張曉濤(教授) 劉 億 金 晰

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美國對華反補貼調(diào)查“補貼項目”的認定與我國應對策略
——基于49起案例報告的證據(jù)

張曉濤(教授)①劉 億②金 晰③

美國對中國貿(mào)易長期保持逆差，2015年貿(mào)易逆差達到歷史最高水平。2006年美國突破了不對非市場經(jīng)濟國家實行反補貼的做法，對我國銅版紙實施反補貼措施，這標志著美國反補貼法適用于非市場經(jīng)濟國家“市場導向型”產(chǎn)業(yè)的突破，同時揭開了中國產(chǎn)品在發(fā)達國家遭受反補貼調(diào)查的序幕。為了對非市場經(jīng)濟國家實行反補貼調(diào)查具有法律依據(jù)，美國政府2012年3月出臺了《對非市場經(jīng)濟國家使用反補貼稅法案》(HR4105法案)。從目前中國產(chǎn)品遭受美國反補貼調(diào)查情況來看，美國對中國反補貼調(diào)查每年都會發(fā)生幾起(見圖1)，無論中國的市場經(jīng)濟地位能否順利獲得，都應該高度關(guān)注美國等發(fā)達國家對我國產(chǎn)品出口采取的反補貼措施。

“是否存在補貼”、“哪些補貼被認定為禁止性補貼或可訴訟補貼”是確定是否采取反補貼措施的關(guān)鍵。從一般概念上比較容易理解這些要件，但在法律實踐中究竟哪些項目會被認定為補貼，則需要對實際發(fā)生的案例進行大樣本研究，從中尋找規(guī)律。2006—2015年10年間美國對華共發(fā)起了50起反補貼調(diào)查，基于美國商務部反補貼調(diào)查的一手案例資料，通過查閱美國商務部網(wǎng)站，發(fā)現(xiàn)其中1起反補貼初裁和終裁報告沒有公布詳細調(diào)查內(nèi)容，本文根據(jù)其余49起案例詳實裁決報告，對截至2015年年底的49起美國對華反補貼案件的判決及相關(guān)資料的原文進行深入分析與研判，歸納總結(jié)美國在司法實踐中對補貼項目的認定，并據(jù)此提出應對策略，這樣的研究對我國政府制定政策具有重要的現(xiàn)實價值與前瞻意義。

一、美國對華反補貼案件中“補貼項目”的種類

美國反補貼法主要是沿用《1930年關(guān)稅法》，后經(jīng)多次修改成為現(xiàn)在反補貼的法律依據(jù)。該法規(guī)定，按法律性質(zhì)補貼可分為禁止性補貼、可訴訟補貼和不可訴補貼。禁止性補貼主要指出口補貼和進口替代補貼，并特別強調(diào)補貼的專向性。不可訴補貼包括不具有專向性的補貼，以及資金投向科學研究、落后地區(qū)和環(huán)境保護方面的專向性補貼。由于禁止性補貼和不可訴補貼的要求已經(jīng)頗為明確，而且美國對華反補貼的項目大多為可訴訟補貼，因此，本文主要對可訴訟補貼的要求進行分析?？稍V訟補貼大體分為四類，分別為低于合理回報(LTAR)提供產(chǎn)品和服務、稅收優(yōu)惠、優(yōu)惠貸款、財政資助。

圖1 2006—2015年美國對華發(fā)起反補貼案件數(shù)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)美國商務部網(wǎng)站資料整理

(一) 低于合理回報提供產(chǎn)品和服務

美國商務部在判定低于合理回報(LTAR)提供產(chǎn)品和服務是否構(gòu)成補貼時，需要首先確認提供者是否屬于政府或公共機構(gòu)。美國商務部在實際操作中通常以供應者是否是國有企業(yè)為標準。其次，要確定比較的基準價格。政府的存在扭曲了正常的市場價格，所以在確定原材料價格的比較基準時，通常選取國際市場價格。

在美國對華反補貼的49起案件中，此類補貼主要包括LTAR提供原材料(例如鋼鐵、鋅、鋁、晶體硅、線材等)、LTAR提供電力、LTAR提供土地、LTAR提供水。在這49起案件中(見表1)，LTAR提供原材料37起(鋼鐵；線材;鋁；鋅；多晶硅；格林管；酸性螢石；太陽能玻璃；國有企業(yè)的天然和合成橡膠；一乙二醇和精對苯二甲酸；熱軋鋼板；碳化鈣、氫氧化鈉和二氧化碳；碳黑、尼龍繩)，LTAR提供電力27起，LTAR提供土地17起，LTAR提供水3起，這表明每種產(chǎn)品可能同時獲得多項LTAR補貼，其中最主要的LTAR補貼項目是生產(chǎn)產(chǎn)品所需要的主要原材料，并且主要集中在鋼鐵行業(yè)。這主要是因為我國大多數(shù)以鋼鐵等有色金屬為主的原材料確實掌握在國家手中，被國有企業(yè)壟斷，而且企業(yè)難以提供有力證據(jù)來證明獲得的產(chǎn)品不低于合理價格。

