楊之桄

今年7月，非洲聯(lián)盟成員國就非盟委員會主席選舉進(jìn)行投票，但因三位候選人均未獲得當(dāng)選所需的三分之二多數(shù)選票，選舉被推遲到明年1月再次進(jìn)行。在此期間，來自南非的德拉米尼-祖馬將繼續(xù)擔(dān)任非盟委員會主席。8月10日，非盟發(fā)表公告，宣布啟動新一輪選舉提名，敦促成員國在9月30日前提交非盟委員會主席、副主席等職位候選人名單。隨著選舉大幕再次拉開，非盟委員會主席一職終將花落誰家，還是再度陷入僵局，引人關(guān)注。

選舉頻頻陷入僵局

非盟是非洲最重要的區(qū)域組織，正式成立于2002年，其前身是創(chuàng)立于1963年的非洲統(tǒng)一組織。在非盟的九大組織機(jī)構(gòu)中，國家和政府首腦會議是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，每年在年初和年中召開兩次例會；委員會為常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理非盟的日常事務(wù)及政策實(shí)施，領(lǐng)導(dǎo)層由主席、副主席和八名委員構(gòu)成?！斗敲藨椪隆芬?guī)定，委員會的十個領(lǐng)導(dǎo)職位在非洲東西南北中五大次區(qū)域中平分，且為體現(xiàn)性別平等原則，其中五個職務(wù)由女性擔(dān)任。與非盟輪值主席（現(xiàn)主席為中非國家乍得總統(tǒng)代比，2016年1月當(dāng)選）任期一年不同，非盟委員會主席的任期為四年，至多可連任一屆。

非盟委員會主席有非盟的“秘書長”和“首席執(zhí)行官”之稱，其重要性無需贅言，因此成為各國和各次區(qū)域競相爭奪的目標(biāo)?，F(xiàn)主席德拉米尼-祖馬來自南非，2012年7月當(dāng)選。然而，作為南非總統(tǒng)祖馬前妻和該國前內(nèi)政部長，她的當(dāng)選也并非一帆風(fēng)順。長期以來，非盟成員國間有一條“不成文的規(guī)定”：為避免大國意志綁架非盟，埃及、南非、尼日利亞、阿爾及利亞、利比亞等“非盟會費(fèi)的出資大戶”應(yīng)避免競奪委員會主席一職。因此，2012年南非打破“君子協(xié)定”強(qiáng)推祖馬參選，遭到了埃塞俄比亞、尼日利亞等地區(qū)大國和非洲法語國家的強(qiáng)烈反對。

非盟委員會主席選舉遵循“三輪投票、末位淘汰”原則，即在三輪投票后，得票最少的候選人直接出局，剩下的候選人進(jìn)入下一輪投票。在2012年1月的選舉中，由于時任主席、來自加蓬的讓·平與挑戰(zhàn)者祖馬之間競爭異常激烈，選舉一度陷入僵局。在前三輪投票中，兩位候選人得票分別為28比25、27比26及29比24，祖馬遭淘汰。在最終投票中，讓·平雖獲32票，但不及當(dāng)選所需的三分之二多數(shù)選票，亦未能當(dāng)選。一直到2012年7月，祖馬在經(jīng)過四輪投票后才擊敗讓·平，成為掌舵非盟的首位女性主席。

祖馬本有望連任一屆，但為備戰(zhàn)明年的南非執(zhí)政黨黨首及2019年總統(tǒng)選舉，宣布放棄連任。此次非盟委員會主席選舉中，三位候選人分別是來自東非國家烏干達(dá)的卡齊布韋（女）、中非國家赤道幾內(nèi)亞的莫庫伊和南部非洲國家博茨瓦納的文松-莫伊托伊（女）。此次共有51個國家參與投票。與2012年1月時的選舉情況類似，三位候選人經(jīng)過七輪投票仍無人勝出，致使選舉再陷僵局。在第三輪投票中，卡齊布韋僅獲11票，被淘汰；在第六輪投票中，莫庫伊因一票之差被迫出局；在第七輪投票中，文松-莫伊托伊僅獲23票，亦無法當(dāng)選。

“戰(zhàn)火”恐將更加猛烈

非盟委員會主席選舉分別在2012年、2016年出現(xiàn)“雙雄逐鹿”和“三足鼎立”的局面，表明非洲各國及各次區(qū)域組織正日益認(rèn)可非盟作為地區(qū)領(lǐng)袖的重要性，欲借其擴(kuò)大本國及本區(qū)域在非洲和國際事務(wù)中的影響。另一方面，選舉兩度“難產(chǎn)”，也折射出非盟內(nèi)諸多矛盾長期難解，并有可能對明年1月的選舉進(jìn)程產(chǎn)生一定阻礙。

