國(guó)家稅務(wù)總局財(cái)產(chǎn)和行為稅司

專題策劃Feature

全面推進(jìn)資源稅改革提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色水平

國(guó)家稅務(wù)總局財(cái)產(chǎn)和行為稅司

資源是人類(lèi)社會(huì)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。工業(yè)文明快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)過(guò)程中，不可避免付出了巨大的資源、環(huán)境代價(jià)。世界上主要發(fā)達(dá)國(guó)家都對(duì)自然資源開(kāi)征稅費(fèi)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐形成了各具特色、相對(duì)完善的制度體系，總結(jié)分析這些國(guó)家的資源稅費(fèi)制度，對(duì)我國(guó)以資源稅改革推進(jìn)綠色發(fā)展有一定的借鑒。當(dāng)前我國(guó)面臨資源短缺、生態(tài)脆弱、環(huán)境污染等突出矛盾，必須采取有效措施，節(jié)約資源能源，減少污染排放，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色水平。作為調(diào)控生產(chǎn)起始階段資源開(kāi)采環(huán)節(jié)的綠色稅種，資源稅全面改革在新形勢(shì)下承載著促進(jìn)自然資源科學(xué)利用、倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重任。根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，我國(guó)在總結(jié)前期資源稅改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，抓住有利時(shí)機(jī)，自7 月1日起全面推開(kāi)資源稅從價(jià)計(jì)征，清費(fèi)立稅，擴(kuò)大征稅范圍，通過(guò)稅收調(diào)節(jié)促進(jìn)綠色發(fā)展。

一、國(guó)際資源稅費(fèi)制度的借鑒和啟示

（一）國(guó)際資源稅費(fèi)制度簡(jiǎn)介

在礦產(chǎn)資源的所有權(quán)上，除美國(guó)等極個(gè)別國(guó)家外，絕大多數(shù)國(guó)家都規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有。國(guó)家可以憑借多重身份從礦產(chǎn)資源經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中取得財(cái)政收入，如憑借政治權(quán)力課征相應(yīng)稅收，憑借所有者身份獲取租金收入，以收費(fèi)形式要求礦山企業(yè)支付特定的公共服務(wù)成本補(bǔ)償。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐，世界各國(guó)逐漸形成了相對(duì)完備的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度。除一般性的增值稅、企業(yè)所得稅之外，還包括權(quán)益金、地面租金、資源稅（采礦稅）、資源租金稅等專門(mén)稅費(fèi)。

1.在出讓轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，征收權(quán)益金，在保有環(huán)節(jié)征收地面租金。權(quán)益金是國(guó)家在出讓礦業(yè)權(quán)時(shí)，向受讓人收取的費(fèi)用，有的國(guó)家也稱“簽字費(fèi)”。國(guó)家在出讓優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)資源（比如礦床賦存條件好、品位高、便于開(kāi)采）時(shí)，向礦業(yè)權(quán)受讓人一次性收取較高的金額，反之則收取較低的金額，從而體現(xiàn)了級(jí)差收益分配。權(quán)益金的征收對(duì)象主要是已知礦床或前景較明朗地區(qū)的礦產(chǎn)資源。在競(jìng)爭(zhēng)充分的情況下，一般采用拍賣(mài)方式出讓礦業(yè)權(quán)。這種方式不僅能夠較充分地保證政府收入，也是配置礦業(yè)權(quán)的有效方式。美國(guó)、哈薩克斯坦、喀麥隆、乍得、利比亞、尼日利亞、哥倫比亞等國(guó)均征收類(lèi)似的權(quán)益金。

地面租金是指礦山企業(yè)因從事礦產(chǎn)資源活動(dòng)占用了土地而向國(guó)家支付的土地使用費(fèi)，也稱礦地租金、土地使用費(fèi)等，一般按面積計(jì)算，每年繳納。大多數(shù)國(guó)家地面租金又分為探礦權(quán)租金和采礦權(quán)租金。目前，澳大利亞、美國(guó)等均向礦業(yè)權(quán)人征收地面租金。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)技術(shù)合作部在起草《某國(guó)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)法》參考樣本時(shí)也設(shè)計(jì)了地面租金。地面租金類(lèi)似于我國(guó)征收的探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)。

