岳勝軍 于 超

世界主要國家推進(jìn)軍民融合發(fā)展的主要特點(diǎn)及啟示

岳勝軍 于 超

面對全球安全和發(fā)展形勢的深刻變化，世界主要國家結(jié)合本國國情，采取多項措施推進(jìn)軍民融合發(fā)展，并形成多種發(fā)展模式。借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)，可加快形成我國全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局。

軍隊建設(shè) 軍民融合 主要國家

深化軍民融合，抓好軍地兩大資源的統(tǒng)籌利用和整合共享，已是發(fā)達(dá)國家比較普遍的做法。當(dāng)今時代，綜合國力競爭日趨激烈，信息技術(shù)加速融入社會生產(chǎn)生活的各個領(lǐng)域各個層面，科技創(chuàng)新、自主創(chuàng)新正引發(fā)新的產(chǎn)業(yè)革命和軍事變革。同時，世界安全形勢總體緩和、局部動蕩加劇，戰(zhàn)爭和武裝沖突此起彼伏，反恐戰(zhàn)爭范圍不斷擴(kuò)大、強(qiáng)度烈度明顯增加，由此引發(fā)的難民問題日益凸顯。

在全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇艱難、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全威脅交織，信息科技革命加速推進(jìn)的復(fù)雜形勢下，如何實(shí)現(xiàn)促進(jìn)發(fā)展和維護(hù)安全的雙贏，是世界各國面臨的重大現(xiàn)實(shí)問題。這種安全與發(fā)展的雙重利益需求，既為軍民融合深度發(fā)展提供了動力源泉，也開辟了軍民融合發(fā)展的新領(lǐng)域新天地。

一、世界主要國家軍民融合的主要特點(diǎn)

面對全球安全和發(fā)展形勢的深刻變化，面對前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，世界主要國家紛紛結(jié)合本國國情，采取有力措施推進(jìn)軍民融合，形成了軍民一體、以民掩軍、先軍后民、以軍帶民等多種發(fā)展模式，呈現(xiàn)出創(chuàng)新引領(lǐng)、多點(diǎn)突破、體系重塑的發(fā)展趨勢。雖然發(fā)展道路不盡相同，但融合的理念、方法和途徑呈現(xiàn)出一些共性特征。

組織機(jī)構(gòu)健全。1991年，美國國防部成立“技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室”，作為軍民兩用技術(shù)轉(zhuǎn)移的牽頭管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)與能源部、商務(wù)部等部門的協(xié)調(diào)，共同開發(fā)軍民兩用技術(shù)。為尋求顛覆性技術(shù)，美國國防部于2016年7月在硅谷設(shè)立辦事處，軍地共同研究人工智能、機(jī)器人和3D打印等新興技術(shù)。俄羅斯于2006年成立國防工業(yè)委員會，負(fù)責(zé)制定國防技術(shù)發(fā)展綱要和規(guī)劃、發(fā)展國防科技、監(jiān)察軍品生產(chǎn)等。日本總理大臣親自掌管國防事務(wù)，負(fù)責(zé)審批有關(guān)武器裝備發(fā)展的規(guī)劃計劃及重大項目，由總理大臣任主席的國防會議負(fù)責(zé)涉及軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的最終決策，防衛(wèi)省長官具體負(fù)責(zé)武器裝備發(fā)展和采購計劃的監(jiān)督執(zhí)行，防衛(wèi)省技術(shù)研究本部是國防科研的管理機(jī)構(gòu)和唯一的軍方科研中心，直接對防衛(wèi)省長官負(fù)責(zé)。

法規(guī)政策配套。美國于1992年公布《國防轉(zhuǎn)軌、再投資和轉(zhuǎn)移法》和1994年公布的《聯(lián)邦采辦精簡法案》，提出許多促進(jìn)軍民融合的條款，并制定了《軍民一體化的潛力評估》，標(biāo)志著美國軍民一體化戰(zhàn)略的全面展開。俄羅斯出臺《國防工業(yè)軍轉(zhuǎn)民法》，2001年頒布《2001-2006年國防工業(yè)改革和發(fā)展規(guī)劃》，強(qiáng)力推進(jìn)軍工企業(yè)的改革重組，并以軍工企業(yè)為主體，將涉及科研、設(shè)計、試驗(yàn)、生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)的單位和機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，形成軍民聯(lián)合型集團(tuán)；在《2010年前及未來俄聯(lián)邦國防工業(yè)發(fā)展的政策基礎(chǔ)》《2001-2011年全球?qū)Ш较到y(tǒng)》《2002-2010年電子俄羅斯》中規(guī)定，要大力推進(jìn)“軍技民用”政策的落實(shí)。德國從戰(zhàn)略層面加強(qiáng)對軍民融合的規(guī)劃設(shè)計，武器裝備的年度研發(fā)采購計劃由總裝備部各業(yè)務(wù)局、各軍種局、國防技術(shù)采辦總署和工業(yè)界合作制定。

