包心鑒

〔摘要〕制度問題帶有根本性、全局性、決定性和長期性，堅(jiān)持和強(qiáng)化制度治黨，是全面從嚴(yán)治黨的治本之策，是著力解決管黨治黨寬松軟問題的根本措施。黨的十八大以來，堅(jiān)持和強(qiáng)化制度治黨的新理論新實(shí)踐，是對(duì)鄧小平制度建黨和制度改革思想的堅(jiān)定傳承和創(chuàng)新發(fā)展。注重制度治黨，是黨的建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)；凸顯制度治黨，是凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的迫切要求；深化制度治黨，是積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革的重要任務(wù)。

〔關(guān)鍵詞〕全面從嚴(yán)治黨；制度建黨；制度治黨；政治生態(tài)；十八屆六中全會(huì)

〔中圖分類號(hào)〕D26 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2016）06-0017-10

堅(jiān)持和強(qiáng)化制度治黨，是黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨的突出特點(diǎn)，是以習(xí)近平為總書記的黨中央治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。從中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾“八項(xiàng)規(guī)定”的出臺(tái)并持之以恒貫徹執(zhí)行，到黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度、工作制度、干部選拔使用制度、黨的紀(jì)律檢查制度以及國有企業(yè)收入分配制度等一系列基本制度的進(jìn)一步改革與完善；從禁止公款送禮、公款吃請、公款消費(fèi)等一系列黨風(fēng)廉政建設(shè)規(guī)章制度的嚴(yán)格執(zhí)行，到《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的正式頒布，嚴(yán)格的制度幾乎覆蓋黨的建設(shè)各個(gè)方面和黨員干部的一切行為，制度治黨、制度反腐的作用和效果正在愈益凸顯。黨的十八屆六中全會(huì)正式通過《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，把黨的制度建設(shè)和強(qiáng)化制度治黨推向了一個(gè)新的理論與實(shí)踐高度。四年多來的實(shí)踐充分證明，制度問題的確是帶有根本性、全局性、決定性和長期性的重大問題，堅(jiān)持和強(qiáng)化制度治黨，是全面從嚴(yán)治黨的治本之策，是“著力解決管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題”〔1〕的根本措施。

關(guān)于制度治黨，黨的十八大以來習(xí)近平總書記從各個(gè)角度進(jìn)行了深刻強(qiáng)調(diào)與闡發(fā)。2014年10月8日，在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的重要講話中，習(xí)近平首次提出“制度治黨”，要“堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合。從嚴(yán)治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時(shí)發(fā)力”。〔2〕2015年1月13日，在十八屆中紀(jì)委五次全會(huì)上的講話中，習(xí)近平明確強(qiáng)調(diào)：“在改進(jìn)作風(fēng)問題上，我們不能退，也退不得，必須保持常抓的韌勁、長抓的耐心，在堅(jiān)持中見常態(tài)，向制度建設(shè)要長效?！薄?〕2015年3月5日，在參加十二屆全國人大三次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)，習(xí)近平深刻指出：“從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)，從嚴(yán)管好各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。從嚴(yán)管理干部，要堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，既從思想教育上嚴(yán)起來，又從制度上嚴(yán)起來?！薄?〕2015年6月28日，在中央政治局第24次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平從反腐倡廉角度進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“法規(guī)建設(shè)帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長效性。要貫徹全面深化改革、全面依法治國的要求，加大反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)力度，把中央要求、群眾期盼、實(shí)際需要、新鮮經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來，本著于法周延、于事有效的原則制定新的法規(guī)制度、完善已有的法規(guī)制度、廢止不適應(yīng)的法規(guī)制度，努力形成系統(tǒng)完備的反腐倡廉法規(guī)制度體系。”〔5〕2016年1月12日，在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上的重要講話中，習(xí)近平從凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的高度進(jìn)一步指明了堅(jiān)持和強(qiáng)化制度治黨的迫切性和重要性，指出：“要抓住建章立制，立‘明規(guī)矩、破‘潛規(guī)則，圍繞發(fā)生的腐敗案例，查找漏洞，吸取教訓(xùn)，著重完善黨內(nèi)政治生活等各方面制度，壓縮消極腐敗現(xiàn)象生存空間和滋生土壤，通過體制機(jī)制改革和制度創(chuàng)新促進(jìn)政治生態(tài)不斷完善?！薄?〕這一系列重要論述，構(gòu)成內(nèi)涵豐富、思想深邃的關(guān)于制度治黨的重要思想。這一重要思想，是對(duì)鄧小平制度建黨和制度改革思想的堅(jiān)定傳承和創(chuàng)新發(fā)展，是對(duì)馬克思主義建黨學(xué)說的進(jìn)一步豐富和創(chuàng)造性貢獻(xiàn)，為在新的歷史條件下抓住根本問題和要害問題全面從嚴(yán)治黨、凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)、確保黨的先進(jìn)性和純潔性，進(jìn)一步指明了方向。