2.在開(kāi)采環(huán)節(jié)，征收資源稅（采礦稅）和資源租金稅。大多數(shù)國(guó)家采取從價(jià)征收方法征收資源稅（采礦稅）。從負(fù)擔(dān)水平看，原油、天然氣較高，一般為計(jì)稅收入的10%-40%，煤炭、金屬礦一般為2%-12.5%。此外，一些國(guó)家對(duì)低價(jià)值的礦產(chǎn)實(shí)行從量定額的方式計(jì)征資源稅。

資源租金稅又稱超額利潤(rùn)稅，用于調(diào)節(jié)資源級(jí)差收益。澳大利亞是最早開(kāi)征資源租金稅的國(guó)家，于1987年對(duì)海上石油開(kāi)征了石油資源租金稅，2012年又?jǐn)U大到煤炭和鐵礦石（現(xiàn)已停征）。我國(guó)征收的石油特別收益金與此類(lèi)似。

（二）世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家稅費(fèi)制度的特點(diǎn)

1.資源稅征收方式以從價(jià)定率為主，從量定額為輔。美國(guó)、澳大利亞、俄羅斯、巴西、加拿大等主要礦產(chǎn)資源國(guó)家對(duì)煤炭、石油等多數(shù)礦產(chǎn)品均實(shí)行從價(jià)定率征收，對(duì)低價(jià)值的少數(shù)礦產(chǎn)（如沙石等）實(shí)行從量定額征收。

2.資源稅征收范圍包括礦產(chǎn)品和其他自然資源。美國(guó)將森林資源等納入征稅范圍，俄羅斯將土地、草原、森林、海洋和灘涂納入征稅范圍，美國(guó)、俄羅斯、巴西、荷蘭、法國(guó)、芬蘭等國(guó)開(kāi)征了水資源稅。

3.在資源稅管理中賦予地方較大的自主權(quán)。美國(guó)對(duì)聯(lián)邦所有的油氣、煤炭等開(kāi)采行為征收權(quán)益金，同時(shí)各州還可自主決定對(duì)本區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源征收采礦稅。

（三）我國(guó)資源稅制度存在的問(wèn)題

對(duì)比世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家的資源稅制度，我國(guó)資源稅改革在尚未全面推開(kāi)之前，除原油、煤炭等6個(gè)稅目以外，上百個(gè)計(jì)征資源稅的礦產(chǎn)品仍實(shí)行從量定額計(jì)征，已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，主要存在以下問(wèn)題：

1.計(jì)稅依據(jù)缺乏彈性，不能合理有效組織收入。大部分資源品目資源稅仍實(shí)行從量定額計(jì)征，相對(duì)固化的稅額標(biāo)準(zhǔn)與體現(xiàn)供求關(guān)系、稀缺程度的資源價(jià)格不掛鉤，不能隨價(jià)格變化而自動(dòng)調(diào)整。在資源價(jià)格上漲時(shí)不能相應(yīng)增加稅收，價(jià)格低迷時(shí)又難以為企業(yè)及時(shí)減負(fù)，資源稅組織收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的功能不足，與礦業(yè)市場(chǎng)發(fā)展不適應(yīng)。

2.征稅范圍偏窄，許多自然資源未納入征收范圍?，F(xiàn)行資源稅征收范圍僅限于礦產(chǎn)品和鹽，與生產(chǎn)生活密切相關(guān)的水、森林、草場(chǎng)、灘涂等資源未納入征收范圍，未能全面發(fā)揮資源稅促進(jìn)資源節(jié)約保護(hù)的作用。

3.稅費(fèi)重疊，企業(yè)負(fù)擔(dān)不合理。各地涉及礦產(chǎn)資源的收費(fèi)基金項(xiàng)目較多，許多收費(fèi)基金與資源稅征收對(duì)象、方式和環(huán)節(jié)相同，調(diào)節(jié)功能相似，造成資源稅費(fèi)重疊，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

4.稅權(quán)集中，不利于調(diào)動(dòng)地方積極性。除海洋原油天然氣資源稅外，其他資源稅均為地方收入，但地方政府僅對(duì)少數(shù)礦產(chǎn)品的具體適用稅率有確定權(quán)，多數(shù)礦產(chǎn)品的稅率均由中央統(tǒng)一確定，地方政府不能因地制宜、因時(shí)制宜完善相關(guān)政策，不利于調(diào)動(dòng)其發(fā)展經(jīng)濟(jì)和組織收入的積極性。

