趙明+包恒

〔摘要〕依法行政作為法治政府建設(shè)的核心內(nèi)容，也是全面推進(jìn)依法治國的重要方面，對國家和地區(qū)法治建設(shè)水平的提升具有重要作用。構(gòu)建科學(xué)、合理、正當(dāng)?shù)囊婪ㄐ姓ㄖ卧u估體系是我國法治政府建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，也是政府執(zhí)法水平提升的關(guān)鍵。針對我國現(xiàn)行依法行政指標(biāo)體系的特點(diǎn)和不足，應(yīng)逐步引導(dǎo)依法行政評估由政府主導(dǎo)向政府與第三方機(jī)構(gòu)共同主導(dǎo)過渡，增加評估的民眾參與度，增強(qiáng)評估指標(biāo)體系的針對性，增加評估指標(biāo)的可量化度，有效使用評估結(jié)果等。

〔關(guān)鍵詞〕依法治國；依法行政；法治政府；公眾參與

〔中圖分類號〕D630.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2016）06-0116-07

全面推進(jìn)依法治國，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義出發(fā)、為更好地治國理政提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)，是事關(guān)我們黨執(zhí)政興國的一個(gè)全局性問題。十八屆四中全會后不久，習(xí)近平同志提出了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局，他特別強(qiáng)調(diào)：“要把全面依法治國放在‘四個(gè)全面的戰(zhàn)略布局中來把握，深刻認(rèn)識全面依法治國同其他三個(gè)‘全面的關(guān)系，努力做到‘四個(gè)全面相輔相成、相互促進(jìn)、相得益彰?！?/p>

依法行政是依法治國的重要組成部分，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)法治政府，必須全面推進(jìn)依法行政。2004年，國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡稱《實(shí)施綱要》），明確提出“全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”。優(yōu)良完善的依法行政評價(jià)指標(biāo)體系是促進(jìn)政府依法行政、對政府的行政行為進(jìn)行科學(xué)合理評價(jià)的重要工具。

一、 依法行政評估指標(biāo)體系的概念及其與法治政府評估指標(biāo)的關(guān)系

何為依法行政評估指標(biāo)體系？依法行政評估指標(biāo)體系與法治政府評估指標(biāo)體系的關(guān)系如何界定？我們在研究和對比我國依法行政指標(biāo)體系以及提出完善方案之前有必要對其作一個(gè)概念上的界定。

（一）依法行政評估指標(biāo)體系的概念

依法行政評估體系是指政府有權(quán)機(jī)關(guān)制定的，專門用于考核政府或部門依法行政績效的各項(xiàng)評估指標(biāo)所構(gòu)成的有機(jī)體系?！?〕實(shí)踐中，根據(jù)深圳、江蘇、北京、浙江余杭等地的指標(biāo)體系，依法行政指標(biāo)體系是指行政機(jī)關(guān)運(yùn)用法律法規(guī)對國家事務(wù)進(jìn)行組織和管理的全部活動(dòng)的體系內(nèi)涵。在此，以榮獲“中國法治政府獎(jiǎng)”的四川省市縣政府法治評估指標(biāo)體系為參照，我們將依法行政法治評估指標(biāo)體系的內(nèi)涵界定為：依法行政法治評估指標(biāo)體系是指行政機(jī)關(guān)和其他組織制定的，用于考核行政機(jī)關(guān)開展依法行政工作情況的，評估行政機(jī)關(guān)開展依法行政工作水平的，各類各層級目標(biāo)組成的且具有內(nèi)在聯(lián)系的有機(jī)統(tǒng)一體。

（二）依法行政評估指標(biāo)體系與法治政府評估指標(biāo)體系的關(guān)系

2004年國務(wù)院《實(shí)施綱要》發(fā)布之后，各地方為加強(qiáng)地方政府法治建設(shè)，紛紛出臺了以“法治政府”為冠名的地方法治政府評估指標(biāo)體系，如《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》（2008年），并啟動(dòng)相關(guān)評估工作。當(dāng)然，也有地方政府直接以依法行政為冠名，發(fā)布地方政府依法行政的法治評估指標(biāo)體系，如《四川省市縣政府依法行政評估指標(biāo)》。

