蘭巧麗

論我國(guó)農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染的法律防治

蘭巧麗

目前，我國(guó)農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)已進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，畜禽養(yǎng)殖中產(chǎn)生的環(huán)境污染問(wèn)題也集中爆發(fā)了出來(lái)。文章針對(duì)我國(guó)農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染日益嚴(yán)重的現(xiàn)狀，分析了我國(guó)農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染法律防治中存在的主要問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上，提出了農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治的法律對(duì)策，期許能為進(jìn)一步完善我國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染的法律防治提供參考意見。

畜禽養(yǎng)殖污染；法律防治；完善措施

2013年3月上海市黃浦江上游漂浮的近千具死豬引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，畜禽養(yǎng)殖污染問(wèn)題挑動(dòng)了人們對(duì)環(huán)境問(wèn)題的敏感神經(jīng)。隨著畜禽養(yǎng)殖業(yè)的迅猛發(fā)展，死豬漂浮事件仍在不斷上演。畜禽污染問(wèn)題已不是我們看到的那么簡(jiǎn)單，其對(duì)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境已造成了嚴(yán)重的破壞和影響，成為了農(nóng)村污染的重要來(lái)源。對(duì)于畜禽養(yǎng)殖污染的法律防治。2013年10月8日審議通過(guò)的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，讓我們看到了政府對(duì)這一問(wèn)題的高度重視。以法律手段推動(dòng)畜禽污染的防治是建設(shè)法治政府的應(yīng)有之義。

一、農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染概述

（一）農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染概念

畜禽養(yǎng)殖污染是我國(guó)農(nóng)業(yè)污染的一個(gè)重要的污染源。農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)主要集中在養(yǎng)豬、養(yǎng)雞鴨、養(yǎng)羊等種類上，尤其以規(guī)?；B(yǎng)豬和零散養(yǎng)雞鴨大棚占的比例較大。農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染可以理解為在畜禽集中飼養(yǎng)過(guò)程中所產(chǎn)生的糞便、污水、惡臭及其他廢棄物大量排放對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境所造成的污染與破壞。

畜禽養(yǎng)殖污染主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.造成水體污染。畜禽養(yǎng)殖過(guò)程中產(chǎn)生的糞便及其他廢物，含有大量的氮磷鉀等化學(xué)物質(zhì)。這些物質(zhì)直接排到水體中容易引起水質(zhì)的富營(yíng)養(yǎng)化，使水質(zhì)惡化，進(jìn)而造成水生動(dòng)植物的死亡。

2.造成空氣污染。畜禽糞便在微生物的作用下，經(jīng)發(fā)酵后會(huì)產(chǎn)生大量有刺激性氣味的有害氣體。這種氣體極具擴(kuò)散性，往往相隔很遠(yuǎn)都能聞到，這對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)附近居民的身體健康和正常生活極為不利。

3.造成土壤污染。畜禽養(yǎng)殖過(guò)程中產(chǎn)生的廢棄物一般直接堆放在農(nóng)田上，這極易使重金屬在土壤中富集，造成土壤板結(jié)，影響土壤的透氣性和透水性，進(jìn)而造成土壤的質(zhì)量下降。

4.傳播病菌。畜禽糞便里包含很多病原微生物、寄生蟲卵，容易孳生蚊蠅，導(dǎo)致病菌的傳播。

（二）畜禽養(yǎng)殖污染防治的理論基礎(chǔ)

可持續(xù)發(fā)展指的是：既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成威脅和危害的發(fā)展。它要求在生態(tài)環(huán)境承受能力可以支撐的前提下，解決當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系?？沙掷m(xù)發(fā)展是一種新的人類環(huán)境觀。該理論不否認(rèn)發(fā)展的重要性，但其強(qiáng)調(diào)發(fā)展一定要是可持續(xù)的。只有堅(jiān)持發(fā)展的可持續(xù)性才能將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的生態(tài)代價(jià)和社會(huì)成本減少到最低限度。

