趙曉冬

大力加強新形勢下人民防空法治建設

趙曉冬

新形勢下，大力加強人防法治建設，努力夯實法治基礎，不斷強化法律保障，是全面推進人民防空建設實現(xiàn)跨越式發(fā)展的根本保證。加強人防法治建設，要科學確立人民防空法治建設的總體目標，準確理解人民防空法治建設的基本任務，全面把握人民防空法治建設的主要內(nèi)容。

國防建設 人民防空 法治建設

在新形勢下，國家安全和人民群眾生命財產(chǎn)安全仍然面臨多種威脅，社會轉(zhuǎn)型發(fā)展所處的內(nèi)外環(huán)境更趨復雜，實行依法治國方略，大力推進依法行政，對于有效履行人民防空的職能使命提出了新的更高要求。人民防空事業(yè)的發(fā)展，既要積極爭取國家政策扶持和社會理解支持，也要充分發(fā)揮法治優(yōu)勢，大力加強人防法治建設，努力夯實法治基礎，不斷強化法律保障，全面推進人民防空建設實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

一、科學確立人民防空法治建設的總體目標

人民防空法治建設的總體目標，集中反映了人民防空法治建設的努力方向，對于人民防空法治建設的未來發(fā)展具有重要牽引作用。科學確立人民防空法治建設的總體目標，應注重把握好三個方面的問題。

一要著眼保障平時人民防空建設依法有序進行。平時人防建設是人防的中心任務。運用組織、管理、經(jīng)濟、法治等多種手段保證人防建設有序進行，對于加快形成人防體系，有效履行人防使命任務，具有重要意義。法治具有指引、評價、教育、預測、強制等規(guī)范作用，也具有調(diào)節(jié)、整合、制約、組織等社會作用。人防法治建設作為人防建設的重要組成部分，應著眼充分發(fā)揮法治的作用，為平時人防建設科學發(fā)展提供法律保障，通過人防立法、行政執(zhí)法、法律監(jiān)督、法治教育、國際法適用等基本方式，保障平時人防建設依法有序進行。

二要著眼保障戰(zhàn)時防空襲行動積極有效開展。有效開展戰(zhàn)時防空襲行動是人防的核心職能和根本要求，關系到維護國家主權和安全，關系到保護人民的生命和財產(chǎn)安全。人防法治建設要注重發(fā)揮自身優(yōu)勢，搞好制度建設和法律服務，著眼加強基于信息系統(tǒng)的體系防空作戰(zhàn)能力建設，突出人民防空指揮控制、偵察預警、防護工程、疏散地域和力量建設，促進人防實戰(zhàn)化訓練，推動提高信息化條件下人民防空能力，為贏得戰(zhàn)時防空襲斗爭提供法律支持。

三要著眼保障人民防空應急救援任務順利高效完成。承擔應急救援任務是人防的重要職能，也是對人防體系能力和人防建設水平的實踐檢驗和促進提高，對于依法調(diào)整社會關系、統(tǒng)籌公共資源、調(diào)集社會力量、保障合法權益等，提出了迫切要求。對于人防法治建設而言，就是要著眼推進人民防空融入國家公共安全管理體系，保證人民防空適應國家安全和社會發(fā)展要求，充分調(diào)動人民防空領域各類資源，發(fā)揮人民防空“應急支援”的職能作用，保障人防應急救援任務順利高效完成。

二、準確理解人民防空法治建設的基本任務

人民防空法治建設的基本任務，體現(xiàn)著人民防空法治建設的職責要求?？傮w上看，可以歸納為五個方面。

一是建立健全人民防空法規(guī)體系。法規(guī)體系是法律規(guī)范的有機系統(tǒng)，是法治建設的基礎，是實現(xiàn)法治保障的前提。建立健全人防法規(guī)體系，是人防事業(yè)發(fā)展的迫切需要，也是人防法治建設的首要任務。目前，我國人防法規(guī)體系建設取得了長足進步，初步形成了以《人民防空法》為骨干、以人防地方性法規(guī)和規(guī)章為補充的法規(guī)制度體系。但在一些領域，仍然存在法律空白，也有相互沖突的問題，法規(guī)制度的科學性、系統(tǒng)性、可操作性還有待進一步提高，人防法治面臨的法規(guī)體系建設任務仍然十分繁重。