在LTAR補貼項目中涉及最多的是LTAR提供電力。在考量政府是否低于合理價格提供電力時，美國商務部主要以中國政府提供的不同時段電價為比較基準，根據(jù)應訴企業(yè)填寫的調(diào)查問卷為依據(jù)來確定是否存在補貼和補貼幅度。由此可見，調(diào)查問卷在反補貼整個環(huán)節(jié)中的重要性。

表1 低于合理回報(LTAR)提供產(chǎn)品和服務的補貼情況

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)美國商務部對華49起反補貼案例報告整理

在低于合理價格提供土地問題上，美國商務部認為中國的企業(yè)及個人只擁有土地使用權(quán)，而土地的所有權(quán)屬于政府，因此中國的土地價格遭到中國政府的扭曲，并不是公允的市場價格，在選定土地的基準價格時通?？紤]選擇與中國經(jīng)濟發(fā)展水平相近的第三國工業(yè)用地價格。但是，所有中國企業(yè)的土地都是由中國政府提供，而涉及LTAR土地的案件只有17起，表明美國商務部對于低于合理價格提供土地這類補貼的判定上具有一定選擇性。

(二)稅收優(yōu)惠

在美國對華反補貼的項目中，稅收優(yōu)惠是占比最高的補貼項目。在49起案件中，只有4起沒有涉及稅收優(yōu)惠。通過對49起案件的分析發(fā)現(xiàn)，一類出口產(chǎn)品可能同時享有多項稅收優(yōu)惠政策。由于我國稅收優(yōu)惠名目繁多，根據(jù)獲得優(yōu)惠主體資本來源地的不同，大體將稅收優(yōu)惠分為外商投資企業(yè)獲得的稅收優(yōu)惠和中國本土企業(yè)獲得的稅收優(yōu)惠。獲得外商投資企業(yè)稅收優(yōu)惠的產(chǎn)品主要集中在以鋼鐵為主的金屬制品，而獲得本土企業(yè)稅收優(yōu)惠的產(chǎn)品類型則比較分散。對于外商投資企業(yè)，我國實行兩免三減半、生產(chǎn)性外商投資企業(yè)稅收減免、特定地區(qū)的外商投資企業(yè)稅收優(yōu)惠等政策；對于本土企業(yè)，我國實行購買中國生產(chǎn)的設(shè)備稅收優(yōu)惠、高新技術(shù)企業(yè)稅收減免、研發(fā)稅收減免等政策。

自2007年之后，我國本土企業(yè)稅收優(yōu)惠案件占總案件的比重呈

逐漸上升趨勢(見圖2)，這表明美國商務部已經(jīng)逐漸掌握我國的稅收優(yōu)惠政策。美國商務部認為稅收優(yōu)惠屬于可訴訟補貼，因為稅收優(yōu)惠本質(zhì)上是政府放棄自己的財政收入而將其轉(zhuǎn)給相應的企業(yè)，使得企業(yè)減少應繳所得稅而獲得收益，由于稅收優(yōu)惠政策只適用于符合減免條件的企業(yè)，因此具有專向性特征。在判定稅收優(yōu)惠的補貼幅度時，美國商務部認為所減免的稅率與企業(yè)營業(yè)額的乘積就是政府對企業(yè)的補貼，所以針對稅收優(yōu)惠的反補貼稅率普遍較高。

(三)優(yōu)惠貸款

在美國對華反補貼項目認定中還有一項比較重要的種類是企業(yè)獲得的優(yōu)惠貸款。通過對49起案件的資料分析可以發(fā)現(xiàn)，優(yōu)惠貸款的主要形式包括政策性貸款、低息貸款、出口貸款、貼息貸款和債務豁免五種。

