邢維全

(天津財經(jīng)大學審計署審計科研所博士后工作站)

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“四個全面”戰(zhàn)略布局下經(jīng)濟責任審計的功能定位與未來發(fā)展

邢維全

(天津財經(jīng)大學審計署審計科研所博士后工作站)

一、引言

2015年2月24日起，《人民日報》以系列文章的形式連續(xù)5天就“協(xié)調(diào)推進‘四個全面’”戰(zhàn)略布局發(fā)表評論員文章，系統(tǒng)性地歸納總結了習近平總書記提出的“四個全面”的論述，即“全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國，全面從嚴治黨”。“四個全面”是我國國家治理新的戰(zhàn)略布局，是對我黨在新時期治國理政的方針的頂層設計。在實施貫徹“四個全面”戰(zhàn)略的過程中，國家審計作為“國家治理的基石和重要保障”（劉家義，2014），是現(xiàn)有國家機構中為數(shù)不多的能夠全面對接“四個全面”總體要求的政府職能部門。發(fā)揮國家審計的“免疫系統(tǒng)”功能，全面對接“四個全面”戰(zhàn)略部署，必將是審計機關未來工作的方向和指南。

國家審計的本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是依法用權力監(jiān)督制約權力的制度安排。強化國家審計的監(jiān)督作用，包括對公共責任履行情況的監(jiān)督和對公共權力行使的制約兩個主要方面。公共責任的履行和公共權力的行使，都涉及到責任和權力主體，而國家審計對公共責任和公共權力執(zhí)行者進行監(jiān)督和制約的重要手段，就是經(jīng)濟責任審計?；诖?，本文試圖從“四個全面”的總體要求出發(fā)，考察經(jīng)濟責任審計在新時期的功能定位，并在此基礎上，提出適應“四個全面”戰(zhàn)略布局的經(jīng)濟責任審計發(fā)展與創(chuàng)新的對策與建議。

二、“四個全面”戰(zhàn)略布局下的經(jīng)濟責任審計的定位

習近平總書記在論述“四個全面”之間的關系時指出：全面建成小康社會是我們的戰(zhàn)略目標，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是三大戰(zhàn)略舉措。因此，“四個全面”是一個有機的整體，對“四個全面”戰(zhàn)略布局的認識要從總體上把握。

在“四個全面”戰(zhàn)略布局的背景下研究經(jīng)濟責任審計，會發(fā)現(xiàn)二者之間存在高度的關聯(lián)性?！八膫€全面”所蘊含的一個重要的核心思想是，中國的改革已經(jīng)進入到一個結構化改革的關鍵期，是與此前零散的、瑣碎的、問題取向的“自下而上”的漸進式改革相區(qū)別的。結構化的改革突出“全面性”的整體優(yōu)化改革，強調(diào)“頂層設計”和改革領域的全覆蓋。改革面對的最大的難題之一，就是國家權力結構的“異化”與治理，而這種異化則在相當程度上源于監(jiān)督制約機制的匱乏。

對權力和責任的監(jiān)督，是審計的本源。在黨的十五大報告中，就已將審計定位在對權力進行制約和監(jiān)督上。李克強總理對審計署的指示也強調(diào)審計機關要做“權力運行的緊箍咒”。中國國家審計機關對用權力制約權力，進而為國家治理服務有深刻的詮釋和獨特的貢獻，那就是中國開展的領導干部經(jīng)濟責任審計。領導干部經(jīng)濟責任審計制度的建立，把對各級官員的組織監(jiān)督、紀檢監(jiān)督和審計監(jiān)督有機結合起來，為監(jiān)督和考核官員提供了重要依據(jù)，監(jiān)督手段也更加有效?？梢韵胍?，在今后一個相當長的戰(zhàn)略期，經(jīng)濟責任審計將成為審計機關對接“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要抓手。下面，本文將系統(tǒng)闡述“四個全面”戰(zhàn)略布局下經(jīng)濟責任審計的功能定位。

