李　明　超

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院,浙江 杭州 310008)

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公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險來源的實證研究
——基于行政法學(xué)研究視角的考察

李明超

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院,浙江 杭州 310008)

摘要：公用事業(yè)特許經(jīng)營市場化改革中存在著諸多風(fēng)險，而對風(fēng)險的認知是政府進行風(fēng)險規(guī)制的前提條件。風(fēng)險認知模式具有多樣性，"三主體、四階段"模式則是行政法視角中的風(fēng)險認知方式?；诠檬聵I(yè)特許經(jīng)營實踐，以政府、特許經(jīng)營者和公眾(消費者)三方主體為觀察對象，可以系統(tǒng)揭示公用事業(yè)特許經(jīng)營授予期、建設(shè)期、經(jīng)營期和移交期存在的各種風(fēng)險?？傮w來說，我國公用事業(yè)特許經(jīng)營期間存在的風(fēng)險源主要包括意識風(fēng)險、政策風(fēng)險、制度風(fēng)險、市場風(fēng)險和不可抗力等外力風(fēng)險五種基本類型。

關(guān)鍵詞：公用事業(yè);特許經(jīng)營;風(fēng)險源;風(fēng)險認知模式;風(fēng)險類型

一、問題的提出

改革開放以來,我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.02個百分點,2012年城鎮(zhèn)化率達到52.57%[1],與世界平均水平大體相當(dāng)。隨著城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴大,城市群形態(tài)更加明顯,城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問題也越來越突出。城市公用事業(yè)領(lǐng)域投資總量不足,供需矛盾十分突出。2013年7月31日,國務(wù)院常務(wù)會議研究推進政府向社會購買公共服務(wù),要求放開市場準(zhǔn)入,釋放改革紅利,將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項,交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān),利用特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務(wù)等方式吸引民間資本參與經(jīng)營性項目建設(shè)與運營,促進改善城市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)[2]。我國自20世紀(jì)90年代就開始了公用事業(yè)特許經(jīng)營市場化改革的進程,在政府研究推進向社會購買公共服務(wù)的背景下,有必要對我國城市公用事業(yè)經(jīng)營改革現(xiàn)狀進行歸納總結(jié),揭示公用事業(yè)特許經(jīng)營市場化改革中存在的風(fēng)險和問題,為公用事業(yè)特許經(jīng)營市場化改革的順利進行提供理論和制度支撐。

風(fēng)險社會的形成,歸根結(jié)底在于風(fēng)險從傳統(tǒng)性向現(xiàn)代性的過渡。人口、資源環(huán)境、科學(xué)技術(shù)、組織制度和社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)構(gòu)成了現(xiàn)代風(fēng)險社會的五個基本風(fēng)險源,而全球化、城市化、貧富兩極分化、社會治理能力弱化和大眾風(fēng)險感知強化實際上扮演了風(fēng)險社會的催化劑角色[3]。風(fēng)險識別是政府進行風(fēng)險管理的前提和基礎(chǔ),實際上就是收集有關(guān)風(fēng)險因素、風(fēng)險事故和損失暴露等方面的信息,發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致潛在損失的風(fēng)險因素?！爸挥谐浞纸沂玖孙L(fēng)險點,才能將風(fēng)險點進行合理的組合,并視政府與私人的性質(zhì)進行分散,才能鋪平社會資金進入的道路”[4]。

特許經(jīng)營市場化運作中存在哪些風(fēng)險,不同研究者基于不同的研究視角進行了不同的分類。有學(xué)者根據(jù)理論分析和國內(nèi)外的實踐,認為公用事業(yè)市場化政策可能在經(jīng)濟效率、社會公平、公共安全、政府廉潔和政府合法性等層面產(chǎn)生損害公共利益的潛在風(fēng)險[5]。也有學(xué)者根據(jù)公用事業(yè)市場化運營中風(fēng)險承擔(dān)方的不同,將公用事業(yè)項目市場化運營中的風(fēng)險分為政府面臨的風(fēng)險和項目承包商面臨的風(fēng)險。其中政府面臨的風(fēng)險主要包括尋租風(fēng)險、價格風(fēng)險和合同風(fēng)險;承包商面臨的風(fēng)險主要包括政府政策和信譽性風(fēng)險、融資風(fēng)險和運營風(fēng)險[6]。還有學(xué)者將公用事業(yè)運營過程中的風(fēng)險分為商業(yè)風(fēng)險、政治風(fēng)險和不可抗力風(fēng)險[7]。法學(xué)學(xué)者則從不同視角揭示了公用事業(yè)特許經(jīng)營項目運營中存在的風(fēng)險。例如,薛剛凌教授從風(fēng)險來源劃分,認為公用事業(yè)BOT項目中特許經(jīng)營人面臨的風(fēng)險包括政府導(dǎo)致的風(fēng)險、特許經(jīng)營人自身引發(fā)的風(fēng)險和其他風(fēng)險三類[8]。鐘明霞教授則詳細揭示了公用事業(yè)特許經(jīng)營過程中的市場準(zhǔn)入風(fēng)險和定價風(fēng)險[9]。