政策性貸款是美國商務部最為重視的反補貼項目，在已有的49起案件中，有28起涉及政策性貸款。美國商務部在判定政策性貸款是否構(gòu)成補貼時主要基于兩方面考量：第一，中國政策性銀行或國有銀行是否對該產(chǎn)業(yè)的企業(yè)提供了貸款，美國商務部認為由于中國政策性銀行和國有商業(yè)銀行的所有權(quán)及控制權(quán)主要掌握在國家手中，所以通常中國政策性銀行和國有商業(yè)銀行對企業(yè)的貸款利率低于正常的市場利率，這被美國商務部視為是資金的直接轉(zhuǎn)移，屬于財政資助；第二，美國商務部會找到相關(guān)的政策報告來證明這種財政資助確實存在，并且證明其具有專向性。我國國民經(jīng)濟五年規(guī)劃書等中央政府或地方政府出臺的政策性文件成為美國商務部的主要依據(jù)，在這些政府文件中，通常會提出對某些產(chǎn)業(yè)予以支持，明確或隱含地提出對該產(chǎn)業(yè)的企業(yè)提供金融支持或優(yōu)惠貸款。

出口貸款雖然在五種優(yōu)惠貸款中所占比重不大，但卻是最危險的補貼項目。出口貸款包括進出口銀行提供的出口信貸、出口利息補貼等形式。在國內(nèi)，出口貸款雖然存在一定的優(yōu)惠，但主要被認為是一種貿(mào)易融資的方式。但是，美國商務部認為這是一種補貼，是為了鼓勵企業(yè)出口，增強企業(yè)的競爭力。出口貸款的補貼對象主要集中在鋼鐵及鋼鐵制品行業(yè)，在15起涉及出口貸款的案件中，有9起屬于鋼鐵制品。

圖2 我國本土企業(yè)涉及稅收優(yōu)惠反補貼案件數(shù)量及比重

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)美國商務部對華49起反補貼案例報告整理

(四)政府專項撥款

政府專項撥款是政府直接將財政資金轉(zhuǎn)移給企業(yè)的財政資助，該財政資助使得企業(yè)獲得利益，如果能夠證明其具有專向性，則構(gòu)成可訴訟補貼。通過對49起案件報告分析，發(fā)現(xiàn)我國政府專項撥款種類繁多，大大小小共24項，包括國家級的專項撥款和地方政府的撥款，大體可以分為四類：科技發(fā)展類補貼、資源類補貼、重點產(chǎn)業(yè)類補貼和其他類補貼。其中，科技發(fā)展類補貼涉及25起案件，并且有多起涉案產(chǎn)品同時獲得多項科技類補貼。獲得補貼的產(chǎn)品大多是由于要淘汰落后設(shè)備進行技術(shù)升級或者需要投入資金進行研發(fā)，大多集中在金屬制品和新興產(chǎn)業(yè)。資源類補貼涉及18起案件，其中7起水資源補貼案件同時獲得節(jié)約能源補貼。節(jié)約能源補貼主要集中在鋼鐵產(chǎn)品，該補貼主要是為了呼吁企業(yè)使用節(jié)約資源、提高資源利用率的設(shè)備。重點產(chǎn)業(yè)類補貼一共涉及22起案件，主要集中在生產(chǎn)規(guī)模大、盈利能力強或未來有發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)將為中央政府和地方政府的財政收入做出貢獻，所以政府為鼓勵產(chǎn)業(yè)繼續(xù)發(fā)展，對其進行獎勵或扶植。

二、美國對華反補貼案件涉及“補貼項目”的進一步思考

(一)對外商在華投資企業(yè)實施反補貼的思考

自改革開放以來，中國為了促進國內(nèi)經(jīng)濟快速發(fā)展，各級政府紛紛向外資拋出橄欖枝，掀起一股招商引資的熱潮。2015年中國實際使用外資額為1262.7億美元。為了吸引外資的流入，中國政府給予外商投資企業(yè)各種優(yōu)惠政策，每個外商投資企業(yè)可能同時獲得多項優(yōu)惠。一般認為，外商在華企業(yè)獲得的優(yōu)惠并不會受到反補貼措施的影響，因為畢竟中國政府補貼帶來的好處會流入到外商投資企業(yè)，獲益的是外商投資企業(yè)，美國的在華企業(yè)也會享受到這種額外利益。然而實際情況并非如此，在多起反補貼案件中都涉及外商在華投資企業(yè)因獲得稅收優(yōu)惠而遭受到美國反補貼調(diào)查(見圖3)。