一、注重制度治黨：黨的建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)

在我國改革開放之初，鄧小平就旗幟鮮明地提出了依靠制度管黨治黨的重要論斷。在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇綱領(lǐng)性文獻(xiàn)中，鄧小平反復(fù)闡述一個(gè)重要思想，這就是，要把黨和國家的政治生活建立在不斷完善的制度基礎(chǔ)之上。他精辟指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！薄爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！薄?〕 這一重要論斷，是對(duì)國際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)歷史經(jīng)驗(yàn)尤其是我們黨領(lǐng)導(dǎo)革命和建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)的精辟總結(jié)，是對(duì)馬克思主義政黨建設(shè)理論的創(chuàng)造性貢獻(xiàn)。

在國際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)史上，曾經(jīng)出現(xiàn)過斯大林破壞社會(huì)主義民主與法制的嚴(yán)重教訓(xùn)。在我國社會(huì)主義發(fā)展史上，曾經(jīng)出現(xiàn)過“文化大革命”踐踏社會(huì)主義民主與法制的嚴(yán)重挫折。產(chǎn)生這些問題的原因究竟是什么？是個(gè)人的素質(zhì)還是制度的因素？鄧小平鞭辟入里指出，領(lǐng)袖個(gè)人的因素固然是個(gè)重要原因，但是根本原因在于制度的缺失和漏洞。他說：“斯大林嚴(yán)重破壞社會(huì)主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生。他雖然認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，但是由于沒有在實(shí)際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問題以及其他一些原因，仍然導(dǎo)致了‘文化大革命的十年浩劫。不是說個(gè)人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！薄?〕這一分析，切中要害，振聾發(fā)聵，深刻指明了社會(huì)主義執(zhí)政黨建設(shè)要解決的最關(guān)鍵問題和必須遵循的最基本規(guī)律。

事實(shí)上，任何一個(gè)政黨，當(dāng)它取得執(zhí)政地位之后，如何重視制度建黨，以健全的制度確保黨的執(zhí)政功能和執(zhí)政成效、防止個(gè)人專斷和黨的成員腐敗，這個(gè)問題就被尖銳地提到關(guān)系黨的執(zhí)政地位乃至生死存亡的重要位置上來。作為社會(huì)主義大國的執(zhí)政黨，我們黨隊(duì)伍龐大、責(zé)任重大，制度問題在黨執(zhí)政過程中一直是關(guān)乎根本、影響全局的一個(gè)重大問題；是否具有健全的制度，是黨內(nèi)生活尤其是政治生活是否正常，整個(gè)國家能否沿著民主法治道路向前發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵因素；是否具有強(qiáng)烈的制度意識(shí)，是廣大黨員尤其是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部能否保持本色、為民執(zhí)政、廉潔執(zhí)政的一個(gè)關(guān)鍵問題。