在風(fēng)險事故發(fā)生以前,發(fā)現(xiàn)引發(fā)風(fēng)險事故的風(fēng)險源,是風(fēng)險識別的核心,因為只有發(fā)現(xiàn)風(fēng)險源,才能有的放矢地選擇風(fēng)險處理技術(shù),改變風(fēng)險因素存在的條件,才能防止風(fēng)險因素的增加或聚集[10]。從已有研究來看,公用事業(yè)特許經(jīng)營項目運營中的風(fēng)險源大致分為政治(政策)風(fēng)險源、法律(制度)風(fēng)險源、經(jīng)濟(市場)風(fēng)險源、社會風(fēng)險源和物理(物質(zhì))風(fēng)險源。但目前的研究并未提供公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險源的認知模式,只是從特許經(jīng)營主體或運營過程的視角揭示公用事業(yè)特許經(jīng)營項目運營中的部分風(fēng)險,而且大多只是理論的推演,缺乏實證材料的支撐。我國公用事業(yè)特許經(jīng)營實踐中究竟存在哪些風(fēng)險?如何認知公用事業(yè)特許經(jīng)營中的風(fēng)險?公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險的主要類型有哪些?公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險的誘因是什么？本文將對這些問題進行分析、探討，揭示我國公用事業(yè)特許實踐中存在的風(fēng)險。

二、公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險的認知模式

現(xiàn)代化的風(fēng)險同時呈現(xiàn)出特定地域性以及非特定普遍性的特征,我們很難對其造成災(zāi)害的反復(fù)錯綜的路徑進行掌握和預(yù)期[11](P15)。以前,危險是可以由人的身體感知的,如饑餓、旱災(zāi)、水災(zāi)等自然災(zāi)害完全可以由感覺器官感知,但現(xiàn)在的風(fēng)險超越了普通感官感知的層面,只有在風(fēng)險實際發(fā)生時才知道危險的存在,或者籍由研究、知識、媒體報道人們才知道其危險性[12]。然而,風(fēng)險也具有客觀性,其發(fā)生具有一定的規(guī)律性,這種規(guī)律為人類認識風(fēng)險、評估風(fēng)險、避免風(fēng)險和管理風(fēng)險提供了現(xiàn)實可能性。

(一)風(fēng)險認知的不同模式

狹義的風(fēng)險認知是一個既注重目標(biāo)又注重方法的、自覺謀劃和反思的、經(jīng)驗性或理論性的、描述性或規(guī)范性的過程。在這個過程中,不僅要對風(fēng)險進行認知和把握,對可能的損害和危險維度進行提示和追蹤,對因果關(guān)系、贏利機會、虧損可能和潛在危險等進行研究;還可以對風(fēng)險現(xiàn)象及其描述進行有理有據(jù)的預(yù)測,對風(fēng)險情勢和風(fēng)險行為、潛在后果、發(fā)生條件等作出系統(tǒng)性的闡述。廣義的風(fēng)險認知除包括上述含義之外,還指這樣一些知覺,它們是(經(jīng)常是直覺性的或純粹建立在經(jīng)驗基礎(chǔ)上的)“前”科學(xué)和科學(xué)“之外”的,(還)沒有通過具體的問題設(shè)定得以限定、初步加工或者有所指向(從而變?yōu)樽杂X的專注于特定情境的)知覺。通過這類知覺,人們可以把握成功和失敗的概率、危險界點和風(fēng)險情勢、行為和后果之間可能的關(guān)聯(lián),以及相關(guān)的數(shù)據(jù)及其相互關(guān)系等;還可以對風(fēng)險和損害可能性進行比較、評判和分級,對危險進行揭示,對限制、降低或避免風(fēng)險的行為和行動進行(初步)思考[13]。

基于風(fēng)險性質(zhì)的主客觀劃分,有學(xué)者歸納出風(fēng)險認知的兩種基本模式:實存論和建構(gòu)論。實存論預(yù)設(shè)風(fēng)險在本質(zhì)上是客觀存在的,并且可以透過測算及計算來找出并控制風(fēng)險;建構(gòu)論則強調(diào)風(fēng)險是在社會互動的網(wǎng)絡(luò)中被建構(gòu)的產(chǎn)物,并非是固定不變的[14]。也有學(xué)者將這兩種基本模式稱為經(jīng)驗/直覺模式和理性/規(guī)則模式。經(jīng)驗/直覺模式對風(fēng)險的認知是快速的,在很多情況下是自動發(fā)生的,公眾通過相似的經(jīng)歷、聯(lián)想、圖像、情感等對風(fēng)險進行認知,從而將環(huán)境中的不確定性和威脅性因素轉(zhuǎn)變?yōu)榍楦行缘姆磻?yīng);理性/規(guī)制模式則認為專家通過運用規(guī)范的定量分析方法能夠較為客觀地判斷風(fēng)險的嚴(yán)重程度。兩種認知模式在風(fēng)險本質(zhì)、判斷風(fēng)險嚴(yán)重程度之因素和評價風(fēng)險之方法等方面都存在較大分歧[15]。