本質(zhì)上，“法治政府”和“依法行政”是屬于同一領(lǐng)域但不同階段的相近表達(dá)，學(xué)界對二者之間的關(guān)系有著不同的闡述?！白鳛槁窂竭x擇的依法行政，所對應(yīng)的目標(biāo)是建設(shè)法治政府”；〔2〕“無論是依法行政考核指標(biāo)還是依法行政評價(jià)指標(biāo)，在本質(zhì)上都屬于法治政府建設(shè)的范疇”；〔3〕“法治政府的核心內(nèi)涵是依法行政”〔4〕；等等。如此，大部分學(xué)者認(rèn)為“法治政府”的范疇是大于“依法行政”范疇的，或者說“依法行政”是“法治政府”建設(shè)的一種路徑。

比較二者概念，“依法行政”是行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立，并依法取得和行使行政權(quán)力，對其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的原則；“法治政府”則是政府在行使權(quán)力履行職責(zé)的過程中堅(jiān)持法治原則，嚴(yán)格依法行政，政府的各項(xiàng)權(quán)力都在法治軌道上運(yùn)行?！?〕可見，“依法行政”應(yīng)當(dāng)是法治政府建設(shè)的原則之一；但這是否意味著法治政府評估指標(biāo)與依法行政法治評估指標(biāo)一定不同呢？

對此，根據(jù)各地區(qū)出臺的政府法治評估指標(biāo)方案，法治政府評估指標(biāo)與依法行政法治評估指標(biāo)具有高度的相似性。由此，我們從法治政府建設(shè)的最終目標(biāo)出發(fā)，將冠以“法治政府”的地方法治評估體系方案也一并納入到“依法行政法治評估指標(biāo)體系”的實(shí)證分析中，增強(qiáng)實(shí)證分析的全面性和科學(xué)性。

二、我國現(xiàn)行依法行政評估指標(biāo)體系的共性分析

國務(wù)院《實(shí)施綱要》發(fā)布之后，各地方政府紛紛出臺了自身的法治政府評估指標(biāo)體系或依法行政法治評估體系，以提升地方政府法治建設(shè)水平。同時(shí)，地方政府法治評估體系的構(gòu)建，基本以《實(shí)施綱要》中的七個(gè)一級指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行多級指標(biāo)評估體系的構(gòu)建。經(jīng)過對各地方法治政府評估指標(biāo)體系的綜合比對分析，我們發(fā)現(xiàn)其依法行政法制評估指標(biāo)體系具有不少共性。

（一）政府主導(dǎo)依法行政評估指標(biāo)體系的構(gòu)建和評估工作

1.政府是我國現(xiàn)行依法行政評估指標(biāo)體系構(gòu)建的推動(dòng)主體。

當(dāng)前我國社會第三方組織還不發(fā)達(dá)，民主法治還未健全，社會沖突問題還存在的情況下，地方政府依法行政法治評估只能由黨委或政府組織來推動(dòng)。理論上，地方黨委和政府組織推動(dòng)制定依法行政法治評估體系，難以辭咎政府“裁判者”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重身份，導(dǎo)致評估結(jié)果有失公正。但從另外一個(gè)角度來說，地方政府依法行政（法治政府）法治建設(shè)評估指標(biāo)的構(gòu)建，本身就是一種進(jìn)步和提升；且在當(dāng)前我國第三方社會組織不發(fā)達(dá)的情況下，地方黨委或政府組織推動(dòng)具有“先天性”和優(yōu)勢性，能有效促進(jìn)我國依法行政法治評估工作。相對而言，香港法治評估則是由第三方社會組織推動(dòng)，能夠更為有效地保障依法行政評估結(jié)果的客觀、公正，可待我們進(jìn)一步借鑒。

