涂心語

去產(chǎn)能：環(huán)境治理的新機遇

涂心語

我國已經(jīng)進入必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)綠色發(fā)展的階段，“去產(chǎn)能化”就是實現(xiàn)此轉(zhuǎn)變的一個政策方針，在此政策下，環(huán)境治理也面臨著新的機遇。要利用好這個機會，就需要把握“去產(chǎn)能化”對環(huán)境治理的促進作用及抑制作用。促進作用體現(xiàn)在污染企業(yè)的減少和環(huán)保部門執(zhí)行力增大兩方面，抑制作用體現(xiàn)在政府財政收入減少進而減少環(huán)境治理投資這一方面。政府需要保證促進作用的實現(xiàn)，同時減少抑制作用，可通過促使環(huán)保部門擁有更大執(zhí)行力，促使環(huán)保轉(zhuǎn)換為刺激經(jīng)濟增長的因素這兩點來實現(xiàn)。

去產(chǎn)能；環(huán)境治理；促進作用；抑制作用；政策建議

中國經(jīng)濟已進入“三期疊加”的特殊時刻，三期即增長速度換擋期，結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期及前期刺激政策消化期。為了應(yīng)對這一時期的多重挑戰(zhàn)，促進中國經(jīng)濟良性發(fā)展，中央政府作出多條政策方針，其中之一便為“去產(chǎn)能化”。在2013年12月13日閉幕的中央經(jīng)濟工作會議中，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)成為2014年經(jīng)濟工作的重點，“去產(chǎn)能化”也成為最值得市場關(guān)注的結(jié)構(gòu)性機會。雖然“去產(chǎn)能化”是迫于經(jīng)濟下行壓力所做出的轉(zhuǎn)型決策，但其對于環(huán)境治理來說也是一個新的機遇。中國的環(huán)境問題已經(jīng)迫在眉睫，每況愈下的大氣污染更是嚴重影響到城市居民的身心健康與日常起居，由于環(huán)境問題的根源還在于前期的粗放型發(fā)展模式，故雖然環(huán)境治理略有成效，但仍達不到滿意的效果?！拔覈l(fā)展已經(jīng)到了必須加快推進生態(tài)文明建設(shè)的階段。生態(tài)文明建設(shè)是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)綠色發(fā)展的必然要求?！薄叭ギa(chǎn)能化”是對于過去發(fā)展模式的一種修正，這意味著中國的環(huán)境治理也可以步入一個新的臺階。如何利用好這個機遇，需要對以下兩點有一個清晰的認識。

一、“去產(chǎn)能化”對環(huán)境治理的促進作用

當(dāng)前城市污染的主要問題是大氣污染、垃圾污染、水污染、噪聲污染及電磁波輻射污染等，其中又以大氣污染、垃圾污染和水污染對居民影響最為嚴重。引發(fā)此類污染固然是有規(guī)劃部門的原因，其對污染項目規(guī)劃不夠合理，而且目前國家在環(huán)境污染賠償方面也存在著一些難以解決的瓶頸，但究其根本還是老生常談的環(huán)境保護與發(fā)展經(jīng)濟的矛盾問題。粗放型發(fā)展方式帶來的重發(fā)展輕環(huán)保思維仍然占據(jù)統(tǒng)治地位，不少政府急于發(fā)展，對高能耗、高污染的項目放寬要求，甚至對某些審批程序不履行或不完全履行，經(jīng)常發(fā)生后期管理跟不上反而上項目比較積極的情況。發(fā)生這種問題的根本原因還是考核指數(shù)問題，國家要發(fā)展，就必須找到一套評價考核標準，這樣從上而下才能良性運行。目前我國的政績考核指標以GDP為主，但其并沒有涵蓋環(huán)境指標，這就造成對環(huán)境保護工作重視不夠，以犧牲環(huán)境為代價單方面追求經(jīng)濟增長，對社會造成不穩(wěn)定因素，長遠來看，也不利于經(jīng)濟的良性發(fā)展。而環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理職能往往又發(fā)揮得不夠充分，在實際執(zhí)法過程中，經(jīng)常遭遇“無力可使”的窘境，權(quán)力不夠大是環(huán)保部門普遍存在的問題。這種問題的根源還是在于在粗放型發(fā)展模式中，發(fā)展是放在重中之重的位置，為了保持經(jīng)濟高速發(fā)展，必須犧牲掉一部分環(huán)境。