經(jīng)驗?zāi)Ｊ胶屠硇阅Ｊ绞巧鐣W(xué)家和心理學(xué)家基于公眾和專家在風(fēng)險認知上的差異性提出的,屬于社會心理學(xué)的認知范疇。對基本認知和感知的實驗室研究表明:由于在理解概率過程、偏頗的媒體報道、誤導(dǎo)性的個人經(jīng)驗和由生命賭博所帶來的焦慮時存在種種困難,可能導(dǎo)致人們否認不確定性,錯誤地判斷風(fēng)險(或高估或低估),或是盲目自信地堅持對某些事實的判斷。專家們的判斷常常會與公眾的判斷一樣存在偏見,特別是當(dāng)專家不得不在缺乏足夠的數(shù)據(jù)而必須依靠直覺來判斷時更是如此[16]?？傮w來說,這兩種認知模式都過于偏重理論解釋,而忽視了對現(xiàn)實問題的認知和解決。要想全面認知公用事業(yè)特許經(jīng)營項目運營中的風(fēng)險,就有必要放寬研究視野,從行政法學(xué)的角度對風(fēng)險認知模式進行重新審視。

(二)風(fēng)險認知的行政法模式:“三主體、四階段”模式

從行政法角度認知公用事業(yè)特許經(jīng)營項目運營中存在的風(fēng)險,就需要以行政法的基本要素構(gòu)建風(fēng)險認知的基本模式。首先,風(fēng)險認知的行政法模式具有結(jié)果導(dǎo)向性。公用事業(yè)特許經(jīng)營是政府的一種行政許可行為,并在此基礎(chǔ)上展開了一系列的法律行為,從而產(chǎn)生各種各樣的法律后果,這些法律后果是觀察特許經(jīng)營風(fēng)險的重要素材。其次,風(fēng)險認知的行政法模式具有主體多元性。公用事業(yè)特許經(jīng)營涉及多方法律主體的權(quán)益,形成了多種不同的法律關(guān)系。其中政府、特許經(jīng)營者和消費者(公眾)是最基本的法律關(guān)系主體,也是特許經(jīng)營風(fēng)險的主要制造者和承擔(dān)者。因此,這三方法律主體是風(fēng)險認知的主要觀察對象。最后,風(fēng)險認知的行政法模式具有過程階段性。“法律程序是規(guī)定法律主體行使權(quán)利(權(quán)力),承擔(dān)義務(wù)(職責(zé))時所應(yīng)當(dāng)遵循的方法、步驟和時限等所構(gòu)成的一個連續(xù)過程?！盵17]公用事業(yè)特許經(jīng)營是一個較為漫長的過程,往往需要幾年甚至幾十年的時間。一般來說,公用事業(yè)特許經(jīng)營主要包括四個階段:授予期、建設(shè)期、經(jīng)營期和移交期。這四個階段涵蓋了公用事業(yè)特許經(jīng)營的整個過程,是觀察公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險的時間線索?？傮w來說,“三主體、四階段”模型是公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險認知的行政法模式,是一種基于公用事業(yè)特許經(jīng)營法律關(guān)系的后果,以政府、特許經(jīng)營者和消費者(公眾)三方主體為觀察對象的涵蓋特許經(jīng)營全過程的風(fēng)險認知模式。

“三主體、四階段”風(fēng)險認知模式相較傳統(tǒng)的社會心理學(xué)認知模式具有以下特點。第一,該模式采取價值中立的觀點,消弭了傳統(tǒng)模式中主觀風(fēng)險和客觀風(fēng)險的對立關(guān)系,將客觀風(fēng)險與主觀風(fēng)險融合于同一種認知模式中,以揭示風(fēng)險來源的多樣性。第二,該模式以“三主體、四階段”為風(fēng)險認知視角,保證了風(fēng)險認知主體的明確性和風(fēng)險認知階段的過程性,可以對公用事業(yè)特許經(jīng)營項目中存在的風(fēng)險進行較為全面和系統(tǒng)的認識。第三,該模式以特許經(jīng)營項目產(chǎn)生的法律后果為素材,克服了傳統(tǒng)認知模式理論推演的局限性,可以較為客觀地揭示特許經(jīng)營中存在的風(fēng)險,保證風(fēng)險內(nèi)容的真實性。

三、公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險來源的實證分析

筆者從新聞報道和書籍資料中搜集整理了40個內(nèi)容較為詳實的公用事業(yè)特許案例,這些案例雖然不能反映我國公用事業(yè)特許經(jīng)營市場化改革的全貌,但運用“三主體、四階段”的風(fēng)險認知模式,對公用事業(yè)特許經(jīng)營案例進行詳細地梳理,可以管窺當(dāng)下我國公用事業(yè)特許經(jīng)營項目運營風(fēng)險的主要來源。