2.政府是我國現(xiàn)行依法行政評估指標(biāo)體系施行的評價(jià)主體。

我們可將政府依法行政評估分為體制內(nèi)評估和體制外評估兩種。體制內(nèi)評估是政府自身制定評估指標(biāo)體系，由政府的某一部門或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)來進(jìn)行法治評估，如我國地方政府依法行政法治評估體系；體制外評估則是由與政府無隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的第三方部門或民間組織進(jìn)行評估，如“世界正義工程”提出的“法治指數(shù)”〔6〕依法行政法治評估指標(biāo)體系，具有評估效果的客觀公正性和專業(yè)性。我國目前還是以政府為主導(dǎo)的，自上而下的依法行政法治水平建設(shè)評估為主。

（二）依法行政評估的民眾參與度有限

民眾作為地方法治建設(shè)的作用對象與直接感受主體，在現(xiàn)代民主法治的建設(shè)推動(dòng)下，要求更為廣泛地參與到地方法治建設(shè)的評估中。就各地依法行政法治評估指標(biāo)體系來看，民眾參與具有一定的局限性，難以全面地參與到地方政府依法行政評估中。相比較而言，香港依法行政評估則是以普通公民的問卷調(diào)查客觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為主，以法治建設(shè)工作有關(guān)部門的主觀評價(jià)為輔；政府依法行政建設(shè)情況如何，不完全由法治建設(shè)工作有關(guān)部門進(jìn)行主觀自我評價(jià)，而是交給廣大市民來進(jìn)行評估。當(dāng)然，并非所有的行政行為法治評估都需遵循公民參與，因?yàn)橐婪ㄐ姓ㄖ卧u估具有一定的專業(yè)性和復(fù)雜性，而公民自身往往在專業(yè)知識方面有一定的局限性，并不能全面認(rèn)知政府行政行為，相應(yīng)的評估結(jié)果可能也會有失公允。所以，以公民參與為路徑構(gòu)建依法行政法治評估指標(biāo)體系，只是應(yīng)當(dāng)將公民參與充分納入到依法行政法治評估中，保障評估結(jié)果的準(zhǔn)確性和全面性。相應(yīng)地，針對公民參與評估的不足，評估體系構(gòu)建可采用體制內(nèi)評估與體制外評估相結(jié)合的方式，以體制外評估來化解政府體制內(nèi)評估對于公正性的疑慮，以體制內(nèi)評估來彌補(bǔ)體制外評估對于公民專業(yè)知識局限性的擔(dān)憂。因此，作為評估行政權(quán)力行使的法治評估指標(biāo)體系，應(yīng)當(dāng)充分考慮人民意志的實(shí)現(xiàn)性，以公民參與為路徑構(gòu)建科學(xué)、合理的依法行政法治評估指標(biāo)體系。

（三）依法行政評估采用層層分解與整合的方式

我國地方政府依法行政評估工作的進(jìn)行，總體上是按照法治政府的建設(shè)目標(biāo)，從國家到省，從省到市，再到各區(qū)縣，依法行政評估考核工作具有明顯的層層分解性和整合性。如此，依法行政評估工作的推動(dòng)和落實(shí)則被層層分解成形式化和碎片化的工作要求和目標(biāo)，經(jīng)過各級政府及其部門的主觀評價(jià)及指標(biāo)考核，最后形成地方的依法行政建設(shè)績效，難以從實(shí)質(zhì)上反應(yīng)地方依法行政工作的建設(shè)成效。以四川省依法行政法治評估體系的建設(shè)為例，四川省僅有市縣一級的依法行政法治評估體系和適用于全省的依法行政法治建設(shè)意見，缺乏適用于全省范圍和各部門的依法行政法治評估體系。理論上，依法行政法治評估應(yīng)當(dāng)適用于所有的行政主體，既包括基層政府，也包括省級政府及部門，從而保障評估效果的全面性與一致性。如何構(gòu)建一個(gè)適用于全國各級政府和各級政府部門的統(tǒng)一的依法行政評估指標(biāo)體系，如何避免政府依法行政評估的主觀化和形式化，是構(gòu)建依法行政法治評估指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)思考的問題。

