摘 要 由于目前我國高校紀(jì)檢監(jiān)察制度在頂層設(shè)計(jì)不科學(xué)，法律法規(guī)不完善，廉政教育與隊(duì)伍管理等方面存在諸多不足，腐敗預(yù)防失效、懲治不力、管理混亂的弊端逐步暴露出來。為保證國家高等教育事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，有效遏制和預(yù)防腐敗案件發(fā)生，創(chuàng)造一個(gè)風(fēng)清氣正的教育環(huán)境，研究當(dāng)前高校紀(jì)檢監(jiān)察制度中存在的突出問題并進(jìn)行深層分析，也就成為擺在我們面前的重要研究課題。

關(guān)鍵詞 高等學(xué)校 紀(jì)檢監(jiān)察制度 監(jiān)督

作者簡介：吳俊清，四川美術(shù)學(xué)院，教師，研究方向：法律。

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.165

高等學(xué)校作為國家培養(yǎng)高等人才的重要場所，一直被人們看作是純潔之所，但是隨著教育規(guī)模的急劇擴(kuò)大和國家對(duì)高校財(cái)政投入的不斷增加，最近幾年來，高校貪腐案件上升勢頭迅猛，其數(shù)量之多，涉案金額之巨，影響之惡劣，都讓人嗔目結(jié)舌。據(jù)統(tǒng)計(jì)從2012年以來，高校貪腐案件數(shù)量占全國教育系統(tǒng)案件數(shù)量的比例為24.5%。

2012年至2014年的三年間，教育部部屬高校的紀(jì)檢監(jiān)察部門共立案調(diào)查違法違紀(jì)案件329件，涉案人數(shù)共計(jì)389人，比2010年增長了132.29%。僅2012年以來，中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站通報(bào)的副廳級(jí)以上高校領(lǐng)導(dǎo)干部的違法違紀(jì)案件就高達(dá)57起，占所有公布案件的5.1%。出現(xiàn)的這些問題暴露出現(xiàn)行的高校紀(jì)檢監(jiān)察制度還存在諸多不足。

一、缺乏專項(xiàng)高校紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督法規(guī)

當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察方面的法律、條例、規(guī)章只有《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員廉潔自律準(zhǔn)則》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》等屈指可數(shù)的幾部，其中專門關(guān)于教育領(lǐng)域的監(jiān)督法律還是空白。第九屆全國人大常委會(huì)四次會(huì)議審議通過的《中華人民共和國高等教育法》是國家關(guān)于高等教育的最高法律，在這個(gè)法律中的第四章對(duì)于高校監(jiān)督做出了相關(guān)規(guī)定：對(duì)于高等學(xué)校要通過建立以教師為主的教職工代表大會(huì)等組織對(duì)高校的運(yùn)行給以監(jiān)督，從而使得教職工能夠依法行使民主監(jiān)督和民主管理的權(quán)力，維護(hù)自己的切身合法利益。對(duì)于高校的辦學(xué)水準(zhǔn)、教學(xué)質(zhì)量則要接受教育主管部門的監(jiān)管。

除此之外，我國的現(xiàn)行法律中就沒有對(duì)高校進(jìn)行監(jiān)督的其他條款規(guī)定了。

1997年國家頒布《行政監(jiān)察法》之前，高校內(nèi)部監(jiān)察是依據(jù)1990年實(shí)施的《行政監(jiān)察條例》參照執(zhí)行。但是之后通過的兩部法律法規(guī)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（1997年）和《中華人民共和國行政監(jiān)察法實(shí)施條例》（2004年），沒有參照之前的《行政監(jiān)察條例》（1990年版）的相關(guān)規(guī)定，在這兩部法律法規(guī)中都沒有了“企事業(yè)單位可以參照執(zhí)行，對(duì)法定監(jiān)察對(duì)象以外的工作人員進(jìn)行監(jiān)察”這一法律條文。因高校作為事業(yè)單位不具有行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，其監(jiān)察機(jī)構(gòu)自然就不屬于監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)，所以高校監(jiān)察機(jī)關(guān)不能行使行政監(jiān)督權(quán)，法律賦予的扣留封存權(quán)、請求司法公安機(jī)關(guān)協(xié)助權(quán)等相應(yīng)職權(quán)也就不能享有。同時(shí)，高校的教職員工既不屬于公務(wù)員也不屬于國家機(jī)關(guān)任命的其他人員。這樣也造成現(xiàn)有監(jiān)察法律不適用事業(yè)單位、企業(yè)及社會(huì)團(tuán)體，高校一般無法參照監(jiān)察法律法規(guī)執(zhí)行。這就造成了在實(shí)際工作中，高校監(jiān)督機(jī)構(gòu)在開展監(jiān)督執(zhí)法時(shí)基本是以上級(jí)文件、通知及部門規(guī)章作為執(zhí)法處罰的依據(jù)。