二、我國(guó)全面實(shí)施資源稅改革的時(shí)機(jī)選擇

（一）我國(guó)資源稅制度沿革

我國(guó)的資源稅開(kāi)征于1984年，對(duì)在我國(guó)境內(nèi)從事原油、天然氣、煤炭等礦產(chǎn)資源開(kāi)采的單位和個(gè)人征收。1994年國(guó)務(wù)院頒布了資源稅條例，確定了普遍征收、從量定額計(jì)征的方法。目前征稅范圍包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽七大類(lèi)。2011年國(guó)務(wù)院修訂了資源稅條例，增加了從價(jià)定率計(jì)征方式。自2011年11月1日起，在全國(guó)實(shí)施原油、天然氣資源稅從價(jià)計(jì)征改革；自2014年12月1日和2015年5月1日起，分別實(shí)施了煤炭和稀土、鎢、鉬資源稅從價(jià)計(jì)征改革，并全面清理相關(guān)收費(fèi)基金。上述改革總體運(yùn)行平穩(wěn)，對(duì)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、規(guī)范稅費(fèi)關(guān)系、促進(jìn)資源合理利用發(fā)揮了積極作用。近十年來(lái)資源稅收入增長(zhǎng)迅速，年均增長(zhǎng)率約為27%。2015年資源稅收入1035億元，約占地方稅收入的1.8%，成為資源富集地區(qū)重要稅收來(lái)源。原油等6種礦產(chǎn)品資源稅從價(jià)計(jì)征改革完成后，采用從價(jià)計(jì)征方式征收的資源稅，已占資源稅總量的60%以上。

（二）通過(guò)前期改革積累經(jīng)驗(yàn)

前期資源稅改革的實(shí)踐探索，為全面推進(jìn)資源稅改革積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)：一是把清費(fèi)立稅、規(guī)范稅費(fèi)關(guān)系作為改革前提，堅(jiān)決取消不合理的收費(fèi)項(xiàng)目，將合理收費(fèi)平移到資源稅中；二是把實(shí)行從價(jià)計(jì)征，建立與市場(chǎng)機(jī)制相適應(yīng)的公平合理的稅收調(diào)節(jié)機(jī)制作為改革核心；三是把穩(wěn)增長(zhǎng)、總體上不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)作為改革底線；四是把實(shí)施差別化稅率、促進(jìn)資源保護(hù)以及節(jié)約利用作為改革要求；五是把落實(shí)好稅收優(yōu)惠政策和提供高效便民的征管服務(wù)作為改革保障；六是適當(dāng)下放稅政管理權(quán)、調(diào)動(dòng)地方積極性，有利于上下共同做好資源稅改革政策的設(shè)計(jì)和落實(shí)工作，提高資源稅改革的針對(duì)性和實(shí)效性；七是通過(guò)調(diào)整征稅對(duì)象、設(shè)計(jì)平均折算率或換算比，既使資源稅制順應(yīng)了礦業(yè)市場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢(shì)，又平衡了應(yīng)稅產(chǎn)品開(kāi)采環(huán)節(jié)和洗選加工環(huán)節(jié)的稅負(fù)水平，有利于促進(jìn)資源企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)和資源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

（三）資源市場(chǎng)變化為全面推進(jìn)改革提供了機(jī)遇

自2012年以來(lái)，受到金融危機(jī)和世界主要經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力等因素影響，國(guó)際資源市場(chǎng)下行，我國(guó)礦產(chǎn)資源價(jià)格總體上處于逐步下降的態(tài)勢(shì)，目前已接近資源價(jià)格谷底。在價(jià)格處于底部時(shí)進(jìn)行改革，既不會(huì)增加礦山企業(yè)負(fù)擔(dān)，又不會(huì)導(dǎo)致礦產(chǎn)品下游價(jià)格上漲。因此，當(dāng)前是全面推出資源稅從價(jià)計(jì)征改革的有利時(shí)機(jī)，各方面阻力最小。