畜禽養(yǎng)殖是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的新增長(zhǎng)點(diǎn)，不僅為養(yǎng)殖戶帶來(lái)了豐厚的收入，也豐富了百姓的菜桌。畜牧業(yè)的發(fā)展意義重大，但我們也要看到畜牧業(yè)給環(huán)境帶來(lái)的危害，對(duì)農(nóng)村居民健康、舒適環(huán)境的破壞。這種以犧牲環(huán)境為代價(jià)的養(yǎng)殖發(fā)展是對(duì)可持續(xù)發(fā)展觀的背離，其最終將會(huì)影響到畜牧業(yè)自身的發(fā)展。畜禽養(yǎng)殖業(yè)必須堅(jiān)持可持續(xù)的發(fā)展觀，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，將可能造成的生態(tài)代價(jià)和社會(huì)成本降低到最小。

二、農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染法律防治現(xiàn)狀及其缺陷

（一）農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染法律防治現(xiàn)狀

針對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染防治，我國(guó)現(xiàn)有的多部法律對(duì)這一問(wèn)題都有所涉及。在我國(guó)2014年新修改的《環(huán)境保護(hù)法》第四十九條第三款對(duì)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的選址、建立和管理作出了規(guī)定，同時(shí)要求從事畜禽養(yǎng)殖的單位和個(gè)人對(duì)畜禽養(yǎng)殖的產(chǎn)生的廢棄物要進(jìn)行科學(xué)處置，防止污染。除此之外，像《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》《中華人民共和國(guó)畜牧法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法律中對(duì)畜禽污染問(wèn)題都有規(guī)定。2013年我國(guó)頒布了《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》其規(guī)定鼓勵(lì)養(yǎng)殖戶對(duì)養(yǎng)殖污染廢棄物的進(jìn)一步資源化利用，這是我國(guó)首次以行政法規(guī)的形式對(duì)我國(guó)畜禽養(yǎng)殖問(wèn)題作出規(guī)定，對(duì)促進(jìn)我國(guó)畜牧養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展，引導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖業(yè)走可持續(xù)發(fā)展之路，將產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。像《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》和《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術(shù)規(guī)范》等相關(guān)規(guī)范也為畜禽養(yǎng)殖的污染防治問(wèn)題提供了法律依據(jù)。針對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染問(wèn)題浙江省政府還頒布了《浙江省畜禽養(yǎng)殖污染防治辦法》。

隨著新《環(huán)保法》和《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》的實(shí)施，多地政府加大了對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染問(wèn)題的執(zhí)法管理，畜禽污染問(wèn)題在一定程度上得到了控制。例如佛山等地對(duì)規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)進(jìn)行了污染治理或關(guān)閉搬遷。臨澤縣環(huán)保局就一豬場(chǎng)養(yǎng)殖負(fù)責(zé)任人拒不執(zhí)行環(huán)保文書的違法行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。四川省環(huán)保廳就資陽(yáng)市畜禽養(yǎng)殖污染防治工作落實(shí)不到位的情況，對(duì)該市政府主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行了公開約談。

（二）農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染法律防治的缺陷

從《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》的頒布，到環(huán)保局約談相關(guān)政府負(fù)責(zé)人，我們可以看到，針對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染問(wèn)題的法律防治措施在日益的完善，但就目前的法律防治手段來(lái)看，還存在著一些不足的地方。

1.缺乏高位階的全面性專門立法。

首先，現(xiàn)有的畜禽養(yǎng)殖污染防治立法多散見于《環(huán)保法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《水污染防治法》等專門環(huán)境立法和《畜牧法》《農(nóng)業(yè)法》《動(dòng)物防疫法》等法律之中，針對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染的法律條款比較松散，不能對(duì)污染防治問(wèn)題給予集中有效的指導(dǎo)。