美國之所以對外商在華投資企業(yè)的出口也實行反補貼調(diào)查，主要基于以下原因：首先，中國并不是美國最重要的投資國家。2010年，美國對中國FDI金額僅為美國對英國FDI金額的12%。在2015年對華FDI的前十個國家和地區(qū)中，美國排名第六，僅為25.9億美元，僅為香港的1/36。其次，美國對外直接投資的主要產(chǎn)業(yè)為金融保險業(yè)，制造業(yè)所占的比重并不大，金屬制品又是其制造業(yè)中投資最少的行業(yè)。美國49起對華反補貼案件中反補貼對象主要集中在以鋼鐵為主的制造業(yè)，這表明將外商投資企業(yè)獲得的優(yōu)惠政策視為反補貼項目不會給美國企業(yè)造成損失，在打擊中國的相關(guān)產(chǎn)業(yè)、削弱其在美國市場上競爭力的同時，也打擊了其他國家企業(yè)在華的投資，可謂是一石二鳥。

(二)對人民幣匯率補貼的思考

一些美國學者認為，中國政府通過低估人民幣匯率為中國的出口企業(yè)提供幫助屬于政府對出口企業(yè)提供的補貼。由于中國政府的強制結(jié)匯制度，出口商必須將美元換為人民幣，通過壓低人民幣匯率的方式使得出口商能獲得高于市場價格的人民幣，多出的人民幣被視為中國政府對出口商提供的補貼。按此邏輯，一旦人民幣匯率真的成為美國對華反補貼的對象，這無疑對中國所有的出口商來說都是致命性的打擊。2009年，美國參議院查爾斯·舒默和林德賽·格瑞漢姆議員曾提出，如果中國不能及時對人民幣匯率重新進行有效的評估，美國將會對從中國進口的產(chǎn)品征收27.5%的附加關(guān)稅。雖然這種所謂的附加稅到目前為止并沒有實行過，但是必須要時刻關(guān)注美國官方以及學者對人民幣反補貼的言論及研究。

通過對這49起案件報告的分析，我們發(fā)現(xiàn)目前尚未有一起案件對中國人民幣匯率進行反補貼征稅。主要原因在于，美國商務部認為通過壓低人民幣匯率所造成的補貼缺乏專向性。人民幣匯率是由中國宏觀經(jīng)濟形勢決定，與出口實績無關(guān)。人民幣匯率只能說在客觀上促進了出口的增加，使出口產(chǎn)品的價格相對較低，但是出口實績的增加更多的是依據(jù)其他因素。

人民幣匯率補貼論實質(zhì)上是美國就人民幣快速升值問題對中國提出的威脅。自2003年起，美國政府不斷對中國施壓，希望中國政府能快速、大幅度地進行人民幣升值以滿足其利益，改變美國國內(nèi)經(jīng)濟衰退以及中美貿(mào)易逆差不斷加大的現(xiàn)狀，因此美國拋出人民幣補貼論。

圖3 美國對外商投資企業(yè)(FIE)反補貼項目及其案件數(shù)量

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)美國商務部對華49起反補貼案例報告整理

(三)對來自國有控股銀行和政策性銀行借款的思考

一些學者認為只要國有銀行和政策性銀行為企業(yè)提供的貸款利率低于正常的貸款利率，就屬于補貼。但是，通過對49起反補貼案件的分析發(fā)現(xiàn)，美國商務部對銀行借款是否屬于反補貼的認定有自己的判斷，被認定為反補貼對象的貸款形式包括政策性貸款、低息貸款、出口貸款、貼息貸款和債務豁免。低息貸款、出口貸款和債務豁免是比較常見的補貼形式，本文重點分析貼息貸款和政策性貸款。

1.貼息貸款

以廣東省的中小企業(yè)貼息貸款為例，在銀行和中小企業(yè)的合作貸款項目中，如果金融機構(gòu)同意為中小企業(yè)貸款，那么廣東省政府就為中小企業(yè)提供貸款利息。由于中小企業(yè)的還款能力較差，自身資質(zhì)不強，很多銀行擔心貸出去的資金變成壞賬，都不愿意將資金貸給中小企業(yè)，反而寧可以低息貸款給資金并不匱乏的大型企業(yè)。中央政府和地方政府雖然多次號召扶植中小企業(yè)，解決貸款難的問題，但并沒有從根本上找到解決方法，只能通過貼息貸款的方式來為中小企業(yè)爭取貸款。然而，這種行為在無意中構(gòu)成了補貼，成為美國對華反補貼的對象。

2.政策性貸款

我國中央政府或地方政府根據(jù)當前的宏觀經(jīng)濟形勢，為了實現(xiàn)某些國家戰(zhàn)略，通常會優(yōu)先扶植某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對這些產(chǎn)業(yè)提供政策性貸款通常是中央政府和地方政府的首選方式。在49起反補貼案件中，有28起涉及政策性貸款，美國商務部對政策性貸款考量主要來自中央政府和地方政府的五年規(guī)劃報告書和其他政策性文件。