二是促進人民防空領域依法行政。依法行政是依法治國的重要組成部分。人防領域推行依法行政，既是維護和保障人防建設合法權益、履行人防職責義務的必然要求，也是提高人防法治化水平、推進人防事業(yè)全面發(fā)展的根本保證。人防法治建設應當按照“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的方針，積極貫徹人防法律法規(guī)，健全人防執(zhí)法隊伍和執(zhí)法體制。完善人防行政執(zhí)法制度，嚴格人防行政執(zhí)法，提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)和法律意識；規(guī)范執(zhí)法行為，加強對人防執(zhí)法的監(jiān)督，維護人防法律的尊嚴，不斷推進人防事業(yè)發(fā)展。

三是維護人民防空建設合法權益。人防建設合法權益，是指依照相關法律規(guī)定保障人防建設正常進行的正當權利和有關利益。按照《人民防空法》的相關規(guī)定，人防建設合法權益主要包括保障權、優(yōu)惠權、監(jiān)督權、不受侵害權、優(yōu)先權、知情權、教育權和處罰權等。人防法治建設應著眼促進人防事業(yè)長遠發(fā)展，把握新形勢下保障人防建設合法權益面臨的矛盾問題，注重運用法律手段和途徑，抓好嚴格執(zhí)法，加強執(zhí)法監(jiān)督檢查，及時懲治人防違法行為，有效維護人防建設合法權益。

四是做好防空襲斗爭法律準備。防空襲法律斗爭是國際斗爭的重要形式，防空襲法律準備是軍事斗爭準備的重要內(nèi)容。組織實施防空襲行動，需要得到法律支持。贏得防空襲斗爭，離不開法律保障。做好防空襲斗爭相關法律準備，是人防法治建設的重要任務。要著眼戰(zhàn)時防空襲行動需要，預備法律舉措，擬制相關法律預案，強化法律防護，保證未來防空襲斗爭中能夠充分運用國際法，占據(jù)主動地位。

五是營造良好的法治環(huán)境。人防領域推行依法行政，促進人防事業(yè)發(fā)展，依賴于依法治國大氣候的形成，依賴于各級領導對依法行政的重視和支持，依賴于廣大人民群眾法治觀念和意識的提高，離不開良好的法治環(huán)境。人防法治建設在為人防事業(yè)發(fā)展營造良好環(huán)境方面，擔負著重要職責。要加強依法行政、嚴格執(zhí)法，樹立人防法律的權威，增強人防法規(guī)制度的執(zhí)行力；通過法治宣傳教育，增強全社會的人防法治意識，促進全民自覺履行法律賦予的人防義務和責任，調(diào)動人人參與人防建設的積極性，營造有利于人防事業(yè)發(fā)展的良好社會氛圍。

三、全面把握人民防空法治建設的主要內(nèi)容

人民防空法治建設，是為了開展人民防空建設、保障人民防空行動、促進人民防空事業(yè)發(fā)展而組織進行的立法、執(zhí)法等一系列活動的總稱，主要包括六個方面的內(nèi)容。

第一，制定人民防空法律法規(guī)。開展人防立法、建立健全人防法規(guī)制度體系，是人防法治建設的首要任務。一是依照法定程序，研究擬制與《人民防空法》相配套的人防法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。如:制定地下空間建設和管理的法規(guī)，明確城市地下空間的所有權與使用權、開發(fā)戰(zhàn)略和方針政策問題等，確保地下設施的有效管理和保護，平時發(fā)揮經(jīng)濟效益，戰(zhàn)時發(fā)揮軍事作用。二是及時修訂不適應社會主義市場經(jīng)濟需要的人防法律法規(guī)及政策。同時，針對人防工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，制定新的可操作性強的地方性法規(guī)和規(guī)章，充分發(fā)揮對人防建設的指導作用。三是清理、廢止與現(xiàn)行人防法律法規(guī)及政策相沖突的地方規(guī)范性文件，保障嚴格依法行政，確保人防建設逐步實現(xiàn)法治化、規(guī)范化。