(一)授予期的風(fēng)險源

授予期的風(fēng)險源是指從政府或相關(guān)部門提出公用事業(yè)特許經(jīng)營項目至政府選定特許經(jīng)營者并簽訂特許經(jīng)營協(xié)議期間存在的能夠引發(fā)風(fēng)險的因素。這一時期存在的風(fēng)險并不會立即顯現(xiàn),但會對后續(xù)的特許經(jīng)營活動造成極大的困擾。這一階段存在的風(fēng)險源主要包括:

1.特許經(jīng)營各方主體存在認知偏差

這方面的因素主要有三個:一是政府對公用事業(yè)特許經(jīng)營定位不清,存在“甩包袱”的思想傾向,缺乏風(fēng)險防范意識。例如,北京市在20世紀(jì)90年代初率先在全國開始了公交民營化的嘗試,但由于改革初期政府對公交民營化的定位脫離了公交公益性的本質(zhì),政府把包袱扔給企業(yè),對企業(yè)的補貼不斷減少,最終導(dǎo)致公交公司嚴(yán)重虧損,在歷經(jīng)了十年市場化改革后重歸公益[18]。又如,在沈陽水源九廠BOT項目中，政府決策缺乏對投資風(fēng)險和投資成本的正確認識,盲目引入外資,并未引進任何管理經(jīng)驗,造成了自來水公司的嚴(yán)重虧損[19](P74)。二是特許經(jīng)營者對公用事業(yè)性質(zhì)缺乏明確的認識,忽視其公益性的本質(zhì),一味地追求自身利益的最大化。例如,以水泥生產(chǎn)為主的浙江浦峰集團有限公司在買斷了湖北南漳縣自來水公司后,片面追求利益最大化,漠視供水企業(yè)所擔(dān)負的公共安全、社會穩(wěn)定等職責(zé),自來水公司內(nèi)部不僅沒有建立健全監(jiān)控機制,在洪水季節(jié)也無值班人員,最終引發(fā)了轟動一時的濁水事件,引發(fā)市民不滿[20]。三是公眾對公用事業(yè)特許經(jīng)營的認識存在誤差,缺乏社會認同感。一方面原公用企業(yè)員工擔(dān)心自己的利益受損,另一方面消費者擔(dān)心民營化后價格上漲而不得不為過去“免費”的公共服務(wù)付錢。例如,在湖北十堰公交改革初期，原公交公司職工對特許經(jīng)營認識不足,當(dāng)時職工存在三怕:一怕下崗,二怕收入減少,三怕賣斷企業(yè)后政府撒手不管,為抵制改革,全市公交線路停運一天,這極大地阻礙了市民的正常出行。當(dāng)湖北十堰公交收歸國有后,市民對政府收回表示歡迎,認為公交是公益性事業(yè),老板是來賺錢的,畢竟政府控股會讓人放心些[21]。

2.前期準(zhǔn)備工作不足,缺乏風(fēng)險評估程序

“民營化就像拆除炸彈,必須審慎對待,因為錯誤的決定會導(dǎo)致危險的后果。”[22]公用事業(yè)特許經(jīng)營項目提出后應(yīng)當(dāng)進行充分的調(diào)查研究,進行成本效益分析和風(fēng)險評估,待可行性論證通過之后才可進行后續(xù)的活動,否則特許經(jīng)營項目將面臨巨大風(fēng)險。例如,遵義市水廠在進行市場化改革之前一直虧損經(jīng)營,自身債務(wù)累累,遵義市政府急于甩掉“包袱”,在未進行任何前期風(fēng)險評估和可行性研究的情況下,經(jīng)過談判就與法國威立雅公司簽訂了特許經(jīng)營合同。遵義市雖然在此次經(jīng)營權(quán)出讓中獲得1.52億元轉(zhuǎn)讓資金,但是,市供排水公司卻因為計劃購買威立雅公司已處理水中的基本水量而面臨巨額虧損[23]。

3.市場準(zhǔn)入不規(guī)范

這方面的因素主要有三個:一是特許經(jīng)營者不適格。例如,上海友聯(lián)聯(lián)合體由上海友聯(lián)企業(yè)發(fā)展有限公司、上海建工和北京華金信息產(chǎn)業(yè)投資公司3家單位投資組成,于2002年獲得了上海竹園污水處理廠BOT項目的特許經(jīng)營權(quán)。其中上海友聯(lián)公司是一家在上海經(jīng)營歌廳、高爾夫球場和出租車而沒有城市水業(yè)專業(yè)經(jīng)營業(yè)績的公司,其投資城市水業(yè)很大程度上是一種資本投機行為。在經(jīng)營一段時間后,上海友聯(lián)公司于2005年初先后撤出竹園二期和一期項目[19](P91-98)。二是特許經(jīng)營者數(shù)量過多,導(dǎo)致市場競爭秩序的混亂。例如,長沙市將公交特許經(jīng)營權(quán)授予9家公交公司,在成本激增的背景下全市9家公交公司為了爭搶客源、搶時間都成為了交通違法大戶,交通違法率高達152.17%。特許經(jīng)營者過多導(dǎo)致的惡性競爭問題,給公眾的交通安全帶來極大隱患[24]。三是特許經(jīng)營者的選擇方式缺乏競爭性。例如,在遵義水務(wù)特許經(jīng)營案中,政府沒有采用招投標(biāo)等競爭性的準(zhǔn)入方式,而是采用了雙方談判方式,在缺乏競爭的情況下,政府被迫接受了過高的固定回報率,造成日后供排水公司的巨大虧損[23]。