早在延安時(shí)期，制度問題就曾被提到尚未取得全國執(zhí)政地位的中國共產(chǎn)黨人面前。民主人士黃炎培訪問延安，與毛澤東促膝長談，尖銳地提問：通過什么路徑才能夠防止“政怠宦成”“人亡政息”的歷史教訓(xùn)，跳出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的“周期律”？針對(duì)這一問題，毛澤東明確回答：“我們已經(jīng)找到了新路，我們能夠跳出周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！薄?〕 這一解答，何等精辟！何等深邃！防止自身腐敗，防止人亡政息，歸根到底要靠黨內(nèi)民主和人民民主。民主不僅僅是思想和作風(fēng)，更重要的是體制和制度。人民監(jiān)督執(zhí)政黨，人民監(jiān)督政府，這是現(xiàn)代民主制度的核心內(nèi)容。只有以健全的黨內(nèi)民主制度和國家民主制度確保人民以高度負(fù)責(zé)的精神監(jiān)督黨和政府，才能避免“其興也勃焉，其亡也忽焉”的“周期律”，徹底防止“政怠宦成”“人亡政息”的歷史悲劇重演。

當(dāng)年毛澤東找到了制度建設(shè)這條新路，但是卻未能帶領(lǐng)全黨一以貫之地走下去，更未能成功解決在黨執(zhí)政之后如何確保黨和國家政治生活民主化、制度化這一重大課題。50年代后期直至“文化大革命”，我們黨所以屢遭曲折，國家所以屢遭困境，一個(gè)根本原因就是對(duì)制度的淡漠、疏忽甚至否定。權(quán)力過分集中，黨政不分、政企不分，個(gè)人凌駕于集體之上，黨和國家的民主制度形同虛設(shè)，有的甚至破壞殆盡，這樣一種歷史教訓(xùn)，不是哪一個(gè)人的責(zé)任，而是制度意識(shí)普遍缺失、制度建設(shè)長期懈怠的結(jié)果。所以“文化大革命”結(jié)束之后，鄧小平對(duì)黨的歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和黨的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)的思考，正是緊緊抓住制度建設(shè)這個(gè)根本環(huán)節(jié)，明確提出“制度建黨”這個(gè)重大命題，牢牢抓住制度改革這個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。早在黨的十一屆三中全會(huì)前夕，鄧小平就在中央工作會(huì)議上明確指出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！薄?0〕在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中，鄧小平更為深入地從黨的制度層面剖析黨內(nèi)存在的突出問題、指明制度建黨的重點(diǎn)和任務(wù)，他精辟指出：必須高度重視制度問題，切實(shí)推進(jìn)制度改革，“關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度”，廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制。同時(shí)“應(yīng)該明確提出繼續(xù)肅清思想政治方面的封建主義殘余影響的任務(wù)，并在制度上做一系列切實(shí)的改革”，“不堅(jiān)決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過去出現(xiàn)過的一些嚴(yán)重問題今后就可能重新出現(xiàn)。只有對(duì)這些弊端進(jìn)行有計(jì)劃、有步驟而又堅(jiān)決徹底的改革，人民才會(huì)信任我們的領(lǐng)導(dǎo)，才會(huì)信任黨和社會(huì)主義，我們的事業(yè)才有無限的希望”?！?1〕鄧小平把制度改革與建設(shè)提到能否贏得人民信任的高度，提到能否鞏固黨的執(zhí)政地位的高度，提到能否發(fā)展社會(huì)主義的高度，緊緊抓住了社會(huì)主義執(zhí)政黨建設(shè)中的最關(guān)鍵問題，為在長期執(zhí)政條件下推進(jìn)黨內(nèi)民主和社會(huì)民主、確保黨的先進(jìn)性和純潔性，指明了根本方向。