（四） 依法行政評估結(jié)果利用率不高

對依法行政評估結(jié)果，各地政府以及各個(gè)部門的利用率不高，利用意識還不強(qiáng)。普遍而言，評估結(jié)果僅僅是被當(dāng)做各地政府以及各個(gè)部門法制建設(shè)狀況的一個(gè)參考，評估之后便不了了之。我們知道，依法行政評估體系的構(gòu)建不僅僅是對各級政府與各部門法制建設(shè)作科學(xué)合理的評估，而是要通過評估找到更有利于法治政府建設(shè)的道路并促使各級政府朝著法治化的方向不斷邁進(jìn)。對評估結(jié)果的有效利用是依法行政評估體系構(gòu)建的題中之意和構(gòu)建的初衷。評估結(jié)果是分析和了解法治政府建設(shè)狀況的手段，是激勵(lì)各地政府、各個(gè)部門強(qiáng)化自身建設(shè)和自身約束，依法行政的工具。通過對依法行政評估結(jié)果的分析，我們可以清晰透徹地了解各級政府在法治化道路上的建設(shè)狀況。依法行政評估所收獲的各地政府法治化建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，也是依法行政評估工作的一項(xiàng)價(jià)值展現(xiàn)。目前看來，由于依法行政評估指標(biāo)體系的科學(xué)性和權(quán)威性不足，以及各地對依法行政評估結(jié)果的重視程度不夠?qū)е铝嗽u估結(jié)果的利用率偏低。

（五）依法行政評估的主觀性太強(qiáng)，可量化程度不高

“依法行政”本身抽象主觀，內(nèi)涵豐富，如何從客觀可量化的角度反應(yīng)依法行政法治建設(shè)效果呢？理論上，根據(jù)不同時(shí)期法治的原理和各國法治實(shí)踐，可將不同國家共性化的標(biāo)志劃分為形式標(biāo)志和實(shí)質(zhì)標(biāo)志〔7〕，形式上標(biāo)志則可通過制度、規(guī)則、行為等進(jìn)行客觀量化評估。實(shí)踐中，根據(jù)香港法治指數(shù)、“世界正義工程”的“法治指數(shù)”等，法治評估指標(biāo)具有客觀可量化的可操作性。依法行政法治評估指標(biāo)同樣可通過指標(biāo)體系分解，實(shí)現(xiàn)評估指標(biāo)的客觀可量化性。實(shí)踐中，根據(jù)行政權(quán)的運(yùn)行過程，法治評估量化指標(biāo)可分為制度性指標(biāo)、行為性指標(biāo)、系統(tǒng)性指標(biāo)和效果性指標(biāo)四類?！?〕如此，現(xiàn)代法治政府建設(shè)的大背景下，法治評估的量化考核則是依法行政法治評估指標(biāo)體系的必然選擇路徑，以直觀反應(yīng)依法行政建設(shè)效果。目前我國依法行政評估指標(biāo)體系普遍偏抽象化，可量化程度不高。這會導(dǎo)致評估的客觀性不足，評估結(jié)果對真實(shí)狀況的反映度也會下降。因此，依法行政法治評估指標(biāo)體系構(gòu)建應(yīng)當(dāng)遵循客觀的量化考核路徑，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)目標(biāo)考核向績效考核的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮指標(biāo)評估體系的工具屬性和價(jià)值屬性，促進(jìn)政府及其部門依法行政水平提升。

（六）依法行政評估指標(biāo)體系的評估指標(biāo)過于細(xì)化，針對性不夠強(qiáng)

