文/鄒兆榮 編輯/李淑玲

Research 調(diào)研

剖析外匯管理內(nèi)控監(jiān)督“六輕六重”現(xiàn)象

文/鄒兆榮 編輯/李淑玲

近兩年來，外匯局系統(tǒng)各分支機(jī)構(gòu)內(nèi)控體系建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，內(nèi)審內(nèi)控監(jiān)督工作進(jìn)一步落實(shí)，風(fēng)險(xiǎn)防范、履職效能和依法行政水平進(jìn)一步提高。但內(nèi)控監(jiān)督體系建設(shè)中仍存在一些問題和矛盾，值得我們進(jìn)一步關(guān)注。

一是重業(yè)務(wù)管理輕內(nèi)部控制。總結(jié)歷年審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn),一些部門在業(yè)務(wù)管理方面表現(xiàn)出色、成績(jī)突出，工作也有亮點(diǎn)，領(lǐng)導(dǎo)也舍得下大力氣去抓。但相對(duì)來說，這些部門對(duì)于內(nèi)部控制等基礎(chǔ)性工作缺乏應(yīng)有的重視，內(nèi)部控制水平相對(duì)偏低，創(chuàng)新亮點(diǎn)相對(duì)偏少，不利于單位協(xié)調(diào)和持續(xù)發(fā)展。內(nèi)部控制作為單位治理體系和治理能力建設(shè)的重要組成部分，對(duì)于提高業(yè)務(wù)管理水平和辦事效率、促進(jìn)依法行政和風(fēng)險(xiǎn)防范、提升履職效能，具有十分重要的推動(dòng)作用。因此，從思想認(rèn)識(shí)上要高度重視內(nèi)部控制的基礎(chǔ)性作用，通過構(gòu)建組織合理、分工明確、職責(zé)清楚、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系，進(jìn)一步促進(jìn)外匯管理系統(tǒng)治理體系的完善和外匯管理系統(tǒng)治理能力的提升。

二是重實(shí)體性規(guī)定輕程序性規(guī)定。一些部門在實(shí)際工作中往往存在“重實(shí)體、輕程序”的傾向。特別是在依法行政過程中，往往只注重業(yè)務(wù)辦理是否存在實(shí)體性偏差，卻不太注重業(yè)務(wù)辦理程序是否正當(dāng)、辦理時(shí)效是否及時(shí)、權(quán)限授權(quán)是否科學(xué)等問題，即不太關(guān)注“如何辦”、“何時(shí)辦”等問題，不能充分意識(shí)到具體操作過程中出現(xiàn)程序性疏漏或者差錯(cuò)的風(fēng)險(xiǎn)和問題的嚴(yán)重性。這說明，單位層面內(nèi)控環(huán)境比較差、內(nèi)控意識(shí)比較薄弱。實(shí)體性規(guī)定和程序性規(guī)定構(gòu)成了制度設(shè)計(jì)的兩個(gè)內(nèi)核，前者體現(xiàn)的是制度的目的，即“做什么”；而后者則是對(duì)具體步驟和方式的規(guī)定，即“怎么做”。程序性規(guī)定的嚴(yán)密和周詳能最大限度地減少自由裁量權(quán)的空間，減少尋租可能，對(duì)于構(gòu)建科學(xué)、有效的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制，防止不作為或亂作為，保護(hù)干部和關(guān)心干部，都具有十分重要的作用。

三是重縱向信息溝通輕橫向信息溝通。一些部門上下級(jí)之間即縱向間信息溝通較為及時(shí)、準(zhǔn)確和完整，溝通方式和渠道也多種多樣；但相對(duì)來說，同級(jí)之間即橫向間信息溝通則存在不少問題，溝通不及時(shí)、不完整，溝通渠道和方式單一，甚至不溝通。信息孤島、信息重復(fù)采集、信息資源浪費(fèi)等現(xiàn)象的出現(xiàn)，就是橫向信息溝通不暢造成的。信息溝通是單位內(nèi)部控制的重要組成部分，良好的信息溝通是單位高效運(yùn)行的重要保證。而橫向溝通能夠最大限度實(shí)現(xiàn)信息資源共享，提高單位內(nèi)部部門間的合力和工作水平，達(dá)到事半功倍的效果。