激勵機(jī)制有效。為鼓勵所有商船在設(shè)計建造時充分考慮戰(zhàn)時軍用需要，預(yù)留戰(zhàn)時改裝的接口，英國政府每年都要向有關(guān)企業(yè)支付一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)，以調(diào)動其積極性，保證戰(zhàn)時能夠?qū)嵤┛焖賱訂T和征用使用。日本政府將軍品產(chǎn)值占企業(yè)總產(chǎn)值10%以上的企業(yè)列為重點(diǎn)軍工企業(yè)，從經(jīng)費(fèi)、政策、管理等方面予以政策傾斜；對于可生產(chǎn)軍品的小型民企，政府提供適當(dāng)財政補(bǔ)貼，以激勵這些企業(yè)積極承擔(dān)軍品生產(chǎn)。以色列政府鼓勵國營軍品公司和民用軍品公司平等參與武器裝備的科技研發(fā)競爭，其通信設(shè)備、軟件、生物技術(shù)等，在世界市場上占有一席之地。

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。為推動軍民技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的對接統(tǒng)一，美國政府逐步降低軍用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，降低民企“參軍”的門檻，同時調(diào)整軍用技術(shù)結(jié)構(gòu)，發(fā)展軍民兩用技術(shù)，將數(shù)量眾多的軍用技術(shù)轉(zhuǎn)化為民用技術(shù)。美、英、法、德等一些發(fā)達(dá)國家的軍事專用技術(shù)比重越來越低，目前不足15%，軍民通用技術(shù)已超過80%。美國國防部規(guī)定，只有在確定沒有民用標(biāo)準(zhǔn)可用或民用標(biāo)準(zhǔn)不能滿足軍事需求時，才能采用軍用標(biāo)準(zhǔn)。在伊拉克戰(zhàn)爭中，美國動員招標(biāo)硅谷的600多家公司與美國國防部簽訂生產(chǎn)產(chǎn)品和提供技術(shù)服務(wù)合同。德國對軍用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改革，在采辦過程中大力倡導(dǎo)軍民通用標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品；德國政府和軍隊沒有自己的軍工企業(yè)，武器裝備的研制與生產(chǎn)全部由民間企業(yè)承擔(dān)，國防科技預(yù)研工作也委托地方科研機(jī)構(gòu)和高等院校進(jìn)行。法國國防部認(rèn)為，只要能夠滿足軍事需求，就沒必要全部使用高價位的軍用產(chǎn)品，應(yīng)更多采用民用標(biāo)準(zhǔn)、使用規(guī)范生產(chǎn)的民品。這種盡可能統(tǒng)一軍用民用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的做法，帶來的是投資成本的大幅下降和作戰(zhàn)能力的倍增放大。美國F-16戰(zhàn)斗機(jī)訓(xùn)練模擬器原價約為3500萬美元，利用好萊塢的電影拍攝和多媒體等技術(shù)后，單價成本下降為原來的1/12，而且性能得到很大改進(jìn)。

需求牽引融合。從軍事角度看，滿足作戰(zhàn)需求是軍民融合的重要切入點(diǎn)和著力點(diǎn)。英國商船在設(shè)計制造時，都要考慮戰(zhàn)時防護(hù)需要，增加船體厚度，以抗擊可能的火力打擊。美軍88%的陸地戰(zhàn)略投送、50%的全球空中戰(zhàn)略投送、64%的全球海上戰(zhàn)略投送，都是依靠民用運(yùn)力完成的。在阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭進(jìn)入“戰(zhàn)后”階段后，面對防不勝防的路邊炸彈，美軍急需大量防地雷反伏擊車，在這種作戰(zhàn)需求的牽引下，先后有9家公司參與該裝備的競爭，使美軍在較短的時間內(nèi)購置到2.2萬輛防地雷反伏擊車，有效減少了軍隊人員傷亡。