綜觀各地方政府法治建設(shè)評估系列文件，盡管在稱謂上各有差別，但大致上都采用了三級的樹形指標(biāo)結(jié)構(gòu)，如深圳市的“大項(xiàng)”、“子項(xiàng)”和“細(xì)項(xiàng)”，蘇州的“大類”“子項(xiàng)”和“細(xì)項(xiàng)”，廣東的“一級指標(biāo)”“二級指標(biāo)”“三級指標(biāo)”。

一級指標(biāo)數(shù)一般在8個(gè)左右，二級指標(biāo)數(shù)一般在30個(gè)左右，三級指標(biāo)數(shù)一般在100個(gè)以上。評估指標(biāo)太分散，評估指標(biāo)的針對性不強(qiáng)。由于各個(gè)行政部門有各自獨(dú)立的特性，一刀切的行政指標(biāo)評估體系并不能科學(xué)地反映各個(gè)行政部門法治化建設(shè)的真實(shí)情況。因此，在依法行政評估指標(biāo)體系統(tǒng)一性的前提下，對擁有不同行政職能的行政部門還應(yīng)該適當(dāng)?shù)卦O(shè)計(jì)一些針對性較強(qiáng)的評估指標(biāo)。

三、完善我國現(xiàn)行依法行政評估指標(biāo)體系的策略

2015年底，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020）》，《綱要》強(qiáng)調(diào)了我國法治政府建設(shè)的目標(biāo)：我國要建設(shè)一個(gè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治化政府。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，各級政府，各個(gè)部門展開了積極的應(yīng)對措施。為了實(shí)現(xiàn)對法治政府建設(shè)成效的鑒定與評價(jià)，《綱要》提出了衡量標(biāo)準(zhǔn)：政府職能依法全面履行；依法行政制度體系完備；行政決策科學(xué)民主合法；憲法法律嚴(yán)格公正實(shí)施；行政權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行；人民權(quán)益切實(shí)有效保障；依法行政能力普遍提高?？茖W(xué)化是依法行政評估指標(biāo)體系建設(shè)的突進(jìn)方向，如何構(gòu)建準(zhǔn)確的科學(xué)化的法制建設(shè)評估指標(biāo)體系是我們關(guān)注的焦點(diǎn)。

（一）依法行政評估由政府主導(dǎo)向政府與第三方機(jī)構(gòu)共同主導(dǎo)過渡

我國現(xiàn)行依法行政評估指標(biāo)體系主要由政府發(fā)起或主導(dǎo)，其客觀性和中立性均引起較大爭議。有人認(rèn)為我國現(xiàn)行依法行政評估指標(biāo)體系主要是服務(wù)于政府的績效考核和官員的政績考核，這容易導(dǎo)致指標(biāo)體系構(gòu)建的不合理。由政府主導(dǎo)的自上而下的評估方式容易放大這種作用，從而使評估結(jié)果失真。相對而言，香港法治評估由于是由第三方社會組織推動(dòng)，能夠更為有效地保證依法行政評估的客觀性和中立性。同樣，“世界正義工程”提出的“法治指數(shù)”評估方式也是選擇了相對獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)，如高校和科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。尤其是在法治政府評估指標(biāo)體系中，與評估結(jié)果有著直接利害關(guān)系的政府更應(yīng)該放下“裁判員”的角色，當(dāng)好“運(yùn)動(dòng)員”這一被考核者的角色。在我國依法行政評估體系構(gòu)建初期，由政府主導(dǎo)的依法行政評估方式有其必要性和不得已，但我們同時(shí)也應(yīng)當(dāng)意識到目前這種評估方式中所摻雜著的一些不合理因素。政府應(yīng)當(dāng)逐漸讓更多具有獨(dú)立性的第三方社會評估機(jī)構(gòu)參與到政府依法行政評估工作中來，以保證評估的公正合理和評估結(jié)果的客觀真實(shí)。

