(shù)據(jù)來源；折舊額則通過折舊估算方法計算得出。采用平均年限法計算，對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)中列明的固定資產(chǎn)進(jìn)行折舊估算，計算出綜合折舊率后，兩個系統(tǒng)數(shù)據(jù)差額部分，則通過差額部分原值乘以綜合折舊率估算取得。

二是編制合并會計報表。為了正確反映本級政府整體財務(wù)狀況、經(jīng)營成果等，勢必將各預(yù)算單位之間、財政與各預(yù)算單位之間、上級財政與本級財政之間的關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)進(jìn)行相互抵銷。由于合并范圍廣、部門之間的往來業(yè)務(wù)量多且繁雜，哪些業(yè)務(wù)需要編制抵銷分錄又成為編制財務(wù)報告的難點(diǎn)。在試編過程中，對政府內(nèi)部借入借出事項(xiàng)、政府內(nèi)部應(yīng)收應(yīng)付事項(xiàng)、政府內(nèi)部收入支出事項(xiàng)進(jìn)行了抵銷。行政事業(yè)各預(yù)算單位之間的應(yīng)收應(yīng)付事項(xiàng)由于資金規(guī)模較小，難以區(qū)分，按照成本收益原則，試編中暫不考慮部門之間應(yīng)收應(yīng)付事項(xiàng)的抵銷。但對于財政部門確實(shí)可以掌握的，資金來往金額較大的事項(xiàng)，予以抵銷，以保證財務(wù)報表數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

通過試編政府綜合財務(wù)報告，發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)行預(yù)算會計存在的不足和缺陷：即不能如實(shí)反映政府的“家底”，難以全面、準(zhǔn)確、完整地反映政府的資產(chǎn)和負(fù)債，不利于強(qiáng)化政府資產(chǎn)管理，不利于政府防范財政風(fēng)險；不能客觀地反映政府公共管理成本，難以準(zhǔn)確核算成本費(fèi)用，不利于績效考核；不能提供信息完整的政府綜合財務(wù)報告，不利于使用者更加客觀地評價報告主體的運(yùn)營業(yè)績、財務(wù)狀況和現(xiàn)金流量；不能形成有機(jī)整體的政府會計制度，不利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。通過試編政府綜合財務(wù)報告，對于全面梳理資產(chǎn)和負(fù)債事項(xiàng)、及早發(fā)現(xiàn)存在問題和困難、培養(yǎng)一批財務(wù)會計人才、更好地完善會計制度是十分有利的。由于綜合財務(wù)報告工作處在試編階段，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確編制財務(wù)報告還存在一定差距，需要在穩(wěn)步推進(jìn)的同時繼續(xù)加以積極探索。

二、街鎮(zhèn)政府提高綜合財務(wù)報告質(zhì)量的思考

（一）立足自身，不斷學(xué)習(xí)，適應(yīng)改革

我國政府會計改革對政府會計人員提出了新的更高要求，對會計人員既是挑戰(zhàn)又是機(jī)遇。只有加強(qiáng)對政府會計準(zhǔn)則的學(xué)習(xí)，提高對政府會計的認(rèn)識，掌握權(quán)責(zé)發(fā)生制的內(nèi)容，理解并予以消化，從而提升自身素質(zhì)，自覺適應(yīng)與投入政府會計改革，才不會因改革而淘汰。

（二）加強(qiáng)調(diào)研，找準(zhǔn)問題，有的放矢

調(diào)查研究是謀事之基，成事之道。只有不斷開展調(diào)查研究，把問題的本質(zhì)和規(guī)律把握準(zhǔn)確，才有解決問題的思路和對策。

（三）注重宣傳引導(dǎo)，提高認(rèn)識，強(qiáng)化責(zé)任意識

目前街鎮(zhèn)行政事業(yè)單位對權(quán)責(zé)發(fā)生制核算的認(rèn)識并不深刻，因此，街鎮(zhèn)政府引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的意愿并不強(qiáng)?？梢酝ㄟ^以講座、培訓(xùn)等多種形式向政府各部門領(lǐng)導(dǎo)及財務(wù)進(jìn)行廣泛宣傳，尤其是政府領(lǐng)導(dǎo)班子，甚至是單位“一把手”，使其深知在政府會計中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的重要性。

（四）清查核實(shí)資產(chǎn)負(fù)債，提高報表數(shù)據(jù)的質(zhì)量

清晰、全面的資產(chǎn)負(fù)債記錄是實(shí)施政府會計改革的必要基礎(chǔ)條件。通過組織專業(yè)人員，按照統(tǒng)一要求，有計劃、按步驟地對各行政事業(yè)單位的流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、長期投資等資產(chǎn)進(jìn)行逐一產(chǎn)權(quán)歸屬，補(bǔ)齊相關(guān)手續(xù)，做到賬實(shí)相符，確保資產(chǎn)負(fù)債信息的真實(shí)、準(zhǔn)確。

此外，還須做好信息化平臺升級的準(zhǔn)備工作、會計人才培養(yǎng)和考核機(jī)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告審計制度等，以提高報告編制效率和準(zhǔn)確性。

三、結(jié)語

推進(jìn)政府會計改革是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策。編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度是改革的重要內(nèi)容之一。在各級政府尤其是基礎(chǔ)單位試編報告過程中，由于現(xiàn)行的會計核算基礎(chǔ)和制度的影響，尚難以編報出具有完整性、真實(shí)性和準(zhǔn)確性的高質(zhì)量報告。隨著改革的逐步深入，《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》和相關(guān)準(zhǔn)則的發(fā)布施行，以及編報軟件的開發(fā)應(yīng)用，相信在不久的將來實(shí)現(xiàn)政府綜合財務(wù)報告規(guī)范、準(zhǔn)確、完整的編制，為國家治理、政府轉(zhuǎn)型、民主管理發(fā)揮積極有效的作用。