首先，三位候選人各有優(yōu)劣，均難獲得非洲各國普遍認(rèn)可?？R布韋、莫庫伊和文松-莫伊托伊雖分別得到東非共同體、中部非洲國家經(jīng)濟(jì)共同體和南部非洲發(fā)展共同體三大次區(qū)域組織的背書，但均被指“資歷平平、難堪重任”。其中，卡齊布韋現(xiàn)年61歲，曾長期擔(dān)任烏干達(dá)副總統(tǒng)一職，是非洲歷史上首位女性副總統(tǒng)，2013年被潘基文任命為聯(lián)合國非洲地區(qū)艾滋病事務(wù)特使。但她被曝出在擔(dān)任副總統(tǒng)期間曾“濫用公款”，成為首個遭淘汰的候選人。莫庫伊現(xiàn)年51歲，2012年起擔(dān)任非洲唯一一個西班牙語國家——赤道幾內(nèi)亞外長，是三位候選人中最年輕的一位。赤道幾內(nèi)亞為非洲重要產(chǎn)油國、財力雄厚，曾于2011年和2014年兩度承辦非盟峰會。但該國總統(tǒng)奧比昂執(zhí)政近40年，莫庫伊亦因此被斥來自“獨(dú)裁國家”、不符合參選標(biāo)準(zhǔn)。文松-莫伊托伊為博茨瓦納外長，現(xiàn)年65歲，早年當(dāng)過新聞記者，從政經(jīng)驗(yàn)豐富。但博茨瓦納被視為非洲“異類”，該國總統(tǒng)不但長年缺席非盟峰會，而且在非洲國家集體退出國際刑事法院等問題上與肯尼亞、南非、蘇丹等國大唱反調(diào)，因而該國候選人也難獲廣泛支持。

第二，此次選舉遭到西非國家的集體抵制，成為其陷入僵局的主要原因。有報道稱，在此次非盟峰會開幕前，以塞內(nèi)加爾、科特迪瓦等國為首的西非國家經(jīng)濟(jì)共同體曾上書非盟，稱參加此次非盟委員會主席選舉的三位候選人均不具備當(dāng)選資質(zhì)，要求推遲選舉至下屆峰會，并重新開啟候選人提名進(jìn)程。但經(jīng)過集體協(xié)商，非盟駁回了這一請求。因此，在此次選舉的七輪投票中，西共體15個成員國“為示不滿”幾乎全部棄權(quán)，成為三位候選人均無法獲得當(dāng)選所需票數(shù)的重要原因。有分析認(rèn)為，西共體此舉的目的是為本地區(qū)候選人——塞內(nèi)加爾的巴斯里明年參選“爭取機(jī)會”。塞內(nèi)加爾自詡為“非洲法語國家領(lǐng)袖”，對地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)覬覦已久。巴斯里則是該國廣受推崇的外交官，目前擔(dān)任聯(lián)合國秘書長中部非洲事務(wù)特別代表。

第三，非盟委員會主席換屆選舉雖實(shí)行匿名投票制，但三位候選人的得票情況表明，各成員國投票時“以地域和語言差異劃線”的基本現(xiàn)實(shí)仍未改變。以此選的第三輪投票為例：南部非洲發(fā)展共同體有15個成員國，由其推選的博茨瓦納候選人在本輪投票獲16票；中部非洲國家經(jīng)濟(jì)共同體有11個成員國，來自該組織的赤道幾內(nèi)亞候選人獲得12票；東非共同體只有六個成員國，由其推選的烏干達(dá)候選人則僅獲11票；同時，此輪投票有15個國家棄權(quán)，這一數(shù)字也與前文提到的西共體成員國數(shù)量基本相當(dāng)。在2012年的選舉中，也正是因?yàn)樽尅て胶偷吕啄?祖馬的主要支持者分別來自非洲中、西部的法語國家和東、南部的英語國家，雙方勢均力敵，使得選舉進(jìn)程異常艱難。因此有評論指出，非盟委員會主席候選人只有打破地域和語言壁壘，方有當(dāng)選可能。展望明年選舉，此次落選的三位候選人仍有資格再次參選，塞內(nèi)加爾、阿爾及利亞、坦桑尼亞等地區(qū)大國也有可能加入戰(zhàn)局。屆時，大國爭雄局面及非洲不同區(qū)域、語言集團(tuán)間的矛盾或再次顯現(xiàn)，戰(zhàn)火恐將更加猛烈。