四是重制度制定輕制度執(zhí)行。一些部門很重視各項(xiàng)制度的制定，花大力氣完善各項(xiàng)規(guī)章制度，制度較為齊全，內(nèi)容也比較完善；但相對(duì)來說，制度執(zhí)行力度卻較差。往往把制度“掛在嘴上、貼在墻上、印在紙上”，就是“落實(shí)不到工作上”，嚴(yán)重影響了制度的效力。久而久之，制度就成為擺設(shè)、花架子、稻草人。制度建設(shè)本身內(nèi)涵既包括制度制定，也包括制度執(zhí)行。強(qiáng)化制度執(zhí)行力，是內(nèi)部控制的基本要求，也是檢驗(yàn)制度建設(shè)成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。我們既要重視制度構(gòu)建上的科學(xué)性和合法性，更要重視制度執(zhí)行上的嚴(yán)肅性和持久性。制度制定固然重要，關(guān)鍵還在于制度落實(shí)。制度執(zhí)行如果得不到保障，制度的效用就無法發(fā)揮。只有制度制定和制度執(zhí)行共同推進(jìn)，“兩手抓，兩手都要硬”，才能發(fā)揮制度的根本性作用。

五是重業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控輕內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控。一些部門十分注重業(yè)務(wù)管理方面的風(fēng)險(xiǎn)防控，對(duì)于業(yè)務(wù)管理方面的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)都十分重視，認(rèn)識(shí)也很到位；但相對(duì)來說，對(duì)于內(nèi)部管理方面的風(fēng)險(xiǎn)防控則關(guān)注比較少，研究得也不多，認(rèn)識(shí)上更是欠缺，對(duì)于道德風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的防控不夠重視。但這些風(fēng)險(xiǎn)如果防控不當(dāng)、控制失效，容易滋生內(nèi)部舞弊和腐敗，使單位運(yùn)行偏離其正常的軌道，從而降低公共服務(wù)的效率和效果，引發(fā)聲譽(yù)和法律等風(fēng)險(xiǎn)。因此，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控與業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控同樣重要，在單位風(fēng)險(xiǎn)管理中需要同時(shí)推進(jìn)，協(xié)同防控，才能將單位整體風(fēng)險(xiǎn)降低到最低水平，最大限度地防止嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

六是重宏觀方向把控輕微觀流程探究。一些部門在制定規(guī)范性文件的過程中，管理層更多強(qiáng)調(diào)的是大方向上的把握，協(xié)調(diào)解決宏觀層面上的問題，而往往不太注重規(guī)范性文件在微觀流程、具體細(xì)節(jié)上的設(shè)計(jì)。如其設(shè)計(jì)是否科學(xué)、合理、便民，與相關(guān)制度在具體操作層面是否銜接有效，關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)和權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)防范措施是否到位等。由于這些內(nèi)容太過具體，管理層經(jīng)常對(duì)其關(guān)注和重視不夠，對(duì)此也不能進(jìn)行認(rèn)真探究和把關(guān)。這導(dǎo)致出臺(tái)的規(guī)范性文件，在宏觀層面上來講是好的，社會(huì)市場(chǎng)主體也是贊同的；但在具體實(shí)施和操作中，辦理流程比較繁瑣，得不到社會(huì)市場(chǎng)主體的認(rèn)同。規(guī)范性文件微觀流程設(shè)計(jì)好壞直接關(guān)系到一項(xiàng)政策、法律法規(guī)等能否有效執(zhí)行、是否能真正達(dá)到治理目標(biāo)。同樣，一些部門在貫徹落實(shí)規(guī)范性文件的過程中，管理層多停留在了解文件宏觀內(nèi)容層面，對(duì)文件的具體細(xì)節(jié)研究和了解不夠全面，以致研究和探討工作無法深入，貫徹落實(shí)不徹底和不到位，導(dǎo)致履職效能大打折扣。如果在規(guī)范性文件出臺(tái)前或者布置落實(shí)時(shí)，管理層在關(guān)注和重視宏觀方向把控、掌握的同時(shí)，能關(guān)注和重視微觀流程的探究和了解，制度在出臺(tái)或者布置落實(shí)時(shí)，效果可能會(huì)更好。

上述“六輕六重”現(xiàn)象，在理論上沒有“孰輕孰重”之分，是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，需要充分發(fā)揮辯證思維能力，承認(rèn)矛盾、分析矛盾、解決矛盾，抓住關(guān)鍵、找準(zhǔn)重點(diǎn)、洞察事物發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進(jìn)，正確處理好兩者關(guān)系，才能建立更加有效的內(nèi)控監(jiān)督體系，真正對(duì)權(quán)力形成約束機(jī)制，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

作者系國(guó)家外匯管理局管理檢查司副司長(zhǎng)