二、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立性和權(quán)威性不足

（一）雙重領(lǐng)導(dǎo)削弱了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性

多年的實(shí)踐證明，高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)盡管在加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，維護(hù)黨的紀(jì)律方面做了很大努力，但是現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)模式在客觀上造成紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督中難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。在雙重領(lǐng)導(dǎo)模式中，高等院校的相關(guān)紀(jì)檢和監(jiān)察機(jī)構(gòu)不僅要服從并接受上級(jí)部門的直接領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)還要服從并接受來自校內(nèi)同級(jí)黨委以及行政的領(lǐng)導(dǎo)，這就是我們所說的雙重領(lǐng)導(dǎo)。這里“領(lǐng)導(dǎo)”的含義有二：

一是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)需要服從同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，按照黨委的部署進(jìn)行工作。紀(jì)委行使辦信辦案、紀(jì)律處分等職權(quán)時(shí)，必須事先報(bào)告同級(jí)黨委批準(zhǔn)后方可開展工作。

二是紀(jì)檢機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)同志由同級(jí)黨委提名，經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)同意后任命。高校紀(jì)委書記是由上級(jí)黨委組織部門和紀(jì)委提名和任命，但是日常工作中都是要在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下行使職權(quán)。高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展專項(xiàng)檢查、紀(jì)律處分等工作必須先征得學(xué)校黨委會(huì)或校長辦公會(huì)同意后方可進(jìn)行。高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物權(quán)分配上都受制于同級(jí)黨委，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。

（二）高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏應(yīng)有權(quán)威

實(shí)際工作中，高校紀(jì)委書記的工作分工都是由黨委和行政決定，其工作分工也含有大量與監(jiān)督無關(guān)的內(nèi)容。有的高校紀(jì)委書記甚至分管了新校區(qū)建設(shè)、財(cái)務(wù)、創(chuàng)作科研等工作。黨政領(lǐng)導(dǎo)班子研究討論有些重大問題時(shí)，紀(jì)委書記提出合理合法的不同意見，但是按照“一把手”負(fù)責(zé)的民主集中制原則，黨政領(lǐng)導(dǎo)擁有最終決定權(quán)，紀(jì)委書記在集體決策時(shí)基本只有參會(huì)和舉手同意的權(quán)力，這使紀(jì)委反而成為了不少人宣稱決策程序合法、合理的“擋箭牌”。因紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公，很多高校紀(jì)委副書記一般兼任監(jiān)察處處長。紀(jì)檢監(jiān)察部門的科級(jí)以下人員更是由學(xué)校內(nèi)部選拔配備。高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦公場所、干部提拔、工作調(diào)動(dòng)、年終考核、人員與經(jīng)費(fèi)保障等諸多方面，更要受到學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)甚至其他職能部門的支配。這樣的領(lǐng)導(dǎo)模式容易造成紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)黨政“一把手”和同級(jí)黨委的監(jiān)督不到位。

（三）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

目前國內(nèi)部分高校還沒有建立完善的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)。根據(jù)對(duì)重慶、云南48所高等學(xué)校問卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)，設(shè)立專門紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的高校有43所，紀(jì)委監(jiān)察合署辦公的高校有25所，紀(jì)委監(jiān)察處與審計(jì)處合署辦公的高校有15所，還有3所監(jiān)察處與審計(jì)處合署辦公。在沒有專門紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的5所高校居然是由黨政辦、組織部、人事處等部門來代替履行監(jiān)督檢查職能。雖然紀(jì)檢與監(jiān)察在監(jiān)督對(duì)象存在較大重合，但是因法律規(guī)定與職能劃分決定了監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督依據(jù)還是有很大區(qū)別的。理論上高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)構(gòu)是學(xué)校內(nèi)設(shè)的部門，應(yīng)在校長領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立開展校內(nèi)監(jiān)察工作，但是在多數(shù)高校，監(jiān)察機(jī)構(gòu)因與紀(jì)委合署辦公而成為黨群部門之一。

