王多思

[摘要]文章通過(guò)收入管理存在的典型問(wèn)題、支出管理存在的典型問(wèn)題來(lái)分析內(nèi)部控制意識(shí)參差不齊，管理制度不明確或不夠細(xì)化，將財(cái)務(wù)收支制度等同于內(nèi)部控制，內(nèi)容牽制制衡機(jī)制未完全建立的原因，并提出對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部控制；事業(yè)單位；財(cái)務(wù)收支

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.31.154

1前言

事業(yè)單位大多是以承擔(dān)行政職能、從事公益服務(wù)為主要宗旨的公益單位。開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)所需的物質(zhì)條件，主要依靠國(guó)家財(cái)政提供，其收支活動(dòng)必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)制度，并通過(guò)對(duì)資金的嚴(yán)格管控，防止資金出現(xiàn)浪費(fèi)和損失。事業(yè)單位對(duì)收支活動(dòng)實(shí)施內(nèi)部控制，就是運(yùn)用內(nèi)部控制的基本原理和方法，通過(guò)規(guī)范業(yè)務(wù)流程、實(shí)施控制措施、制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的主要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，以提高財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的效率和效果。其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)單位收入支出合規(guī)合法、確保資金安全，提高資金使用效率。

隨著國(guó)家財(cái)務(wù)制度的日益完善和事業(yè)單位內(nèi)部控制的不斷健全，目前事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支活動(dòng)得到持續(xù)規(guī)范。但仍有少數(shù)單位因內(nèi)控意識(shí)淡薄，監(jiān)督審批缺失，在單位內(nèi)部管理中存在一系列問(wèn)題，個(gè)別問(wèn)題嚴(yán)重的單位甚至收支控制失靈。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制，及時(shí)堵塞漏洞，是事業(yè)單位加強(qiáng)自我約束和自我規(guī)范、構(gòu)建廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的必然選擇。

1.1收入管理中存在的典型問(wèn)題

事業(yè)單位收入包括財(cái)政補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營(yíng)收入和其他收入等。財(cái)政補(bǔ)助收入、上級(jí)補(bǔ)助收入納入預(yù)算管理體制，從資金渠道看均由上級(jí)主管部門(mén)通過(guò)預(yù)算安排或?qū)?hù)撥付，這類(lèi)收入風(fēng)險(xiǎn)較小。目前收入內(nèi)部控制的問(wèn)題主要集中在其他收入、經(jīng)營(yíng)收入、事業(yè)收入等方面，存在的最大的風(fēng)險(xiǎn)即收入不入賬。如事業(yè)單位通過(guò)下屬企業(yè)等收取單位辦公用房、倉(cāng)庫(kù)房租，導(dǎo)致單位房租收入不入賬；通過(guò)委托展覽會(huì)務(wù)公司舉辦展會(huì)、培訓(xùn)，將展位費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)匯入單設(shè)賬號(hào)或會(huì)展公司賬號(hào)，造成展會(huì)、培訓(xùn)收入賬外核算。這些問(wèn)題的共同點(diǎn)即收入未納入單位賬內(nèi)，未經(jīng)財(cái)務(wù)部門(mén)歸口管理。

在對(duì)某單位進(jìn)行審計(jì)的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)該單位收入存在以下典型問(wèn)題：

（1）業(yè)務(wù)部門(mén)長(zhǎng)期以來(lái)依靠單位或個(gè)人信用進(jìn)行交易；經(jīng)銷(xiāo)產(chǎn)品沒(méi)有合同協(xié)議，財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)產(chǎn)品的生產(chǎn)計(jì)劃、產(chǎn)品出入庫(kù)及相關(guān)收入的應(yīng)收未收情況等均不掌握。

（2）產(chǎn)品銷(xiāo)售與財(cái)務(wù)管理相脫節(jié)。財(cái)務(wù)部門(mén)根據(jù)賬內(nèi)收到的款項(xiàng)計(jì)入往來(lái)科目，根據(jù)銷(xiāo)售人員需要為企業(yè)開(kāi)具銷(xiāo)售發(fā)票后再確認(rèn)為收入，不定期對(duì)賬，造成往來(lái)資金長(zhǎng)期掛賬，每年大量余額結(jié)轉(zhuǎn)。