4.特許經(jīng)營協(xié)議不健全

這方面的因素主要有兩個:一是協(xié)議內(nèi)容違反相關(guān)法律和政策的規(guī)定。例如,在水務(wù)領(lǐng)域中,政府為了引進投資、甩掉包袱,往往在協(xié)議中設(shè)定固定回報或變相規(guī)定回報,但我國政府相關(guān)部門最早于1995年發(fā)布的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批問題有關(guān)問題的通知》中就明確指出政府不提供固定投資回報率的保證,設(shè)定固定回報不符合市場經(jīng)濟規(guī)律,也不利于市場競爭。二是協(xié)議內(nèi)容不完整,重要條款和政府承諾未完整寫入?yún)f(xié)議。例如,在湖北十堰公交民營化中由于政府承諾的公交優(yōu)先和相關(guān)優(yōu)惠政策未寫入?yún)f(xié)議中,這成為日后政府推卸責(zé)任的借口,引發(fā)了雙方的矛盾和沖突[25];又如,在徐州三八河污水處理BOT項目中雖然協(xié)議約定每5年根據(jù)物價指數(shù)的變化,據(jù)實重新調(diào)整一次污水處理價格,但調(diào)整的具體方式?jīng)]有明確,公式?jīng)]有給定,價格調(diào)整無法達成共識,遂起糾紛[19](P54-60)。

5.政策變動

我國正處于市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期,體制、機制和政策的不斷調(diào)整和變化成為這個時代的特征,但政策變動背后也隱藏著一定的風(fēng)險。例如,2002年,四川邛崍市政府同四川瑞云集團簽訂了《邛崍市新區(qū)開發(fā)建設(shè)項目協(xié)議書》,規(guī)定瑞云集團享有新城區(qū)公用事業(yè)的特許經(jīng)營權(quán),經(jīng)營性土地的增值收益作為投資回報。但之后不久,國土資源部出臺《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)決定》,規(guī)定各類經(jīng)營性土地使用權(quán)必須通過招標(biāo)或拍賣方式出讓。土地政策的變化誘發(fā)了政府與特許經(jīng)營者之間的矛盾,使這個轟動一時的BOT項目頓時陷入困境,無法收場[26]。

6.信息公開和公眾參與機制缺失

信息公開是公眾知情的重要渠道,公眾參與則是消費者表達利益和訴求最直接的方式,如果兩個渠道都被阻塞,公眾的利益將會面臨重大損害。例如,廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電項目從2004年確定地址、2006年通過審批、2009年開始征地,5年中沒有情況通報、沒有聽證,當(dāng)?shù)鼐用駴]有參與的機會和渠道,居民通過私下的渠道了解整個項目情況后引起了軒然大波,最終導(dǎo)致整個項目被擱淺,前期的準(zhǔn)備工作都付之一炬[27];又如,蘭州市居民對本市供水企業(yè)的信息知之甚少,只是在水價上漲的過程中才知道給自己供水的已經(jīng)不是原來自來水公司那樣的事業(yè)單位,而是變成了企業(yè)[28]。

(二)建設(shè)期的風(fēng)險源

建設(shè)期的風(fēng)險源是指特許經(jīng)營項目建設(shè)期間存在的能夠引發(fā)風(fēng)險的因素。公用事業(yè)特許經(jīng)營的模式具有多樣性,并不是所有的模式都要經(jīng)歷建設(shè)期。一般來說,新建項目如BOT模式都要經(jīng)歷這一階段。這一階段存在的風(fēng)險源主要包括:

1.工程投資中斷

公用事業(yè)項目的投資要求很高,盡管目前開放了多元的投資渠道,但對于欲進入公用事業(yè)領(lǐng)域的一般企業(yè)來說,資本的門檻還是很高的。如果投資者不能在工程建設(shè)期間按時籌集資金,將會使項目中途夭折,造成直接經(jīng)濟損失和其他間接損失。例如,在黑龍江省方正縣供熱特許經(jīng)營案中,A熱力公司因為出現(xiàn)資金困難的情況而無法對新建樓房鋪設(shè)供熱管線,方正縣政府不得不出資救急,以保證居民的正常取暖,使之最終演變?yōu)殡p方矛盾的導(dǎo)火索[29]。