（二）增加依法行政評估的民眾參與度

政府與公民作為現(xiàn)代民主政治的核心要素，也是依法行政評估的重要范疇。公民是政府存在的目的和最初動(dòng)力，政府是公民生存和發(fā)展的手段和保障。在依法行政評估工作中，同樣應(yīng)該增加公民的參與度，而不是由政府閉門造車。但由于現(xiàn)實(shí)中存在著一些制約因素，民眾評估還只能作為政府依法行政評估體系的一個(gè)重要補(bǔ)充，而不能代替政府在依法行政評估工作中的主導(dǎo)地位。

四川省各市縣政府依法行政情況評估工作開展得比較早，也比較成功?！端拇ㄊ∈锌h政府依法行政評估辦法》規(guī)定：“四川省市縣政府依法行政采用上一級政府評價(jià)、被估單位自我評價(jià)和社會評價(jià)相結(jié)合的方式進(jìn)行?！痹谏鐣u價(jià)這一塊，四川省政府法制辦公室授權(quán)中共四川省委黨校作為第三方評估的實(shí)施機(jī)構(gòu)，獨(dú)立開展市縣政府依法行政評估工作。中共四川省委黨校采用問卷調(diào)查的方式，開展其作為第三方評估機(jī)構(gòu)的依法行政評估工作。2015年，我們有幸參與其中并對評估的實(shí)施方式有較為詳細(xì)的體察，我們認(rèn)為，采用第三方機(jī)構(gòu)問卷調(diào)查的評估方式不僅能夠增加依法行政的真實(shí)性和客觀性，還能夠讓更多的民眾參與到對政府工作的評價(jià)與監(jiān)督中來，使人民群眾切實(shí)地感受到了其作為國家主人翁的地位。不過，為了更有效地獲取真實(shí)的評估結(jié)果，我們現(xiàn)有的評估方式還可以作進(jìn)一步的改進(jìn)：

1. 合理確定被評估的政府機(jī)構(gòu)的范圍。四川省各市縣政府部門較多，但與普通公民經(jīng)常打交道的部門較少，人民群眾對許多部門執(zhí)法狀況的感受不深，社會調(diào)查應(yīng)該更多地關(guān)注與人民群眾聯(lián)系較深的部門。同時(shí)，對于問卷的設(shè)計(jì)應(yīng)該更加具體，比如在文化教育方面，問卷調(diào)查直接列明文化局、教育局等具體的行政部門就要比單列一個(gè)“文化教育”的評估選擇項(xiàng)要好。這樣可以讓參與問卷調(diào)查的群眾感覺更加直觀、具體。

2. 問卷的語言表述應(yīng)該通俗易懂，問卷的內(nèi)容做到簡潔精練?；谌嗣袢罕姷奈幕潭葏⒉畈积R考慮，調(diào)查問卷的內(nèi)容設(shè)計(jì)應(yīng)該通俗化、平民化，問卷中應(yīng)該盡量避免涉及專業(yè)的術(shù)語。同時(shí)，簡潔精練的內(nèi)容設(shè)計(jì)更能夠激發(fā)公民積極參與。

增加民眾的參與度，是我國現(xiàn)行依法行政評估工作的發(fā)展方向。

（三）依法行政評估指標(biāo)體系既要有統(tǒng)一性，也要有針對性

理論上，依法行政法治評估體系應(yīng)當(dāng)適用于所有的行政主體，既包括基層政府，也包括省級以上政府及部門，從而保障評估效果的準(zhǔn)確性與全面性。構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一性、權(quán)威性的依法行政評估指標(biāo)體系是我國當(dāng)前法治政府建設(shè)的重要保障。怎樣做到依法行政評估指標(biāo)體系的統(tǒng)一性呢？我們認(rèn)為，以《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020）》中我國法治政府建設(shè)的目標(biāo)，即職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信，作為依法行政評估指標(biāo)體系的六大一級指標(biāo)，這樣能增加評估指標(biāo)體系統(tǒng)一性和權(quán)威性。