（3）部分產(chǎn)品銷(xiāo)售收入通過(guò)個(gè)人賬戶(hù)匯入單位及所屬公司賬戶(hù)。入賬收入只有個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶(hù)匯款的銀行進(jìn)賬單據(jù)。對(duì)收入是否完整，未進(jìn)行有效監(jiān)管。

該單位收入內(nèi)控不健全，存在著收入流失、銷(xiāo)售人員舞弊、私設(shè)小金庫(kù)等風(fēng)險(xiǎn)。

1.2支出管理中存在的典型問(wèn)題

事業(yè)單位支出包括事業(yè)支出、對(duì)附屬單位的補(bǔ)助支出、上繳上級(jí)支出、經(jīng)營(yíng)支出和其他支出等。全面預(yù)算體制的推行已將單位各項(xiàng)支出納入預(yù)算管理體制，十八大以來(lái)針對(duì)會(huì)議、差旅、培訓(xùn)、出國(guó)等各項(xiàng)制度的密集出臺(tái)對(duì)支出事項(xiàng)進(jìn)行了更嚴(yán)格規(guī)范。但從實(shí)際執(zhí)行的情況看，個(gè)別方面仍存在制度不夠細(xì)化問(wèn)題；個(gè)別制度貫徹落實(shí)不到位，存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，最突出的表現(xiàn)即為支出內(nèi)容不真實(shí)不完整；憑證未能明確反映支出事項(xiàng)的全貌，甚至使用虛假票據(jù)、以虛假合同、虛假事項(xiàng)報(bào)銷(xiāo)等。

在對(duì)某單位經(jīng)費(fèi)支出審計(jì)的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)如下問(wèn)題：

（1）內(nèi)部審批流于形式。未規(guī)范內(nèi)部支出事項(xiàng)的審批流程，支出發(fā)生后才集中補(bǔ)辦相關(guān)審批手續(xù)，單位領(lǐng)導(dǎo)審核后，財(cái)務(wù)人員僅在報(bào)銷(xiāo)領(lǐng)款環(huán)節(jié)簽字，報(bào)銷(xiāo)審核流于形式。

（2）關(guān)鍵崗位內(nèi)控缺失。單位沒(méi)有賦予財(cái)務(wù)人員應(yīng)有的監(jiān)管職責(zé)，財(cái)務(wù)人員不受重視，甚至有的單位沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)務(wù)部門(mén)。實(shí)際執(zhí)行中，財(cái)務(wù)人員只負(fù)責(zé)審核支出票據(jù)的真?zhèn)?，?duì)具體支出事項(xiàng)的真實(shí)性、合理性沒(méi)有監(jiān)督權(quán)，財(cái)務(wù)管理存在重大漏洞。

（3）以虛假票據(jù)或虛假事項(xiàng)套取資金。如以編制虛假名單領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)方式；以收集單程車(chē)票報(bào)銷(xiāo)差旅費(fèi)方式套取資金；以各類(lèi)超市、電商開(kāi)具虛假辦公用品發(fā)票形式；以虛構(gòu)會(huì)議、加班事項(xiàng)的名義報(bào)銷(xiāo)餐費(fèi)支出套取現(xiàn)金等。

該單位支出內(nèi)控不健全，缺乏統(tǒng)一有效的監(jiān)控機(jī)制，存在著財(cái)務(wù)信息嚴(yán)重失真、套取資金私設(shè)小金庫(kù)等風(fēng)險(xiǎn)。

2原因分析

產(chǎn)生以上問(wèn)題的原因歸納起來(lái)主要有以下幾方面。

2.1內(nèi)部控制意識(shí)參差不齊

內(nèi)部控制意識(shí)的建立是確保內(nèi)部控制制度得以健全和實(shí)施的重要保證。隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的頒布，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的標(biāo)準(zhǔn)初步形成，內(nèi)控建設(shè)已形成良好的社會(huì)氛圍。但個(gè)別單位仍無(wú)法擺脫陳舊的思維桎梏，特別是在單位的收支管理方面，部分單位重創(chuàng)收輕規(guī)范，重業(yè)務(wù)輕管理。單位整體內(nèi)控意識(shí)較為淡薄，領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)管缺位，業(yè)務(wù)人員輕視制度，財(cái)務(wù)人員不敢監(jiān)管或無(wú)相應(yīng)監(jiān)管權(quán)力，內(nèi)部控制嚴(yán)重缺失。