歷史經(jīng)驗(yàn)深刻告訴我們，小治治事、中治治人、大治治制?！爸卫韲?，制度是起根本性、全局性、長遠(yuǎn)性作用的?！薄?2〕全面從嚴(yán)治黨，更必須把制度建設(shè)提到根本性、全局性、長遠(yuǎn)性高度，高度重視制度的治黨功能、充分彰顯制度的治黨效應(yīng)。習(xí)近平深刻指出：“相比我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾的要求，相比當(dāng)今世界日趨激烈的國際競爭，相比實(shí)現(xiàn)國家長治久安”，相比推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的艱巨任務(wù)，“我們的制度還沒有達(dá)到更加成熟更加定型的要求，有些方面甚至成為制約我們發(fā)展和穩(wěn)定的重要因素。所以，我們必須適應(yīng)國家現(xiàn)代化總進(jìn)程，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機(jī)構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運(yùn)用中國特色社會(huì)主義制度有效治理國家的能力”?！?3〕在我國現(xiàn)行政治架構(gòu)和治理體系中，國家制度建設(shè)和黨的制度建設(shè)相互膠著，制度治國和制度治黨有機(jī)聯(lián)系；而從一定意義上說，國家治理現(xiàn)代化能否有效推進(jìn)，全面依法治國方略能否有效實(shí)施，很大程度上決定于能否注重和堅(jiān)持制度治黨，以健全的制度體系確保黨的先進(jìn)性和純潔性，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，使廣大黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部始終不忘初心、不懈奮斗、不斷前進(jìn)。這就是制度治黨的歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯。

二、凸顯制度治黨：凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的迫切要求

制度治黨的現(xiàn)實(shí)性、緊迫性和必要性，突出體現(xiàn)在凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)面臨的突出問題和艱巨任務(wù)上。

黨的十八大以來，習(xí)近平在領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)全面從嚴(yán)治黨中鮮明而尖銳地提出凈化優(yōu)化乃至重構(gòu)黨內(nèi)政治生態(tài)的重大任務(wù)。2014年6月30日，在中央政治局第十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)的重要講話中，習(xí)近平明確指出：加強(qiáng)黨的建設(shè)，“解決黨內(nèi)存在的種種問題，必須營造一個(gè)良好的從政環(huán)境，也就是要有一個(gè)好的政治生態(tài)”。他強(qiáng)調(diào)：這個(gè)問題，“現(xiàn)在看來，不能講講就過去了，而是要下大氣力來抓，爭取一個(gè)好的成效”?！?4〕2015年1月13日，在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上的重要講話中，習(xí)近平再次尖銳指出：當(dāng)前“減少腐敗存量、遏制腐敗增量、重構(gòu)政治生態(tài)的工作艱巨繁重”。〔15〕2015年“兩會(huì)”期間，習(xí)近平在參加吉林、江西代表團(tuán)審議時(shí)再次強(qiáng)調(diào)：“做好各方面工作，必須有一個(gè)良好的政治生態(tài)。政治生態(tài)污濁，從政環(huán)境就惡劣；政治生態(tài)清明，從政環(huán)境就優(yōu)良。政治生態(tài)和自然生態(tài)一樣，稍不注意，就很容易受到污染，一旦出現(xiàn)問題，要想恢復(fù)就要付出很大代價(jià)。”“自然生態(tài)要山清水秀，政治生態(tài)也要山清水秀。”〔16〕2016年1月12日，在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上，習(xí)近平再次強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)政治生態(tài)的極端重要性。他說：“政治生態(tài)好，人心就順、正氣就足；政治生態(tài)不好，就會(huì)人心渙散、弊病叢生。”他著重強(qiáng)調(diào)，要“通過體制機(jī)制改革和制度創(chuàng)新促進(jìn)政治生態(tài)不斷改善”?！?7〕這一系列精辟論斷，振聾發(fā)聵、令人警醒，不僅對(duì)如何進(jìn)一步解決我們黨面臨的主要問題，具有極其深刻的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)作用，而且對(duì)如何建構(gòu)現(xiàn)代政黨建設(shè)體系、營造良好的黨內(nèi)黨外政治生態(tài)、推進(jìn)黨的建設(shè)走向現(xiàn)代化，具有極其高遠(yuǎn)的理論創(chuàng)新價(jià)值。