（一）經(jīng)濟責任審計是全面建成小康社會的重要載體

全面建成小康社會，意味著要實現(xiàn)全社會的共同富裕，既要避免發(fā)展中國家普遍出現(xiàn)的中等收入陷阱（Middle-Income Trap），同時也要合理使用和分配社會公共資源，通過轉(zhuǎn)移支付和財富再分配促進社會公正，建立共富社會，維護人民群眾的根本利益。目前，我國在收入分配領域仍然存在很多問題。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，我國2008年的基尼系數(shù)曾高達0.491，2012年回落至0.474?；嵯禂?shù)偏高反映了我國收入分配的差距仍然較大。這種收入差距形成的原因是多方面的，但其中一個重要的問題是，我國很多行政部門和國有企業(yè)在財富分配上占據(jù)政策性優(yōu)勢，這就從客觀上要求國家審計促進社會公平正義，增進人民福祉。

國有企業(yè)是國民經(jīng)濟的重要支柱,是全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的重要力量。我國存在大量的國有企業(yè)，這些企業(yè)占有的是國家經(jīng)濟資源，而其管理者卻往往利用手中的權力謀取一己私利，造成相對于其他經(jīng)濟主體的不公平競爭。實現(xiàn)國有企業(yè)的健康發(fā)展，促進市場在資源配置中基礎性作用的發(fā)揮，必須限制特權，將權力交給市場。這就要求經(jīng)濟責任審計發(fā)揮監(jiān)督國有企業(yè)，特別是大型國有企業(yè)經(jīng)營權的作用，通過限制其管理者的權力運行，促使其合理、有效使用國有資產(chǎn)，并對其謀取私利的行為予以限制。事實上，審計署對中央國有企業(yè)的審計一直以來都存在缺失。1998年機構改革時，審計署對中央國有企業(yè)的監(jiān)督權被“稽查特派員”的監(jiān)督取代，《審計法》賦予審計機關的這項監(jiān)督權并沒有落實。后來，通過對由中管干部任職的五十多家央企進行領導干部經(jīng)濟責任審計，審計署才實質(zhì)上行使了對中央企業(yè)的審計監(jiān)督?？梢?，經(jīng)濟責任審計將是審計機關通過規(guī)范公共權力運行，促進資源合理配置、維護社會公正的重要載體。

（二）經(jīng)濟責任審計是全面深化改革的重要推手

國家審計一直把推動全面深化改革作為其工作的主要方向。改革各項措施的貫徹落實，特別需要領導干部積極落實，勇于擔當，協(xié)調(diào)推進。在全面深化改革領域，經(jīng)濟責任審計對推進改革重大舉措的深入貫徹執(zhí)行發(fā)揮了不可替代的作用?！秶鴦赵宏P于加強審計工作的意見》明確要求國家審計要密切關注各項改革措施的協(xié)調(diào)配合情況，促進增強改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性。在經(jīng)濟責任審計領域，2014年7月由七部委聯(lián)合發(fā)布的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》（下簡稱《實施細則》）中，對不同審計對象的審計重點進行了明確細化，其中，“貫徹執(zhí)行黨和國家重大經(jīng)濟方針政策及決策部署情況”是每一類被審計對象的首要審計內(nèi)容①詳見《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》第三章“審計內(nèi)容”中第十三條至第十六條的相關內(nèi)容。。

目前，審計署開展的省部級領導經(jīng)濟責任審計中，中央重大決策部署和宏觀政策的貫徹落實情況，都被列為審計的重點，是考核領導干部任職期間履職情況的重要標準，也是進行審計評價的關鍵環(huán)節(jié)。經(jīng)濟責任審計以穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險等措施的落實情況為重點關注內(nèi)容，針對領導干部在推進改革過程中如何發(fā)揮作用的情況進行審計，并從體制機制角度提出整改措施，成為全面深化改革的重要推手。