第二，開展人民防空行政執(zhí)法。人防行政執(zhí)法，是依照人防法規(guī)政策行使行政管理職權，實施具體行政行為的活動，是人防法治建設的重要內(nèi)容。一是人防行政許可。即人防行政執(zhí)法部門依照法定職責，根據(jù)公民、法人或其他組織的申請，準予其從事某種行為、確認某種權利、授予某種資格和能力，涉及普通許可事項、核準許可事項、認可許可事項、登記許可事項等。二是行政處罰。即人防行政主體依法追究人防違法行為的法律責任。根據(jù)我國《行政處罰法》第八條的規(guī)定，行政處罰種類除包括現(xiàn)行《人民防空法》規(guī)定的警告和罰款外，還包括沒收違法所得、沒收非法財物，責令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照，行政拘留等五種。目前，《人民防空法》明確規(guī)定應追究法律責任的違法行為，主要包括城市新建民用建筑違反國家有關規(guī)定，不修建戰(zhàn)時可用于防空的地下室的行為，以及侵占人防工程的行為等9種。三是人防行政復議。即縣級以上地方各級人民政府及其人防行政主管部門，對人防行政管理相對人不服有關人防行政管理部門作出的具體行政行為而提出的行政復議申請，依照行政復議法受理其申請并作出行政復議決定。四是人防行政應訴。即公民、法人或者其他組織不服人防主管部門作出的具體行政行為，向人民法院提起訴訟，人防主管部門作為被告出庭，依法參加訴訟。具體包括做好應訴準備，出庭應訴，上訴、再審及申訴，履行與執(zhí)行，立卷歸檔等項工作。

第三，實施人民防空法律監(jiān)督。建立健全人防行政執(zhí)法監(jiān)督檢查隊伍，加大對地方各級人防主管部門的執(zhí)法監(jiān)督檢查力度，搞好人防行政執(zhí)法檢查活動，采取對工作人員不作為、亂作為實行責任追究等有力措施，依法糾正人防工程應建不建、“兩費”應收不收或該繳不繳、不能足額上繳等問題。督促地方各級人防主管部門加大對違法案件的查處力度。查處無視人民防空法律法規(guī)、破壞人防設施、拒絕履行人民防空建設義務的違法行為，維護人民防空法律法規(guī)的尊嚴和人防事業(yè)的正規(guī)秩序，確保人民防空建設健康、順利發(fā)展。

第四，組織人民防空法治宣傳教育?？偨Y人防法治建設經(jīng)驗，加強和創(chuàng)新人防法治宣傳工作。把學習宣傳《人民防空法》作為一項長期的重要任務來抓，制定宣傳工作計劃，把人防法律納入普法教育、國防教育計劃并認真組織實施，突出向領導、向機關和人民群眾宣傳，搞好分類指導，拓寬法治宣傳途徑，完善保障機制，采取切實可行的方式方法，提高人防法治宣傳的針對性和有效性，積極營造良好的人防法治環(huán)境。加強對人防行政執(zhí)法人員的教育，提高依法行政的意識和能力，防止有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究和玩忽職守、濫用職權等違法失職現(xiàn)象的發(fā)生。

第五，開展戰(zhàn)時人民防空法治建設。圍繞鳴放防空警報、組織人口疏散隱蔽、組織消除空襲后果、組織實施重要經(jīng)濟目標防護等戰(zhàn)時防空襲行動，開展人防法治工作，做好軍事斗爭人防準備，提高城市綜合防護能力，減輕空襲中人民群眾的傷亡，減輕對重要經(jīng)濟目標造成的損害，保障城市功能的正常運轉(zhuǎn)，依法維護戰(zhàn)時人防活動秩序。一是做好相關法律準備。包括制定戰(zhàn)時人防行動的相關操作規(guī)程、法律預案等，保證戰(zhàn)時防空襲行動的組織指揮有效展開，能夠妥善應對各種復雜情況，處理相關問題。二是加強戰(zhàn)時人防立法。及時出臺相關法律文件，補充細化人防行動管理規(guī)定，保證依法處理戰(zhàn)時軍地關系、軍民關系等，保證有效組織實施人員物資疏散隱蔽、重要經(jīng)濟目標防護等防空襲行動。三是開展戰(zhàn)時人防執(zhí)法活動。通過實施特別措施，加強對戰(zhàn)時人防活動的組織管理，依法處理違法違規(guī)問題，維護戰(zhàn)時人防活動秩序。

第六，履行和適用相關國際法。按照我國參加的國際民防公約的規(guī)定和要求，適用國際法中有關民防的規(guī)定，承擔和履行相關國際法義務。加強教育培訓，使人防組織和人防工作者熟練掌握相關國際法規(guī)定，明確應享受的保護和應受到的限制，在人防組織和工程建設中符合相應的法定要求。充分運用國際人道主義保護相關規(guī)則為防空襲行動服務，保護我國人防組織、人員和設施，保證我高效開展人防活動、執(zhí)行人防任務，減輕空襲災害，贏得國際輿論支持，確保我始終在政治上處于主動地位，從而為最大限度地保護我國人民生命財產(chǎn)安全提供法律支持。

E25

A

1002-4484（2017）08-0066-04

作者：趙曉冬，軍事科學院原軍隊建設研究部軍隊管理和法制研究室，副研究員，碩士研究生導師，大校

孫永鈺）