2.工程工期延誤或停建

這方面的因素主要有三個:一是由于特許經(jīng)營者設(shè)計不當(dāng)、施工技術(shù)不當(dāng)或成本超支等因素而導(dǎo)致的工程工期延誤或停建風(fēng)險;二是由于政府在土地供給、拆遷、稅費和水電優(yōu)惠等方面落實不到位等原因造成的工程拆遷延誤或停建風(fēng)險;三是由于不可抗力因素，如地震、洪水或基于考古和歷史文物的保護等原因造成的工程工期延誤或停建風(fēng)險。

3.工程質(zhì)量不達標(biāo)

身處市場經(jīng)濟的特許經(jīng)營者不可能脫離其逐利的本性,為了獲取高額利潤,在工程建設(shè)中偷工減料、以次充好,加之政府監(jiān)管的疏漏,極易出現(xiàn)工程質(zhì)量問題。例如,河北省正定縣亞太污水處理廠是一座以BOT模式建設(shè)運營的項目,于2006年通過驗收。然而,在正式運營6個月后,因為投資者的偷工減料致使二沉地的濾料出現(xiàn)問題,石英砂直徑不合格,需要全部更換,這造成了設(shè)備故障部分停產(chǎn),對居民的正常生產(chǎn)和生活造成了嚴(yán)重的影響[30]。

(三)經(jīng)營期的風(fēng)險源

經(jīng)營期的風(fēng)險源是指在特許經(jīng)營項目建成或移交之后,特許經(jīng)營者自主經(jīng)營期間存在的能夠引發(fā)風(fēng)險的因素。經(jīng)營期是整個特許經(jīng)營項目中最重要、歷時最長的階段,其間存在的風(fēng)險直接影響消費者的切身利益。這一階段存在的風(fēng)險源主要包括:

1.經(jīng)營管理不善

這方面的因素主要有三個:一是因特許經(jīng)營者自身原因?qū)е碌慕?jīng)營管理不善問題。例如,江蘇省鹽城市供水民營化后,特許經(jīng)營者出于節(jié)約成本的考慮,沒有安置專門的水質(zhì)監(jiān)測設(shè)施,水質(zhì)控制完全靠檢驗人員鼻聞口嘗,最終造成水廠水源遭酚類化合物嚴(yán)重污染的后果,迫使兩家水廠關(guān)閉,數(shù)十萬市民飲水受到影響[31];又如,合肥公交民營化之后,公交公司制定了嚴(yán)苛的規(guī)章制度,司乘人員為了在公司限定的時間內(nèi)跑完一趟車,往往采取違章、超速等非常手段,以至于在2007年5個月內(nèi)造成了11位市民死亡的惡果,公交車被稱為“社會公害”,民營資本最終被清退[32]。二是因市場因素導(dǎo)致的經(jīng)營管理不善問題,這主要是指不可預(yù)見的市場經(jīng)濟因素及市場行為產(chǎn)生的經(jīng)濟糾紛。例如,南京公交在市場化改制初期取得了顯著成效,但隨著油價的暴漲,公交公司成本迅速上升,虧損嚴(yán)重,公交公司不愿也無力追加投入,早先購置的公交車“超期服役”,公交吸引力下降,市民不愿坐公交,造成了惡性循環(huán)[33];又如,新疆通達熱力有限公司是烏魯木齊供熱企業(yè)之一,因為歷史遺留的經(jīng)濟糾紛問題遲遲沒有解決,加之某物業(yè)管理中心拖欠數(shù)十萬采暖費,多次討要未果,其采取了切斷供暖管線的方法,造成11.8萬平方米近千戶居民家停暖[34]。三是因政府不當(dāng)干預(yù)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)導(dǎo)致的經(jīng)營管理不善問題。例如,河北方舟熱力有限公司于2002年開始投資河北省平山縣供熱事業(yè),雙方協(xié)議中明確規(guī)定由熱力公司投資建設(shè),獨立經(jīng)營,自負盈虧,但實際上縣建設(shè)局一直參與公司的日常經(jīng)營,有些工作甚至具體到為公司提供煤燃料,最終雙方對簿公堂,企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)被迫移交,損失慘重[35]。

2.監(jiān)管機制不健全

這方面的因素主要有三個:一是政府職能界定不清,監(jiān)管部門怠于行使職責(zé),造成嚴(yán)重的質(zhì)量和安全問題。例如,2009年江蘇鹽城市、湖北南漳市和內(nèi)蒙古赤峰市接連發(fā)生了三起嚴(yán)重的飲用水污染事件,政府監(jiān)管缺位在這三起事件中得到集中凸顯,受到輿論的一致指責(zé)。二是價格形成機制不健全,公用事業(yè)產(chǎn)品的價格構(gòu)成不合理,調(diào)價機制不靈活。例如,長沙公交企業(yè)在油價猛漲、成本激增的背景下向政府主管部門申請調(diào)價,以緩解企業(yè)壓力,但政府不同意調(diào)價,票價雷打不動,為了爭客源、搶時間,全市9家公交公司竟然都成了交通違法大戶,給公眾的交通安全帶來極大隱患[24]。三是績效評估制度的缺失。例如,湖北十堰公交民營化后,監(jiān)管部門在5年內(nèi)并未就雙方協(xié)議的履行程度和公交公司的績效進行成本效益的評估分析,未及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)的違法規(guī)定,導(dǎo)致公交司機集體停運事件的發(fā)生[25]。