三、我國(guó)資源稅全面改革的綠色設(shè)計(jì)

全面推進(jìn)資源稅改革確定了“清費(fèi)立稅、合理負(fù)擔(dān)、適度分權(quán)、循序漸進(jìn)”四項(xiàng)原則，核心是要在清費(fèi)基礎(chǔ)上全面建立資源稅從價(jià)計(jì)征機(jī)制，并將涉及國(guó)計(jì)民生的水資源納入改革試點(diǎn)范圍。認(rèn)真研讀改革文件可以發(fā)現(xiàn)，此次資源稅改革在政策設(shè)計(jì)層面多重契合了綠色發(fā)展理念，是對(duì)我國(guó)完善綠色稅制、促進(jìn)綠色發(fā)展的有益探索。

1.對(duì)市場(chǎng)規(guī)律的充分尊重。資源稅全面從價(jià)計(jì)征建立了稅收與資源價(jià)格直接掛鉤的調(diào)節(jié)機(jī)制，在發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用的同時(shí)，更好體現(xiàn)了稅收的自動(dòng)調(diào)節(jié)功能。當(dāng)資源價(jià)格上漲、企業(yè)效益增加時(shí)，資源稅隨之增加，將有效抑制資源價(jià)格上漲過(guò)快和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)可能出現(xiàn)的過(guò)熱；當(dāng)資源價(jià)格下降、市場(chǎng)低迷時(shí)，能夠自動(dòng)減少企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，保護(hù)企業(yè)發(fā)展活力，保障礦業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康運(yùn)行。

2.對(duì)資源節(jié)約集約利用的有效引導(dǎo)。針對(duì)我國(guó)資源短缺、開(kāi)采利用效率低、消耗總量大、浪費(fèi)現(xiàn)象突出等問(wèn)題，此次改革調(diào)整了從量計(jì)稅的政策，實(shí)現(xiàn)了資源稅收入與資源價(jià)格掛鉤。改革原則上對(duì)資源賦存條件好、價(jià)格高的多征稅，對(duì)條件差、價(jià)格低的資源少征稅，對(duì)綜合利用以及符合條件充填開(kāi)采和衰竭期礦山的資源給予稅收優(yōu)惠政策支持，建立有效的資源開(kāi)采約束和激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)礦業(yè)企業(yè)摒棄采富棄貧，“吃白菜心”的資源開(kāi)采方式，提高資源利用效率。

3.對(duì)人們綠色發(fā)展期盼的積極呼應(yīng)。我國(guó)水資源嚴(yán)重短缺，其中超采最為嚴(yán)重的河北省地下水位下降、地面沉降等問(wèn)題突出，已經(jīng)嚴(yán)重威脅到生態(tài)環(huán)境安全和可持續(xù)發(fā)展。此次在河北省開(kāi)展水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)，將地表水和地下水納入征稅范圍，并針對(duì)高耗水行業(yè)、超計(jì)劃用水以及在地下水超采地區(qū)取用地下水提高了稅額標(biāo)準(zhǔn)。改革將在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上在全國(guó)推開(kāi)，將有效抑制地下水超采和不合理用水需求，引導(dǎo)人們杜絕用水浪費(fèi)，養(yǎng)成節(jié)約用水的生態(tài)保護(hù)意識(shí)和習(xí)慣。

4.對(duì)資源稅費(fèi)項(xiàng)目的清理規(guī)范。針對(duì)目前資源稅費(fèi)重疊，一些地區(qū)企業(yè)負(fù)擔(dān)較重的現(xiàn)象，此次改革將稅費(fèi)統(tǒng)籌考慮，一方面，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為零，停止征收價(jià)格調(diào)節(jié)基金，取締地方違規(guī)設(shè)立的收費(fèi)基金項(xiàng)目，從源頭上堵住了亂收費(fèi)的口子；另一方面，在測(cè)算稅率時(shí)堅(jiān)持了稅費(fèi)平移原則，保證企業(yè)負(fù)擔(dān)控制在合理區(qū)間，既總體上實(shí)現(xiàn)了企業(yè)減負(fù)，又為規(guī)范政府非稅收入探索了路徑、提供了借鑒，有利于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的持續(xù)改善。

圖 / 李鴻翔

責(zé)任編輯：王平