（三）經(jīng)濟責任審計是全面依法治國的重要保障

依法治國，就是依照體現(xiàn)人民意志和社會發(fā)展規(guī)律的法律治理國家，而不是依照個人意志、主張治理國家；要求國家的政治、經(jīng)濟運作、社會各方面的活動統(tǒng)統(tǒng)依照法律進行，而不受任何個人意志的干預、阻礙或破壞?？梢妵彝七M依法治國，就是要限制個人權力，限制“人治”對“法治”的阻礙和干擾，保障法律的權威性和公正性。經(jīng)濟責任審計作為對領導干部實施監(jiān)督的重要機制，不僅包括對公共責任履行情況的監(jiān)督，更重要的是對公共權力的行使進行制約，而這種制約機制是全面依法治國的重要保障。

經(jīng)濟責任審計推動全面依法治國，最重要的方法是實施“合規(guī)性審計”，監(jiān)督被審計單位和領導干部遵守國家政策法規(guī)的情況，維護法律的嚴肅性。經(jīng)濟責任審計是結合了合規(guī)性審計和效益審計的國家審計形式，而合規(guī)性審計是判斷領導干部履職情況的基礎。領導干部的施政方針在符合中央重大方針政策要求的前提下，同時也不能與已經(jīng)存在的法律法規(guī)相沖突。在經(jīng)濟責任審計《實施細則》中，被審計領導干部“遵守有關法律法規(guī)和財經(jīng)紀律情況”也是一項普遍性的審計內(nèi)容。

（四）經(jīng)濟責任審計是全面從嚴治黨的重要武器

全面從嚴治黨，必須嚴肅財經(jīng)紀律，加強對黨員的監(jiān)督。目前，我國有八千萬黨員，龐大的黨員隊伍對黨建工作提出了更高的要求。對領導干部的經(jīng)濟責任審計，廉政建設情況是一項必不可少的審計內(nèi)容。李克強總理在接見全國審計機關先進集體和先進工作者代表時，要求審計人員瞪大“火眼金睛”，及時發(fā)現(xiàn)和揭露違法違紀問題和重大風險隱患，切實起到審計反腐“尖兵”作用。實踐證明，我國的國家審計在推進反腐倡廉建設，全面從嚴治黨方面起到了不可替代的作用。2010年至2013年四年間，審計署僅向司法、紀檢和有關部門移送案件線索就達1 061件，為揭露和查處重大違法違規(guī)問題和濫用職權、失職瀆職、貪污賄賂等腐敗案件提供了依據(jù)①見2010年至2013年《審計署績效報告》資料來源：審計署網(wǎng)站http://www.audit.gov.cn/n5/n27/index.html。最近，審計署向全國人大常委會報告2014年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況時，緊密圍繞“反腐、改革、法治、發(fā)展”的四大主題進行，其中“反腐”被置于第一位，足以反映其被重視的程度。

強化經(jīng)濟責任審計，促進領導干部廉潔從政已形成廣泛共識。黨政領導干部作為其所轄地區(qū)黨風廉政建設的“第一責任人”，首先要廉潔自律，堅決抵制不良風氣的侵襲，切實貫徹黨中央、國務院有關廉政建設的要求，同時要對轄區(qū)內(nèi)黨員干部的貪污腐敗行為實施監(jiān)督，這是人們賦予領導干部的使命，也是經(jīng)濟責任審計關注的重點。

三、“四個全面”戰(zhàn)略布局下的經(jīng)濟責任審計的未來發(fā)展

“四個全面”戰(zhàn)略布局對經(jīng)濟責任審計未來的發(fā)展提出了新的要求。面對當前嚴峻的經(jīng)濟形勢，適應經(jīng)濟社會“新常態(tài)”，促進“穩(wěn)增長”將是未來一個時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要工作。政治路線確定以后，干部就是決定的因素②自《毛澤東選集》第二卷。。最近，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十二次會議上強調(diào)，要引導大家爭當改革促進派，把那些想改革、謀改革、善改革的干部用起來，激勵干部勇挑重擔。但是，少數(shù)干部不作為、亂作為、貪污腐敗的問題令人觸目驚心，這些都與協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的歷史大趨勢背道而馳。經(jīng)濟責任審計作為“制約和監(jiān)督權力運行”的重要制度之一，應在未來的發(fā)展過程中不斷自我完善，完成黨和國家賦予其的神圣使命。