二、對我國推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展的啟示

他山之石，可以攻玉。當(dāng)前，推進(jìn)軍民融合發(fā)展，已經(jīng)進(jìn)入破除體制障礙、破解深層矛盾的攻堅期。抓好新形勢下軍民融合工作，必須以習(xí)近平軍民融合重大戰(zhàn)略思想為統(tǒng)領(lǐng)，貫徹落實(shí)“四個全面”戰(zhàn)略布局，注重借鑒國外的一些有益經(jīng)驗(yàn)，在完善組織管理、工作運(yùn)行、法規(guī)政策體系上下工夫，著重突破體制壁壘，清理政策圍墻，消除信息鴻溝。

設(shè)立機(jī)構(gòu)，完善軍民融合管理體系。推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展，迫切需要建立組織領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)，解決有人抓、有人管、能落實(shí)的問題?！笆濉币?guī)劃明確，建立國家和省（自治區(qū)、直轄市）軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。2017年1月22日，中央軍民融合發(fā)展委員會正式成立，作為決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國軍民融合發(fā)展。要適應(yīng)軍民融合向更高層次、更大范圍、更深程度加速推進(jìn)的新形勢新要求，抓緊健全軍民融合的組織領(lǐng)導(dǎo)和管理體系，可考慮在國務(wù)院和軍委機(jī)關(guān)成立軍民融合發(fā)展辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)承辦軍民融合的日常工作；各省參照中央和國家模式，成立軍民融合發(fā)展委員會，統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)本區(qū)域軍民融合工作；地（市）級以下成立軍民融合組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)提報軍民融合需求，抓好相關(guān)融合項目落實(shí)；在戰(zhàn)區(qū)、軍兵種成立軍民融合議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，解決軍事斗爭準(zhǔn)備和部隊建設(shè)涉及軍地雙方的重大問題。

健全法規(guī)，強(qiáng)化軍民融合法制支撐。軍民融合涉及軍地資源的整合重組，涉及重大利益的調(diào)整分配，經(jīng)常出現(xiàn)“愿意融別人，不愿意被別人融”“共享別人的資源可以，分享自己的資源不行”等現(xiàn)象，如果沒有法律法規(guī)的堅強(qiáng)保障和有力支撐，勢必難以融進(jìn)去、合起來。特別是市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場在資源配置中起主導(dǎo)性作用，需要運(yùn)用法律手段規(guī)范和制約軍民融合市場的運(yùn)作。應(yīng)盡快研究制定管總的《軍民融合發(fā)展法》，明確機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、融合實(shí)施、責(zé)任追究等根本問題，并依據(jù)總法，制定武器裝備采購、軍民科研協(xié)作創(chuàng)新、民營企業(yè)參與國防建設(shè)等專項法規(guī)制度，推進(jìn)各行業(yè)各系統(tǒng)的融合工作不斷深化。同時，修訂國家和軍隊現(xiàn)有的法律法規(guī)，如《基本建設(shè)法》《企業(yè)法》《社會保障法》《國防法》《國防動員法》等，充實(shí)軍民融合內(nèi)容，增加或完善有關(guān)條款，把國防法規(guī)和其他法規(guī)有機(jī)銜接。

統(tǒng)籌規(guī)劃，引導(dǎo)軍地資源合理配置。加強(qiáng)統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃，是從源頭上破解軍地二元分離體制難題、統(tǒng)合利用軍地資源的重要途徑。2016年，中共中央、國務(wù)院、中央軍委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》，從戰(zhàn)略全局對軍民融合發(fā)展作出統(tǒng)一部署和安排。必須依據(jù)中央的意見，在組織軍地各方認(rèn)真研報融合需求的基礎(chǔ)上，研究制定軍民融合發(fā)展總體規(guī)劃和專項規(guī)劃，明確當(dāng)前和今后一個時期融合的任務(wù)、重點(diǎn)、方法、步驟和目標(biāo)。同時，應(yīng)將軍隊的作戰(zhàn)需求和地方的發(fā)展需求，分別納入國家、地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和軍隊建設(shè)規(guī)劃。各戰(zhàn)區(qū)、軍兵種和各省要制訂貫徹中央意見的實(shí)施辦法，擬制本區(qū)域、本領(lǐng)域的融合發(fā)展規(guī)劃計劃。通過規(guī)劃計劃的協(xié)調(diào)融合，真正把軍民融合的重點(diǎn)領(lǐng)域、重大項目統(tǒng)起來，集約使用軍地資源，謀求軍事效益與經(jīng)濟(jì)效益的最佳結(jié)合點(diǎn)和最大公約數(shù)。