但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國已經(jīng)到了必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)綠色發(fā)展的階段。環(huán)境污染問題與工業(yè)直接相關(guān)，工業(yè)增加值占GDP比重與環(huán)境污染綜合指數(shù)之間具有顯著的正相關(guān)關(guān)系，而第三產(chǎn)業(yè)比重的變化對環(huán)境污染的影響其實并不大。中國9大產(chǎn)能過剩行業(yè)為鋼鐵業(yè)、煤炭業(yè)、平板玻璃、水泥、電解鋁、船舶、光伏、風(fēng)電、石化產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)過程中所形成的廢氣、廢水和固體排放物對環(huán)境造成了極大的污染。去產(chǎn)能便是讓其中低端附加值以及能源消耗量大的企業(yè)加速退出市場，特別是一些沒有核心競爭力和先進技術(shù)的“僵尸企業(yè)”。在此過程中，勢必會大大減少工業(yè)污染物的排放，給環(huán)境治理減輕壓力。其次，去產(chǎn)能是迫于經(jīng)濟下行壓力而作出的決策，這意味著過去投資工業(yè)拉動經(jīng)濟增長的模式已經(jīng)難以起到作用，經(jīng)濟增長對高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)的依賴不像以前那么大，這便賦予了環(huán)保部門更多的施展空間。在過去很長一段時間內(nèi)，由于中國經(jīng)濟并沒有發(fā)展到產(chǎn)能過剩的階段，經(jīng)濟的高速增長主要依靠投資工業(yè)，在國家普遍并不富裕的情況下，環(huán)保部門不可能有太大作為，因為嚴格的執(zhí)行環(huán)保標準，便意味著對經(jīng)濟增速的阻礙，對當(dāng)時的中國來說，擺脫貧困仍是首要之義。隨著經(jīng)濟形勢的發(fā)展，過去對經(jīng)濟增速貢獻的諸多工業(yè)產(chǎn)業(yè)反而成為經(jīng)濟下行壓力的主要來源之一，而環(huán)保產(chǎn)業(yè)，在創(chuàng)新科技的推動下不但有機會促進經(jīng)濟增長，而且能與去產(chǎn)能政策齊頭并進，環(huán)保部門自然而然便擁有了更多的話語權(quán)。

有一點需要注意，西方國家是在已經(jīng)完成了工業(yè)化、現(xiàn)代化的條件下才開始集中治理污染，而在當(dāng)時由于科技的進步,世界范圍內(nèi)都催生了不同程度上的產(chǎn)業(yè)升級，西方國家強化環(huán)境保護的實踐與此基本同步，從而確保了產(chǎn)業(yè)有序替代接續(xù)，完成結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，在此期間弱化了污染治理對經(jīng)濟社會發(fā)展的負面作用。目前，中國東、中、西部三大區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展尚處于不同階段。沿海地區(qū)已進入工業(yè)化后期的前半階段，中部地區(qū)總體處于工業(yè)化中期的后半階段，而西部地區(qū)仍處在工業(yè)化中期的前半階段。中國還沒有徹底完成工業(yè)化、現(xiàn)代化的任務(wù)，中國目前的環(huán)境污染程度也遠沒有達到西方發(fā)達國家最為嚴重的時刻，但這并不意味著中國需要延后環(huán)境治理的步伐。率先邁入工業(yè)化的西方發(fā)達國家是在沒有經(jīng)驗的情況下被迫走了先污染、后治理的道路，在此前車之鑒下，中國有太多經(jīng)驗可以學(xué)習(xí)，完全可以適當(dāng)提前走上轉(zhuǎn)型之路。

二、“去產(chǎn)能化”對環(huán)境治理的抑制作用

在現(xiàn)行的環(huán)境治理機制下，地方財政收入狀況直接影響環(huán)境治理投入?！叭ギa(chǎn)能化”將通過對地方財政收入的影響進而制約環(huán)境保護與污染治理投入。

財政收入與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)部門有很重要的聯(lián)系。社會產(chǎn)品的價值構(gòu)成了財政收入，而不同的物質(zhì)生產(chǎn)部門創(chuàng)造了不同的社會產(chǎn)品，財政收入的產(chǎn)業(yè)部門結(jié)構(gòu)即來自國民經(jīng)濟的不同部門提供的財政收入。我國目前財政收入主要來自于工業(yè)，其次是商業(yè)，其他一些第三產(chǎn)業(yè)行業(yè)也是我國財政收入的重要來源。

工業(yè)是國民經(jīng)濟的主導(dǎo)力量，我國財政收入大部分來自于工業(yè)主要原因有三：其一，由于工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)設(shè)備等比較先進，有機資金構(gòu)成較高，所以勞動生產(chǎn)率也就相對較高，由此創(chuàng)造的國民收入也就較高。其二，除了一般稅收以外，國有企業(yè)的大部分盈利都要上繳國家，工業(yè)部門中存在的大量國有企業(yè)是財政收入的主要來源。其三，我國的稅制長期以來以流轉(zhuǎn)稅為主體，工業(yè)部門在這部分上繳的稅收比重相當(dāng)高，雖然近年稅制不斷改革，逐步進入雙主體稅制，但流轉(zhuǎn)稅的比重依舊相當(dāng)大。因此工業(yè)部門是財政收入的主要來源。