其次，作為環(huán)境基本法的新《環(huán)保法》中雖然增加了對(duì)畜牧養(yǎng)殖問(wèn)題的規(guī)定，但其中的規(guī)定過(guò)于原則化，仍需要與具體的法律法規(guī)相配合才能實(shí)現(xiàn)其立法目的。

再者，我國(guó)農(nóng)村的畜禽養(yǎng)殖業(yè)還處在從分散式經(jīng)營(yíng)向集約經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變階段，農(nóng)村小規(guī)模的畜禽養(yǎng)殖方式仍大量存在，規(guī)?；男笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)占養(yǎng)殖總量的比例不高，而《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》針對(duì)的更多是以城市為中心的規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)，對(duì)農(nóng)村中等規(guī)模以下的畜禽養(yǎng)殖污染防治問(wèn)題的由于立法的不全面將導(dǎo)致執(zhí)法過(guò)程中面臨無(wú)法可依的尷尬局面。

最后，就《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》而言，其雖然對(duì)規(guī)模養(yǎng)殖污染問(wèn)題作出了集中的規(guī)定，但是其法律位階還相對(duì)較低，而且如上文分析的，其在面對(duì)養(yǎng)殖污染問(wèn)題時(shí)還存在規(guī)定不夠全面的問(wèn)題。因此，這就需要一部高位階的全面性專門立法對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染問(wèn)題作出處理。

2.政府對(duì)農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治監(jiān)管不到位

由于農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染面廣量大，而地方設(shè)置的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)規(guī)模較小，數(shù)量少，環(huán)保監(jiān)測(cè)設(shè)備落后、環(huán)保資金和環(huán)保專業(yè)人才缺乏，加上各執(zhí)法單位還存在法難責(zé)眾的心理，對(duì)農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治不夠重視，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染的環(huán)境執(zhí)法一直是環(huán)境監(jiān)管中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，存在環(huán)境監(jiān)管不力或不到位的情況。雖然環(huán)保法和條例目前已實(shí)施，但由于實(shí)施時(shí)間較短，目前仍存在針對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染政府監(jiān)管不到位的情形。就比如說(shuō)本應(yīng)與畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)建設(shè)同步進(jìn)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)制度”沒有得到有效的貫徹執(zhí)行。

3.對(duì)農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染侵權(quán)責(zé)任追究還不足

農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染最直接的受害者是生活在其周邊的農(nóng)村居民。由于法律知識(shí)的極度缺乏，村民在遭受畜禽養(yǎng)殖污染環(huán)境侵權(quán)時(shí)，不知道使用法律或不知道如何使用法律武器來(lái)維護(hù)自身合法的環(huán)境權(quán)益。其次，環(huán)境訴訟的訴訟成本更為高昂，這也阻卻了農(nóng)民運(yùn)用法律武器來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益。以上原因無(wú)疑加劇了農(nóng)村居民在遭遇養(yǎng)殖污染環(huán)境侵權(quán)時(shí)難以通過(guò)有效的司法程序獲得救濟(jì)的情況。再次，目前的環(huán)境公益訴訟在起訴主體方面僅限制符合一定標(biāo)準(zhǔn)的組織或團(tuán)體，公民無(wú)權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，只能提起私益訴訟，這使得僅僅針對(duì)環(huán)境而還沒有對(duì)居民權(quán)利造成損害的畜禽養(yǎng)殖污染行為無(wú)法得到及時(shí)的控制。

三、完善我國(guó)農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染法律防治的對(duì)策與建議

（一）健全農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治立法

雖然目前已有《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》對(duì)規(guī)模養(yǎng)殖污染防治問(wèn)題作了比較全面的規(guī)定，但是其仍存在規(guī)制對(duì)象不全面的問(wèn)題。因此，有必要考慮由全國(guó)人大常委會(huì)制定專門的畜禽養(yǎng)殖污染防治法，在立法層面上提升畜禽養(yǎng)殖污染防治法律效力，消除現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定松散的局面。與此同時(shí)，將非規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的污染防治問(wèn)題納入到法律中，對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染問(wèn)題作出全面的規(guī)定，從而使執(zhí)法有法可依，全面推進(jìn)畜禽污染防治工作的開展。