下任主席任重道遠(yuǎn)

過去四年，德拉米尼-祖馬雖在推動性別平等、提高非盟委員會工作效率等方面取得了一定成績，但也留下不少爛攤子。甚至有批評指出，祖馬在南非任外長、內(nèi)政部長期間雖表現(xiàn)出卓越的領(lǐng)導(dǎo)能力，但并不適合在國際組織擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。未來，無論誰成為非盟的“當(dāng)家人”，均難回避以下問題。

一是如何貫徹《2063年發(fā)展規(guī)劃》。在祖馬的倡議和力推之下，非盟在2015年1月正式推出了《2063年發(fā)展規(guī)劃》及其首個《十年行動計劃（2014～2023）》，為非洲今后10至50年政治、經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域的發(fā)展描繪了藍(lán)圖。在今年7月的非盟峰會上，祖馬宣布正式啟用“非洲統(tǒng)一電子護(hù)照”，并將首批護(hù)照頒給非盟輪值主席、成員國首腦、外長和常駐代表。這標(biāo)志著《2063年發(fā)展規(guī)劃》中的一大目標(biāo)已初步實(shí)現(xiàn)，對推動非洲地區(qū)一體化進(jìn)程將起到重要作用。但也有評論認(rèn)為，該規(guī)劃完全是祖馬的“政績工程”，周期漫長、任務(wù)繁重，實(shí)施起來困難重重。此前，非盟就曾因“規(guī)劃多、執(zhí)行差”或“有想法、無成績”屢遭詬病。未來，能否將非盟規(guī)劃與成員國的發(fā)展計劃有機(jī)結(jié)合、調(diào)動各國參與熱情，進(jìn)而保證規(guī)劃穩(wěn)步推進(jìn)，將考驗(yàn)下任主席的執(zhí)政能力。

二是解決資金短缺問題。長期以來，依賴外援不但為外部勢力干預(yù)非洲事務(wù)提供了口實(shí)，也嚴(yán)重制約了非盟的自主決策能力。目前，非盟委員會70%以上的資金由域外國家提供，還有不到30%來自成員國會費(fèi)。如2017年委員會總預(yù)算為7.82億美元，其中5.76億美元由外部捐助者出資。同時，非盟年均7.5億美元的維和行動經(jīng)費(fèi)更幾乎全由歐盟、美國等域外國家和世界銀行等捐助。2012年以來，受國際大宗商品價格下降、政局不穩(wěn)等影響，利比亞等非盟曾經(jīng)的“大金主”無力繳納會費(fèi)，歐盟也決定自今年1月起大幅削減對非盟駐索馬里特派團(tuán)的金援。非盟正在面臨“坐吃山空”的窘境。如何帶領(lǐng)非盟實(shí)現(xiàn)財政自主，成為下任主席需著力應(yīng)對的首要難題。在今年7月的非盟峰會上，各國政府決定，通過上繳0.2%的進(jìn)口稅，每年為非盟籌集12億美元資金，但該計劃能否順利實(shí)施，仍有待觀察。

三是介入地區(qū)沖突。近年，南蘇丹、中非共和國、布隆迪等國內(nèi)亂不斷，索馬里、尼日利亞等國暴恐勢力持續(xù)坐大，嚴(yán)重阻礙了非洲大陸的和平與發(fā)展進(jìn)程。有批評認(rèn)為，祖馬對此“有不可推卸的責(zé)任”，因?yàn)樗鄶?shù)時間都在南非“遙控指揮”非盟事務(wù)或者頻繁進(jìn)行域外出訪，幾乎從未前往沖突地區(qū)進(jìn)行“預(yù)防性外交”，對布隆迪等國領(lǐng)導(dǎo)人“超期連任”問題也缺乏清晰的表態(tài)。上臺前，祖馬曾承諾“在2020年前消滅非洲大陸所有的暴力和沖突”，但從目前情況看，這一目標(biāo)幾乎無法實(shí)現(xiàn)。同時，早在2003年成立之初，非盟就打算組建一支1.5萬人規(guī)模的“非洲常備軍”，但囿于資金、協(xié)調(diào)等問題，該計劃至今仍未成行。此次選舉中，三位候選人均表示，將把和平與安全問題作為未來施政重點(diǎn)，但具體措施卻乏善可陳。能否就此提出新穎、可行方案，或?qū)⒊蔀楦骱蜻x人在明年選舉中的勝負(fù)關(guān)鍵。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院非洲所助理研究員）