另外，依法行政評估指標(biāo)的針對性也是不容忽視的重要方面。由于行政部門各不相同，每個(gè)部門有自己的工作重點(diǎn)，如果對所有的政府部門都適用同一個(gè)依法行政評估指標(biāo)體系，難免失真。我們認(rèn)為，在具體的指標(biāo)設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)科學(xué)地厘清各類評估指標(biāo)，做好評估指標(biāo)的分類。通常來講，政府的行政部門可以分為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)四大類。這四類部門服務(wù)社會的方式是各不相同的，在依法行政指標(biāo)設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)考慮這四類部門不同的屬性以及每一類部門的共性，針對每一類部門設(shè)計(jì)一些有針對性的評估指標(biāo)，并將這些指標(biāo)作為考核的單列項(xiàng)。社會管理類的政府部門比如城管、公安等等，他們與普通公民打交道的機(jī)會較多，也對普通公民的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損益影響較大，他們執(zhí)法是否嚴(yán)明，是否公平合理是我們每一個(gè)公民都特別關(guān)心的。

2016年5月，北京發(fā)生的雷洋事件引爆輿論，成為大家關(guān)注的焦點(diǎn)。雷洋事件為何能夠引起大家普遍的、強(qiáng)烈的關(guān)注，就在于在普通公民法治意識不斷增強(qiáng)的今天，某些政府部門的執(zhí)法行為是否合法，是否公開公正，開始受到了大家的質(zhì)疑，人們開始關(guān)注個(gè)人的法律權(quán)益并拷問某些執(zhí)法部門的行政行為。針對每一個(gè)普通群眾都關(guān)注的社會管理中的行政執(zhí)法部門，在對其進(jìn)行依法行政評估的時(shí)候要建立在一定的有針對性的指標(biāo)基礎(chǔ)之上，比如對于這些部門的定期檢查和專項(xiàng)督查中工作不力的、問題較多的；對于這些部門的執(zhí)法情況，要在主要的報(bào)刊、廣播、電視臺等媒體設(shè)置專題欄目，定期通報(bào)和曝光違法行政典型案例。通過媒體回訪，監(jiān)督有關(guān)單位吸取教訓(xùn)、改進(jìn)工作情況等等。同時(shí)，在評估考核中還應(yīng)當(dāng)關(guān)注其是否對重點(diǎn)證據(jù)有保護(hù)保存意識，是否有效地保存了執(zhí)法過程中用以做決策的證據(jù)。在此基礎(chǔ)之上，對其行政行為以及改進(jìn)情況進(jìn)行專項(xiàng)評估。

對于市場監(jiān)管部門，應(yīng)當(dāng)以問題導(dǎo)向?yàn)槁窂絹砜己诵姓块T的行政行為。問題導(dǎo)向可分為一般問題和重大問題兩類。重大問題，比如前些年河北的三鹿奶粉事件等食品安全事件的爆發(fā)，政府監(jiān)管部門難辭其咎。把是否有重大監(jiān)管漏洞和監(jiān)管不到位所爆發(fā)的問題作為評估的具體指標(biāo)，一方面可以強(qiáng)化市場監(jiān)管主體的責(zé)任意識、問題意識；另一方面，也是通過這樣一種方法倒逼監(jiān)管部門不斷改進(jìn)監(jiān)管方法，提升工作能力。一般問題的導(dǎo)向功能，即為在第三方機(jī)構(gòu)的評估中，通過對民意的調(diào)查，來獲得人民群眾對具體的行政部門的意見和建議，收集民眾對具體的行政部門不滿意的地方，作為評估的重要方面，以督促行政部門不斷改進(jìn)工作作風(fēng)，做到依法行政。另外，對于食品安全監(jiān)管部門，還應(yīng)該評估其是否構(gòu)建和完善了食品原產(chǎn)地追蹤制度體系，在工作中是否有監(jiān)管方式的創(chuàng)新、思路的創(chuàng)新和制度的創(chuàng)新等等。綜合考量，既做到統(tǒng)一性又做到針對性。

（四）增加依法行政評估指標(biāo)的可量化度，剔除主觀性大和流于形式的指標(biāo)