統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，打通軍民融合技術(shù)壁壘。軍民標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一是實(shí)現(xiàn)軍民融合的重要條件，只有當(dāng)軍用民用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，才能最大限度地降低軍民轉(zhuǎn)換的成本和時間?？梢哉f，沒有標(biāo)準(zhǔn)化，就沒有軍民一體化。在這方面，西方發(fā)達(dá)國家采取了許多行之有效的辦法措施，應(yīng)充分借鑒。軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)積極協(xié)調(diào)國家標(biāo)準(zhǔn)委和軍隊標(biāo)準(zhǔn)委，既貫徹好國防安全要求，又考慮政府、企業(yè)的經(jīng)濟(jì)承受能力和技術(shù)水平，對現(xiàn)有國家標(biāo)準(zhǔn)和軍隊標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂和完善，逐步構(gòu)建軍民通用標(biāo)準(zhǔn)體系。要適當(dāng)壓縮軍用標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大民用標(biāo)準(zhǔn)的軍用比例，打破自成體系的技術(shù)壁壘，鼓勵更多民營企業(yè)采用能滿足軍事需求的通用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵軍隊在采辦和建設(shè)領(lǐng)域更多采用民用標(biāo)準(zhǔn)，以進(jìn)一步拓展軍民融合的深度和廣度。

完善機(jī)制，形成整體聯(lián)動工作格局。有效的機(jī)制是促進(jìn)融合發(fā)展、落實(shí)融合任務(wù)的可靠保證。為此，要著眼融得好、融得深、融得通，逐步建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)、與國防和軍隊改革相協(xié)調(diào)、與軍民融合領(lǐng)導(dǎo)管理體制相一致的運(yùn)行機(jī)制。應(yīng)以消除“軍轉(zhuǎn)民”和“民參軍”的雙重進(jìn)入障礙為重點(diǎn)，加快構(gòu)建有利于軍民兩大產(chǎn)業(yè)、兩個市場、兩種技術(shù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有機(jī)融合的武器裝備科研生產(chǎn)機(jī)制，重點(diǎn)是降低“民參軍”門檻，完善軍品市場準(zhǔn)入政策和激勵政策，調(diào)動民營企業(yè)的積極性；著眼優(yōu)化軍民融合的戰(zhàn)略布局，妥善處理戰(zhàn)斗力與生產(chǎn)力、市場與戰(zhàn)場等關(guān)系，建立軍事需求牽引和主導(dǎo)融合的機(jī)制，規(guī)范需求提報與落實(shí)的程序方法，破除多頭提需求、分散搞對接、各自抓建設(shè)的需求對接障礙，著力解決一些區(qū)域融合發(fā)展中存在的“重民用輕軍用”“聚焦戰(zhàn)場不足”等問題；健全軍地協(xié)調(diào)機(jī)制，通過落實(shí)情況通報、聯(lián)席會議、信息共享等制度，及時了解對方的建設(shè)方向、融合意向，便于事前溝通協(xié)商，納入規(guī)劃計劃，確保融合工作順暢運(yùn)轉(zhuǎn)、有效落實(shí)。

重點(diǎn)突破，謀求融合發(fā)展最大效益。軍民融合的范圍廣、領(lǐng)域多，必須盯住重點(diǎn)不放，打造一批有價值有影響的龍頭工程、精品工程，以重點(diǎn)突破帶動整體發(fā)展。應(yīng)加大信息、通信、交通、能源等重要基礎(chǔ)設(shè)施的融合力度，特別要適應(yīng)國家“一帶一路”建設(shè)的實(shí)施步伐，在重大建設(shè)項目中深度融合，在民用設(shè)施中貫徹國防要求，并盡可能拓展軍事設(shè)施的民用功能，使一份投入產(chǎn)出多重效益；樹立大創(chuàng)新、大科技、大集成的理念，強(qiáng)化軍民科技協(xié)作創(chuàng)新，合力攻關(guān)新能源、新材料、生物工程、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等科技難題，搶占世界科技競爭和軍事競爭的制高點(diǎn)；關(guān)注海洋、太空、網(wǎng)絡(luò)空間等新興戰(zhàn)略領(lǐng)域，推出一系列重大項目和舉措，打造一批軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)，增強(qiáng)先進(jìn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品、基礎(chǔ)設(shè)施等軍民共用的協(xié)調(diào)性，提高融合的質(zhì)量效益。

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1002-4484（2017）08-0082-04

作者：岳勝軍，北部戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合參謀部動員局，副局長，大校；于超，駐沈陽鐵路局軍事代表辦事處，會計師，中校

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