2.2管理制度不明確或不夠細(xì)化

收支管理內(nèi)部控制的建立和實(shí)施，首先要依賴(lài)于健全的財(cái)務(wù)管理制度。要完善事業(yè)單位收支內(nèi)控體系，制度設(shè)計(jì)應(yīng)盡可能細(xì)化。結(jié)合目前各單位實(shí)際情況，個(gè)別方面仍存在制度不夠細(xì)化問(wèn)題。如委托業(yè)務(wù)費(fèi)支出目前尚無(wú)統(tǒng)一的制度規(guī)范，單位自行制定的委托業(yè)務(wù)費(fèi)管理辦法無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可循，實(shí)際執(zhí)行中對(duì)工作量、智力投入、相關(guān)物化成本等的設(shè)定缺乏科學(xué)量化的測(cè)算依據(jù)，一定程度上造成資金在受托單位沉淀或者向特定關(guān)系人、關(guān)系單位輸送利益的風(fēng)險(xiǎn)。此外勞務(wù)費(fèi)、試劑耗材采購(gòu)、科研經(jīng)費(fèi)等都因制度細(xì)化程度不足存在支出風(fēng)險(xiǎn)。

2.3將財(cái)務(wù)收支制度等同于內(nèi)部控制

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》出臺(tái)后，缺乏實(shí)施方面的配套政策，使各單位對(duì)內(nèi)控規(guī)范在實(shí)際工作中的指導(dǎo)運(yùn)用停留在表面，對(duì)具體業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制缺乏深入研究，認(rèn)為內(nèi)部控制就是財(cái)務(wù)收支制度，只要依據(jù)國(guó)家財(cái)務(wù)管理的各類(lèi)法規(guī)將單位的財(cái)務(wù)收支制度建立起來(lái)，單位的收支內(nèi)部控制就健全了。這樣產(chǎn)生的后果是舞弊者千方百計(jì)轉(zhuǎn)換形式，掩蓋其經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的實(shí)質(zhì)。如招待費(fèi)全部編制虛假的會(huì)議通知和簽到表轉(zhuǎn)換為會(huì)議費(fèi)，將禮品支出開(kāi)具發(fā)票時(shí)開(kāi)為辦公用品，在辦公經(jīng)費(fèi)中列支等。

2.4內(nèi)部牽制制衡機(jī)制未完全建立

單位收支內(nèi)控失靈的一個(gè)特點(diǎn)就是內(nèi)部牽制制衡的脫節(jié)。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)是收支管理內(nèi)控體系的關(guān)鍵職能部門(mén)。個(gè)別單位以人數(shù)較少、部門(mén)設(shè)置簡(jiǎn)單為由，在崗位設(shè)置時(shí)未確保崗位職責(zé)權(quán)限明晰。從典型案例來(lái)看，經(jīng)辦人員隨意性極大，財(cái)務(wù)部門(mén)不掌握合同協(xié)議簽訂情況，僅依據(jù)開(kāi)具的銷(xiāo)售發(fā)票確認(rèn)收入；財(cái)務(wù)人員不履行支出審核職責(zé)，部分支出不考察具體成果、不核實(shí)事項(xiàng)真實(shí)性，甚至無(wú)相關(guān)說(shuō)明，只要領(lǐng)導(dǎo)簽批后財(cái)務(wù)就將經(jīng)費(fèi)列支，這些都直接引起收支內(nèi)控失靈。

3對(duì)策建議

為加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制，進(jìn)一步提高財(cái)務(wù)管理水平，提出以下幾個(gè)方面對(duì)策建議。