3.雙方違約

這方面的因素主要有兩個:一是政府部門基于自己的意愿或利益而隨意改變或終止合同。例如,在云南首例公交公司特許經(jīng)營權(quán)糾紛案中,因公交公司線路的擴展損害了某些部門的利益,政府主管部門便發(fā)文終止特許經(jīng)營協(xié)議,極大地損害了特許經(jīng)營者的利益,進而影響到了公眾的利益[36]。二是企業(yè)基于自身利益而違反特許經(jīng)營協(xié)議的規(guī)定。例如,長沙市政府與公交公司簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議中明確規(guī)定禁止將公交車轉(zhuǎn)包,但一些民營公交企業(yè)仍然暗地操作,導(dǎo)致交通違法事故頻發(fā)[37]。

4.政策的落實和變動問題

這方面的因素主要有兩個:一是政府先前承諾的政策未落實到位。例如,在公交民營化領(lǐng)域,政府都承諾落實公交優(yōu)先政策,對企業(yè)的低票價和公益性義務(wù)進行補貼,但在特許經(jīng)營實施過程中政府并未兌現(xiàn)其承諾,給企業(yè)經(jīng)營造成了沉重的負擔(dān)[38]。二是政府政策頻繁變動,損害了特許經(jīng)營者和公眾的利益。例如,重慶市政府因公交民營化中出現(xiàn)的問題而頻繁發(fā)布文件進行整改,最終將公交收歸國有,嚴(yán)重損害了特許經(jīng)營者的利益,阻礙了公交市場化改革的順利進行[39]。

5.信息公開和公眾參與機制不健全

政府信息公開的片面性和相關(guān)參與制度的缺失阻礙了公民權(quán)利的順利行使。例如,在水價聽證中,政府并未公開供水企業(yè)的相關(guān)成本和信息,消費者只占聽證人數(shù)的極少部分,并且其提出的意見常常得不到主管部門的重視[40]。又如,在內(nèi)蒙古赤峰供水特許項目中,政府并未對項目的任何信息進行公開,公民參與也就無從談起,若不是水污染事件的發(fā)生,廣大市民將永不會知道他們喝的水早已由民營企業(yè)掌控[41]。

(四)移交期的風(fēng)險源

移交期的風(fēng)險源是指特許經(jīng)營項目在經(jīng)營期滿或非正常終止的情況下,特許經(jīng)營者向政府移交特許經(jīng)營權(quán)期間存在的能夠引發(fā)風(fēng)險的因素。這一階段存在的風(fēng)險源主要包括:

1.特許經(jīng)營期限過長

正常情況下,特許經(jīng)營期限屆滿意味著特許經(jīng)營權(quán)移交的開始,通過案例的考察可以發(fā)現(xiàn)大部分特許經(jīng)營項目的期限規(guī)定過長,往往長達幾十年甚至被買斷,這極易產(chǎn)生行業(yè)壟斷,也增加了政府被俘獲的風(fēng)險。例如,在湖北南漳供水特許經(jīng)營案中供水企業(yè)一次性買斷了自來水公司的經(jīng)營期限,之后由于政府缺乏必要的審查和監(jiān)管措施導(dǎo)致了水源嚴(yán)重污染的后果,給公眾的生活和生產(chǎn)造成了不利的影響[20]。

2.應(yīng)急機制不健全

在發(fā)生突發(fā)事件,特許經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)被中止或終止時,政府應(yīng)急預(yù)案的缺失和應(yīng)急措施的滯后延誤了危機處理的最佳時機,造成了巨大損失。例如,在黑龍江方正縣臨時接管特許經(jīng)營權(quán)案中,方正縣政府事先并未做好突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案,僅是在事件發(fā)生后才緊急召開政府常務(wù)會議,討論通過了應(yīng)急預(yù)案,對供熱企業(yè)進行了臨時接管,直接危及到了廣大用戶的利益[29]。

3.移交程序不規(guī)范

這方面的因素主要有兩個:一是非正常中止或終止情況下臨時接管程序的缺失,導(dǎo)致暴力接管等情形的出現(xiàn),造成特許經(jīng)營者利益的損害。例如,在湖北十堰公交民營化案中十堰市政府在未經(jīng)任何程序聽取特許經(jīng)營者和公眾意見及未說明任何理由的情況下就強行單方面收回了企業(yè)的特許經(jīng)營權(quán),嚴(yán)重損害了公交企業(yè)的利益,系違法之舉[38]。二是特許經(jīng)營期限屆滿時移交程序不健全,缺少必要的檢驗和評估等程序。在大部分的特許經(jīng)營案例中,特許經(jīng)營期限屆滿之前政府并未就即將收回的特許經(jīng)營設(shè)施進行全面的檢查和評估,缺乏必要的獎懲機制,不利于特許經(jīng)營設(shè)施的保護。