（一）通過完善經(jīng)濟責任審計結果運用制度助推干部管理

經(jīng)濟責任審計在領導干部管理、監(jiān)督和政績考核中發(fā)揮了不可替代的作用。審計工作具有專業(yè)性和技術性，“審計監(jiān)督權”同時又是一項憲法權力，在國家治理體系中，國家審計在獲得公共責任履行和公共權力運行方面真實情況的能力是獨一無二的，因此，國家審計能夠為其他黨政監(jiān)督機構發(fā)揮作用提供重要的基礎性信息，是我國權力運行制約監(jiān)督體系中一個獨立的重要組成部分。事實上，在前幾輪中央巡視組對國有企業(yè)的巡視中，“審計先行、巡視跟進”的思路已初露端倪，同時，充分發(fā)揮國家審計的監(jiān)督作用，也離不開紀委監(jiān)察等部門的調(diào)查跟進。

目前黨和國家的監(jiān)督體系具體包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等八個方面。實現(xiàn)與其他監(jiān)督體系的合力，助推干部管理體制改革，首先要加強對經(jīng)濟責任審計結果的運用。目前，各級黨委、政府和干部管理監(jiān)督部門根據(jù)審計結果，對履行經(jīng)濟責任中存在問題的領導干部，依法依紀給予免職、降職、責令辭職、誡勉談話等組織處理以及撤職等其他處分；對正確履行經(jīng)濟責任、工作實績突出的領導干部，給予肯定，并作為選拔任用領導干部的重要依據(jù)。下一步，應探索建立經(jīng)濟責任審計結果公告制度，通過提高經(jīng)濟責任審計工作透明度，強化社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督作為國家治理外部監(jiān)督機制的作用，為推進“四個全面”貫徹落實掃清障礙。

（二）通過提升經(jīng)濟責任審計能力爭當改革“促進派”

發(fā)揮經(jīng)濟責任審計在貫徹落實“四個全面”中的作用，還要求努力打造一支合格的經(jīng)濟責任審計隊伍。國家審計作為國家治理的基石和重要保障，其審計能力的提升是與國家治理能力的提升相輔相成的。隨著改革的不斷深化，社會經(jīng)濟和政治環(huán)境日趨復雜，改革進入真正意義上的深水區(qū)，國家審計的職能邊界也隨之擴大，而對審計人員的要求也在不斷提高。首先，經(jīng)濟責任審計是針對領導干部個人履行經(jīng)濟責任情況的審計，在執(zhí)行過程中需要審計人員大量的職業(yè)判斷，對領導干部經(jīng)濟責任的界定既要從全局把握，又要從具體項目著手，既要熟悉國家的大政方針，又要對法律法規(guī)了然于心，這就對審計人員的綜合業(yè)務素質(zhì)提出了更高的要求；其次，經(jīng)濟責任審計的審計內(nèi)容覆蓋面廣，不但包括領導干部所在地區(qū)和單位的財政收支、財務收支和其他經(jīng)濟活動的真實、合法和效益情況的審計，還包括領導干部守法、守紀、守規(guī)、盡責等情況，特別是貫徹落實黨和國家重大經(jīng)濟方針政策和決策部署情況，將這些內(nèi)容有機地整合，并轉(zhuǎn)化為具體的審計方案，需要審計人員具有豐富的業(yè)務知識和掌控全局的能力?？梢哉f，一個經(jīng)濟責任審計項目中整合了“四個全面”的全面內(nèi)涵。面對經(jīng)濟責任審計發(fā)展的新要求，審計機關要加強干部隊伍建設，提高專業(yè)素質(zhì)，按照國務院《關于加強審計工作的意見》和十八屆四中全會《決定》的要求，推進審計職業(yè)化、強化審計隊伍建設。

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責編:險峰

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