（二）加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管體制

首先要完善環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，建設(shè)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍。由于我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染的復(fù)雜性與特殊性，要解決我國(guó)農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖環(huán)境污染無(wú)人監(jiān)管或監(jiān)管不到位的困境，應(yīng)該建立職、權(quán)、責(zé)統(tǒng)一的環(huán)境污染綜合防治機(jī)構(gòu)，全面而系統(tǒng)地預(yù)防與治理農(nóng)村畜禽污染。當(dāng)遇到畜禽養(yǎng)殖污染后果嚴(yán)重的事件時(shí)，由農(nóng)村環(huán)境污染綜合防治機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)在職責(zé)范圍內(nèi)相互密切聯(lián)系協(xié)調(diào)，用規(guī)范化、法制化的執(zhí)法手段解決農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染環(huán)境問(wèn)題。其次，要加強(qiáng)新聞媒體和社會(huì)公眾對(duì)機(jī)構(gòu)執(zhí)法情況的監(jiān)督，以保證機(jī)構(gòu)的透明度和公信力。這在另一個(gè)層面上也將保證受污染農(nóng)民的對(duì)污染治理的知情權(quán)。再次，要落實(shí)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。在面對(duì)農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖戶時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)將規(guī)模以下的養(yǎng)殖專業(yè)戶一并納入監(jiān)管范圍并加強(qiáng)對(duì)其的引導(dǎo)，將布局無(wú)序和防治設(shè)施簡(jiǎn)陋的養(yǎng)殖專業(yè)戶整合成集約化養(yǎng)殖小區(qū)，集中統(tǒng)一建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)所和污染防治設(shè)施，從而加強(qiáng)政府環(huán)境行政主管部門對(duì)農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖戶的監(jiān)管，落實(shí)具體的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)定期對(duì)農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖戶的污染物排放狀況進(jìn)行環(huán)境檢測(cè)與數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，形成畜禽養(yǎng)殖環(huán)境報(bào)告后要及時(shí)向廣大農(nóng)村居民公開環(huán)境信息，保障農(nóng)民的環(huán)境知情權(quán)。對(duì)負(fù)有畜禽養(yǎng)殖污染防治職責(zé)的環(huán)境執(zhí)法人員，要以后者作為考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不履行或不積極履行責(zé)任的要追究其相應(yīng)的責(zé)任。

（三）完善農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染侵權(quán)責(zé)任追究制度

首先，應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村居民的法律意識(shí)，對(duì)其加強(qiáng)法制宣傳。使其在受到相關(guān)損害的時(shí)候，知道以法律手段維護(hù)自己的合法權(quán)利。其次，是要完善農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)公益訴訟制度，在環(huán)境公益訴訟主體上應(yīng)當(dāng)放寬起訴主體資格。環(huán)境公益訴訟的目的是為了避免或抑制環(huán)境公共利益損害的出現(xiàn)或擴(kuò)大，通過(guò)采取有效的措施來(lái)提前預(yù)防或及時(shí)阻止環(huán)境損害結(jié)果的發(fā)生或繼續(xù)蔓延，其關(guān)注的重點(diǎn)并非是對(duì)損害結(jié)果進(jìn)行事后賠償。將公益訴訟的起訴權(quán)賦予公民，這樣才能在環(huán)境遭到污染之初，及時(shí)地對(duì)環(huán)境侵權(quán)行為加以制止，維護(hù)廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。同時(shí)，這也是可持續(xù)發(fā)展的題中之義，擴(kuò)大起訴主體資格使污染行為無(wú)處遁形，能夠加快畜牧養(yǎng)殖業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，走上可持續(xù)發(fā)展之路。

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蘭巧麗，女，研究生，廣東培正學(xué)院法學(xué)系專任教師。

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1008-4428（2016）03-97-03