3.1加強(qiáng)引導(dǎo)，明確職責(zé)，構(gòu)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》明確規(guī)定“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)”，良好的事業(yè)單位內(nèi)部控制構(gòu)建，需要單位“一把手”首先建立意識(shí)，單位領(lǐng)導(dǎo)要親自參與內(nèi)控體系，保證內(nèi)控建設(shè)順利實(shí)施。事業(yè)單位還應(yīng)采取措施，對(duì)全體職工加強(qiáng)收入支出內(nèi)部控制教育，轉(zhuǎn)變與現(xiàn)有財(cái)務(wù)管理脫節(jié)的陳舊觀念；確立財(cái)務(wù)部門(mén)收支管理關(guān)鍵職能部門(mén)的地位；建立單位“人人學(xué)制度、人人懂制度，人人守制度”的良好氛圍。

3.2制度入手，建立機(jī)制，將制度嵌入內(nèi)部管理流程中

首先事業(yè)單位要梳理現(xiàn)有收支管理制度體系，抓緊健全各項(xiàng)制度，對(duì)制度不夠細(xì)化的應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，確保各項(xiàng)收支做到有法可依、有章可循。更重要的是要落實(shí)制度，將各項(xiàng)制度嵌入內(nèi)部管理流程中，制度管人、流程管事，通過(guò)流程做到對(duì)事前、事中、事后的監(jiān)管。如現(xiàn)行的會(huì)議費(fèi)管理，除明確規(guī)定了會(huì)議開(kāi)支的范圍、開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間期限外，還通過(guò)對(duì)會(huì)議的計(jì)劃審批與事前報(bào)備、會(huì)議報(bào)銷(xiāo)須審批的單據(jù)、會(huì)議費(fèi)支出結(jié)算方式等進(jìn)行約束，規(guī)范支出內(nèi)部控制的流程，堵住會(huì)議費(fèi)管理各環(huán)節(jié)的漏洞。如果將會(huì)議費(fèi)管理制度嵌入單位內(nèi)部控制流程，嚴(yán)格審批報(bào)賬，那么以虛構(gòu)會(huì)議票據(jù)套取資金的現(xiàn)象便無(wú)處遁形。

3.3創(chuàng)新方法、優(yōu)化手段，探索各類(lèi)收入支出控制方法

收入支出的控制還應(yīng)采取多種手段，如支出方式上，大額支出使用支票，小額支出推行公務(wù)卡結(jié)算。公務(wù)卡刷卡后報(bào)銷(xiāo)時(shí)，需要提供公務(wù)卡刷卡支付的 POS 機(jī)小票和發(fā)票等原始憑證。財(cái)務(wù)人員須對(duì)公務(wù)支出的全部信息進(jìn)行仔細(xì)審核，通過(guò)下載國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中的公務(wù)卡消費(fèi)信息，與 POS機(jī)小票上的持卡人姓名、消費(fèi)金額、時(shí)間、商戶(hù)名稱(chēng)等信息進(jìn)行核對(duì)，如果信息真實(shí)，國(guó)庫(kù)核準(zhǔn)采取授權(quán)支付方式，將報(bào)銷(xiāo)資金轉(zhuǎn)入刷卡人的公務(wù)卡中。一定程度上減少了虛開(kāi)發(fā)票、湊票報(bào)銷(xiāo)的現(xiàn)象，增強(qiáng)了公務(wù)消費(fèi)的透明度。此外對(duì)通用設(shè)備購(gòu)買(mǎi)推行政府采購(gòu)、限額以上會(huì)議須在定點(diǎn)飯店召開(kāi)等，都是經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)而行之有效的手段。

3.4相互制衡，落實(shí)監(jiān)管，層層審批把關(guān)堵住漏洞

事業(yè)單位收支內(nèi)部控制的建立是一個(gè)系統(tǒng)工程，在單位內(nèi)部，要合理設(shè)置職能部門(mén)，充分考慮不兼容職務(wù)相互分離的制衡要求，明確各部門(mén)的職責(zé)，各司其職。明確財(cái)務(wù)控制職能，確保單位形成相互制約、相互監(jiān)督的格局。如前述的典型案例中，財(cái)務(wù)人員如果能夠掌握收入合同簽訂的信息，即可了解單位銷(xiāo)售收入應(yīng)收情況，核對(duì)實(shí)際到賬的收入金額即可有效避免收入舞弊。單位決策具有重大影響的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)收支事項(xiàng)時(shí)，推行集體審議聯(lián)簽制度，推行辦公會(huì)審議制度，在單位外部完善審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督，構(gòu)建完善的控制體系。