而產(chǎn)能過剩行業(yè)通常是地方經(jīng)濟的支柱性產(chǎn)業(yè)，企業(yè)開工生產(chǎn)不僅可以為當(dāng)?shù)貛砭薮蟮腉DP總量，而且還能在增加稅收方面做出巨大貢獻?！叭ギa(chǎn)能化”勢必會在短期內(nèi)影響到政府財政收入，從而制約環(huán)境治理投入。雖然環(huán)境治理狀況并不會因為環(huán)境治理投資的增加而絕對變好，這里面還牽扯到投資效率的問題，但投資總量的減少則一定對環(huán)境治理有不利影響。

三、政策和建議

由以上分析可以看出，“去產(chǎn)能化”對于環(huán)境治理有著雙重作用，如何利用“去產(chǎn)能化”的政策機會，對環(huán)境治理產(chǎn)生促進作用，并化解抑制作用，達到共贏，是一個值得思考的問題。本文就此提出以下兩點建議：

（一）促使環(huán)保部門擁有更大執(zhí)行力

雖然在國家經(jīng)濟大形勢下環(huán)保部門擁有更大的發(fā)揮空間，但也要有相關(guān)政策法規(guī)與之配合才能發(fā)揮其最大效力。一是要進一步宣傳教育環(huán)境保護的重要性。環(huán)保工作歷來從宣傳開始，不但地方政府和企業(yè)應(yīng)對環(huán)境保護負責(zé)，社會公眾也應(yīng)對其生存環(huán)境給予高度關(guān)注。因此，從宣傳教育入手，增強各級領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)負責(zé)人及社會公民等的環(huán)境保護意識很有必要。二是進一步疏通管理機制。對于環(huán)境保護，我國存在多部門多頭管理的問題，應(yīng)理清其交叉職能，確定主次，確保環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管的地位，避免出現(xiàn)只爭權(quán)不擔(dān)責(zé)的現(xiàn)象。三是進一步完善環(huán)保法規(guī)體系。厘清《環(huán)境保護法》和其它單行環(huán)境法律的母子或上下位法的關(guān)系，使部門組織在立法起草時無法有利益偏向。同時，也要斟酌改動現(xiàn)有環(huán)保法律法規(guī)中互相矛盾的條款項目，提升其權(quán)威性與可操作性，解決環(huán)境犯罪行為違法成本小的問題，對其嚴重行為進行責(zé)任和刑事追究。四是進一步加強環(huán)境保護隊伍建設(shè)。不濫用人，提升環(huán)保隊伍的綜合素質(zhì)和監(jiān)管能力，加強對其的培訓(xùn)課程。與此同時，要給予基層環(huán)保局行政執(zhí)行職能，使其成為執(zhí)法主體。

（二）促使環(huán)保轉(zhuǎn)換為刺激經(jīng)濟增長的因素

環(huán)保是一種創(chuàng)新，但要為它提供合適的環(huán)境。中國政府對某些經(jīng)濟領(lǐng)域的干預(yù)其實與父母教育子女是一個道理，在孩子還小的時候細心地呵護的確可以讓他健康成長，但當(dāng)孩子成長到一定年紀的時候繼續(xù)嚴加看管，只會束縛他的個性，局限他的發(fā)展，事實上這個孩子早已經(jīng)可以獨擋一面，適當(dāng)?shù)胤砰_，他就會給你帶來驚喜。

在去產(chǎn)能的過程中，政府不能完全依靠行政手段，缺乏足夠法律依據(jù)和政策支撐，易遭到企業(yè)抵觸，也不會產(chǎn)生實質(zhì)性效果，反而倒逼企業(yè)繼續(xù)擴大規(guī)模占領(lǐng)市場。因此，政府對市場的干預(yù)應(yīng)傾向于對規(guī)則的制定和對市場機制的保護，更加強調(diào)對行政手段、經(jīng)濟手段以及法律手段等的綜合運用，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。大膽放開引入競爭機制，對造成污染的產(chǎn)能過剩企業(yè)，由政府制定排污標準等環(huán)保標準，對不合格的企業(yè)堅決予以取締。這樣雖然會經(jīng)歷短期GDP的“陣痛”，但就長遠看來，只要政府能創(chuàng)造一個良好的市場環(huán)境，就會不斷有達到標準的企業(yè)進入市場。這些企業(yè)代表著先進綠色的生產(chǎn)技術(shù)，在滿足環(huán)保標準的同時也會為政府創(chuàng)造不亞于被取締企業(yè)的收入，對于政府來說是一種“雙贏”的策略。

另外，環(huán)保產(chǎn)業(yè)本身就能夠促進經(jīng)濟增長，對這一點尤其不能忽視。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，其在技術(shù)方面的研發(fā)可以增強環(huán)境治理能力，但不止于此。環(huán)保產(chǎn)業(yè)本身便是國民經(jīng)濟的一部分，它的產(chǎn)業(yè)鏈涉及方方面面，影響力很大，相關(guān)產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整部分便是由其帶動，同時擴充就業(yè)崗位，促進社會穩(wěn)定，拉動經(jīng)濟增長，增加政府財政收入。

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F205

A

1008-4428（2016）04-83-02

涂心語，男，湖北襄陽人，福建師范大學(xué)碩士研究生，研究方向：制度創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展研究。