對于指標(biāo)的設(shè)立，我們要分清主次，要了解所關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容，因此要加大具體指標(biāo)的比例，減少次要指標(biāo)和剔除流于形式的指標(biāo)。依法行政評估指標(biāo)體系是為了檢驗(yàn)政府是否依法行政而建立的，但不能為了檢驗(yàn)而檢驗(yàn)，要找準(zhǔn)哪些指標(biāo)能更為有效地做到對政府依法行政行為的評估評價(jià)，要以評估目的為導(dǎo)向，合理設(shè)計(jì)評估指標(biāo)。在此制度的建立中，我們還有必要科學(xué)合理的對數(shù)據(jù)信息進(jìn)行加工，以保證措施具有針對性，指標(biāo)具有實(shí)質(zhì)的有效性。

同時(shí)，評估指標(biāo)的可量化度也是衡量指標(biāo)體系客觀性和權(quán)威性的重要方面。在我國現(xiàn)行依法行政評估工作主要由政府主導(dǎo)的大背景之下，增加評估指標(biāo)體系的可量化度能夠克減政府在依法行政評估工作中的主觀性和隨意性。如何增加評估指標(biāo)的可量化度，我們認(rèn)為在評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)和評估工作中應(yīng)該更多地進(jìn)行事實(shí)判斷而不是價(jià)值判斷。比如對某個(gè)部門行政審批工作的評估，指標(biāo)設(shè)置為“行政審批事項(xiàng)的辦結(jié)率”或者“公眾對行政審批工作的滿意度百分比”就比“部門行政審批績效”等抽象化的指標(biāo)設(shè)置要好。因?yàn)榍罢吒嗟氖鞘聦?shí)判斷，這會有效限制評估的隨意性，增加評估指標(biāo)的可量化度和評估結(jié)果的可信度。

（五）有效使用依法行政評估結(jié)果

對政府依法行政進(jìn)行評估是促使政府依法行政，促使社會法治進(jìn)步的一個(gè)工具和手段，評估不是最終目的。評估是要為政府依法行政服務(wù)的。目前看來，各地方政府雖然都一定程度上建立了政府依法行政的評估體系和一系列關(guān)于評估的具體制度。但是，大部分地方和部門對于評估的結(jié)果還不夠重視，評估沒有達(dá)到預(yù)期的效果。我們應(yīng)當(dāng)把政府依法行政評估結(jié)果作為政府年度考核和主要行政官員的政績考核、升遷的重要參考。在利用依法行政評估結(jié)果的同時(shí)，要建立規(guī)范的行政問責(zé)制度，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序，并把二者結(jié)合起來，讓依法行政評估結(jié)果作為行政處罰的重要依據(jù)，最大限度地發(fā)揮依法行政評估結(jié)果的作用。

在具體的實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)一些地方在各級政府及本級政府各部門的招商引資的評估考核方式有不少可資借鑒之處。在招商引資的工作考核之中，一些地方政府采用領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制和末位淘汰制。如果本單位在招商引資成果年度排名中位列最末，部門行政主官將受到行政問責(zé)。在依法行政評估結(jié)果上，我們依然可以采用這種方式，對在依法行政評估工作中排名末尾的政府及部門的負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)，既能夠增加評估結(jié)果的利用率，同時(shí)也能夠激勵(lì)各級政府和部門不斷改進(jìn)行政方式，做到依法行政。

四、結(jié)語

依法行政的行政方式和法治政府的觀念已經(jīng)越來越深入人心，中國要實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興必須要做到國家的依法治理，做到政府的依法辦事，做到人人都依法辦事。要做到國家的法治化首先就要做好政府行政的法治化。政府依法行政評估作為督促政府依法行政的重要手段，已經(jīng)越發(fā)地顯現(xiàn)出其巨大的促進(jìn)作用，但同時(shí)也要求制度的建立者不斷對其進(jìn)行改進(jìn)和完善以使其適應(yīng)復(fù)雜的評估工作。

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