以非公路用輪胎案為例，美國商務部指出，在貴州省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃中，明確表明政策性銀行貸款和外資貸款應繼續(xù)為輪胎產(chǎn)業(yè)提供服務。為了證明美國商務部的判決是否有據(jù)可依，筆者查閱了貴州省第十個五年計劃，發(fā)現(xiàn)在文件第七章第七節(jié)中確實寫到“要積極地爭取國家支持，集中財力、物力等多種渠道增加投入，重點扶植特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；通過宏觀指導、政府貼息、信用擔保等形式，支持中小企業(yè)和民營科技企業(yè)順利發(fā)展，促使傳統(tǒng)產(chǎn)品升級換代”。在28起涉及政策性銀行貸款反補貼案中還有16起案例是類似情況。由此可見，美國反補貼調(diào)查中對我國政策性銀行貸款是否構(gòu)成補貼的認定是需要其他證據(jù)支持的，這與一般認為只要是國有銀行和政策性銀行提供貸款就認定為補貼是不同的。

三、調(diào)整政府及行業(yè)協(xié)會行為，應對反補貼調(diào)查

(一)政府對企業(yè)扶持方式的調(diào)整

自從加入世界貿(mào)易組織以來，中國政府不斷調(diào)整市場調(diào)控方式，大力削減禁止性補貼，但目前仍存在一些禁止性補貼。通過對49起反補貼案件仲裁報告的總結(jié)發(fā)現(xiàn)，以出口實績?yōu)槟康牡难a貼被視為禁止性補貼，中國政府要予以高度重視，應該取消，并逐步減少可訴訟類補貼。政府應該為企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，糾正市場失靈，鼓勵創(chuàng)新，通過合理的方式對企業(yè)給予支持，力求既可以使企業(yè)獲得實質(zhì)性的幫助又可以避免反補貼調(diào)查，如對研發(fā)和貧瘠地區(qū)的補貼屬于不可訴補貼，政府可以對落后地區(qū)發(fā)展、企業(yè)競爭前研發(fā)、教育與技能培訓等提供支持，這也是經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求。

(二)政府指導性文件措辭的調(diào)整

對49起案件報告的分析發(fā)現(xiàn)，中國各級政府編制的政府發(fā)展規(guī)劃報告成為美國商務部實施反補貼調(diào)查的證據(jù)。以五年發(fā)展規(guī)劃報告為例，我國各級政府“五年發(fā)展規(guī)劃”是國民經(jīng)濟發(fā)展中的重要事件，為未來五年制定發(fā)展目標、規(guī)劃發(fā)展方向。美國商務部認為中國“五年規(guī)劃”中涉及鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)受到了政府重點扶植、獲得了相應補貼，而這種補貼具有專向性。美國政府的這種推斷應該引起我們的反思與警醒：無論中央政府的“五年規(guī)劃”，還是地方政府發(fā)布的地方性文件都要充分考慮開放經(jīng)濟條件下可能面臨的風險。因此，政府部門在報告、規(guī)劃編制等工作中應該有開放經(jīng)濟的思維，注重措辭，不要授人以柄。

(三)行業(yè)協(xié)會功能的調(diào)整

應對反補貼調(diào)查，行業(yè)協(xié)會的作用顯得尤為重要。行業(yè)協(xié)會是政府與企業(yè)之間的橋梁，行業(yè)協(xié)會不但要對我國以及世界各國的相關(guān)政策和市場情況了如指掌，還要據(jù)此對企業(yè)提供咨詢、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等服務。中國企業(yè)之所以頻繁遭到反補貼訴訟，與中國行業(yè)協(xié)會功能缺失有很大關(guān)系。行業(yè)協(xié)會任職人員應該由行業(yè)內(nèi)有影響力、有能力、有國際市場運作經(jīng)驗的人擔任。行業(yè)協(xié)會應該對本行業(yè)向世界各國的出口量進行規(guī)劃、協(xié)調(diào)與預警，防止對出口國家造成產(chǎn)業(yè)損害。行業(yè)協(xié)會要全面深入了解全世界產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與未來，包括各國該行業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量標準、技術(shù)和市場表現(xiàn)等，為行業(yè)內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)、出口提供決策依據(jù)。當企業(yè)遇到反補貼訴訟時，行業(yè)協(xié)會上要向政府及時反映，下要積極帶領(lǐng)企業(yè)應對訴訟。

[本文是北京社科基金(編號：15JGB048)的階段性成果。]

①中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院, ②中央財經(jīng)大學國際經(jīng)濟與貿(mào)易學院,③北京銀行北京分行;責任編輯：周明)