四、結(jié)語

現(xiàn)代社會中公共風(fēng)險大量存在,政府實行風(fēng)險規(guī)制的首要問題應(yīng)該是對哪些風(fēng)險實行規(guī)制。對公用事業(yè)特許經(jīng)營中風(fēng)險來源的認識,有利于對公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險來源進行全方位的識別,對風(fēng)險的成因、危害和機理等方面進行深入的思考。

隨著人類活動頻率的增大和范圍的擴大,其決策和行動對自然和人類社會本身的影響力大大增強,風(fēng)險結(jié)構(gòu)從自然風(fēng)險占主導(dǎo)逐漸演變成人為的不確定性占主導(dǎo),風(fēng)險的“人化”程度顯著提高,“內(nèi)生”特點更加明顯。通過分析可知(參見下表),公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險的制造者主要包括4類主體:政府、特許經(jīng)營者、公眾和自然力,排除不可抗力等自然因素外,特許經(jīng)營風(fēng)險基本都是由人為因素造成的?，F(xiàn)代社會,人類本身已經(jīng)成為風(fēng)險的根本來源,“我們所面對的最令人不安的威脅是那種‘人造風(fēng)險’,它們來源于科學(xué)與技術(shù)的不受限制的推進?？茖W(xué)理應(yīng)使世界的可預(yù)測性增強,但與此同時,科學(xué)也造成新的不確定性——其中許多具有全球性,對這些捉摸不定的因素,我們基本上無法用以往的經(jīng)驗來消除”[42]。因此,“人造風(fēng)險”成為公用事業(yè)特許經(jīng)營中最具威脅性的風(fēng)險,是政府規(guī)制的首要風(fēng)險。

人類的活動可能帶來風(fēng)險或者加重自然界本身具有的風(fēng)險,與此同時,很多制度如資本市場,為冒險提供了激勵,也有很多制度為安全提供庇護。但是這些制度都可能運轉(zhuǎn)失靈,從而帶來“制度化”的風(fēng)險和風(fēng)險的“制度化”。然而,風(fēng)險是一種尚未認定、尚未發(fā)展出來的共生體,是由自然與人文科學(xué)、由日常生活理性與專家理性、由利益與事實結(jié)合產(chǎn)生的,是以因果詮釋為基礎(chǔ)而存在的。[11](P16)根據(jù)風(fēng)險產(chǎn)生的原因不同,我們可以將風(fēng)險分為意識風(fēng)險、制度風(fēng)險、政策風(fēng)險、市場風(fēng)險和不可抗力等外力風(fēng)險五種基本類型。通過對案例的深入分析,我們可以發(fā)現(xiàn)這五種類型的風(fēng)險其實是引發(fā)特許經(jīng)營風(fēng)險的“幕后真兇”,前述風(fēng)險源僅是其外在表現(xiàn)形式而已。其中,不可抗力等外力風(fēng)險屬于自然風(fēng)險,是我們所無法準(zhǔn)確預(yù)知和防范的;意識風(fēng)險深深根植于人類的恐懼之中,無法從根源上消除;市場風(fēng)險具有自身的規(guī)律性,受制于經(jīng)濟理論的發(fā)展。這三種風(fēng)險都超越了行政法的研究范疇。因此,政策風(fēng)險和制度風(fēng)險成為行政法領(lǐng)域政府風(fēng)險規(guī)制研究的主要面向,有待我們進行更加深入的分析,為公用事業(yè)特許經(jīng)營市場化改革的繼續(xù)推進提供更加堅實的智識支持。

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(責(zé)任編輯:劉越)

Sources of Risk of Public Utilities Franchise——An empirical study from theperspective of administrative law research

LI Ming-chao

(School of Law, Zhejiang University, Hangzhou Zhejiang 310008, China)

Abstract：There are many risks in the reform of public utilities franchise, and risk perception is the precondition of the government regulation. The model of "Three Subjects and Four Stages" is the mode of risk perception in administrative law. This paper argues that based on the practice of public utilities franchise, study on the subjects of government, franchisee, and consumer can systematically reveal the various risks in the periods of awarding, constructing, operating and transferring. In general, the main sources of public utilities franchise risks include perception risk, policy risk, institutional risk, market risk and force majeure risks.

Key words：public utilities; franchise; source of risk; risk perception mode; risk types

中圖分類號:F299.24

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-8106(2016)02-0147-08

作者簡介:李明超,男,浙江大學(xué)光華法學(xué)院博士生,浙江大學(xué)公法與比較法研究所研究人員。研究方向:行政法學(xué)、公用事業(yè)法。

基金項目:國家社科基金資助項目“行政法視野下的公私合作治理研究”(12BFX044)。

收稿日期:2015-06-16