三、紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)滯后，綜合保障不力

（一）高校紀(jì)檢監(jiān)察干部人員編制少，領(lǐng)導(dǎo)干部配備參差不齊

為加強(qiáng)和改進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)，中紀(jì)委、監(jiān)察局在2010年就下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍建設(shè)的若干意見》。如中共重慶市紀(jì)委、中共重慶市教育紀(jì)工委根據(jù)《意見》，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)的意見》。文件明確規(guī)定，一般規(guī)模的市屬本科院校專職紀(jì)檢監(jiān)察干部人數(shù)為5-8人，規(guī)模較大的為8-12人，但目前絕大多數(shù)高校紀(jì)檢監(jiān)察干部一直就沒有足額配備。重慶各高校紀(jì)檢監(jiān)督干部的配置數(shù)量差異巨大，人數(shù)最多的學(xué)校有11人，人數(shù)最少的只有2人，絕大多數(shù)高校的干部配置保持在3-5人之間。一般來說本科院校紀(jì)檢監(jiān)督干部配備人數(shù)多于高職院校，規(guī)模大的高校干部人數(shù)多于規(guī)模小的高校。某些高校連紀(jì)委書記都沒有配置，而是由其他黨政領(lǐng)導(dǎo)兼任。即使配備了紀(jì)委書記的高校也出于多種考慮，把一些與監(jiān)督無關(guān)的工作交由紀(jì)委書記分管，造成監(jiān)督力量精力分散、職位虛化。

（二）紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)人才匱乏

高校紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍中的具有紀(jì)檢監(jiān)察工作經(jīng)驗(yàn)的人員結(jié)構(gòu)呈金字塔型分布，專職干部工作年限也不夠合理。高校紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“三多、一少”的特點(diǎn)，即從事紀(jì)檢監(jiān)察工作不足5年的人員多，40歲以上的人員多，非正式人員多，紀(jì)檢監(jiān)察從業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富的人員少。同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)不盡合理。監(jiān)督工作是一項(xiàng)涉及面廣，政策性、制度性強(qiáng)的工作，其涵蓋了法律、經(jīng)濟(jì)、管理等多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域。因此紀(jì)檢監(jiān)察干部不僅要熟悉黨的政策、決議、條例、文件，還要熟悉許多與高校相關(guān)的法律、財(cái)會(huì)、審計(jì)等多門類專業(yè)知識(shí)。但實(shí)際情況是紀(jì)檢監(jiān)察干部中具有法律、財(cái)會(huì)、審計(jì)專業(yè)教育背景的干部只占總?cè)藬?shù)的很小比例，學(xué)歷層次結(jié)構(gòu)也以本科為主，碩士及以上較少。此外，因人事管理等方面的特殊原因，高校紀(jì)檢監(jiān)察部門還以人事代理、勞務(wù)派遣等形式聘用了一定數(shù)量的合同制和臨時(shí)性工作人員充實(shí)在基層紀(jì)檢監(jiān)察工作一線。

（三）綜合保障不力

在辦公條件方面，紀(jì)檢監(jiān)察部門的工作人員經(jīng)常擁擠到一個(gè)辦公室辦公，實(shí)行紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)合署辦公的高校更是將所有工作人員集中在一起辦公，遇到信訪舉報(bào)及案件調(diào)查時(shí)連專門場所都沒有。有時(shí)甚至連網(wǎng)絡(luò)、電腦、電話、傳真機(jī)、復(fù)印機(jī)等辦公設(shè)備都無法足額配備。在經(jīng)費(fèi)保障方面，根據(jù)事業(yè)單位績效工作改革方案規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察部門是基本沒有專門經(jīng)費(fèi)用于發(fā)放補(bǔ)助開支。監(jiān)督部門進(jìn)行監(jiān)督的費(fèi)用開支一般都是由被監(jiān)督部門承擔(dān)。這也就形成了一個(gè)高校監(jiān)督的一個(gè)怪象——監(jiān)督部門對(duì)被監(jiān)督部門進(jìn)行監(jiān)督，而被監(jiān)督部門為監(jiān)督部門承擔(dān)補(bǔ)助費(fèi)用。這也促使很多紀(jì)檢監(jiān)察干部熱衷于各種“監(jiān)督”，但是這種監(jiān)督結(jié)果的有效性和公正性自然容易引起公眾的質(zhì)疑。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度決定行為，因?yàn)閷?duì)于現(xiàn)實(shí)世界中的人而言，個(gè)體是在法律、法規(guī)、規(guī)章等制度所限定的多維空間中活動(dòng)的，因此遏制違法違規(guī)的關(guān)鍵是制度。制度的完善程度不僅決定了違法的受懲成本，也直接增加了直接成本。黨紀(jì)國法越嚴(yán)格，邊際成本越高，那干部犯錯(cuò)的可能性就越低。在超常規(guī)發(fā)展的高校經(jīng)歷著由原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，伴隨自身體制改革的過程中，陳舊的制度沒有及時(shí)修訂或退出，致使內(nèi)部權(quán)力沒有得到嚴(yán)密規(guī)范和有效約束。制度設(shè)計(jì)缺少前瞻性和科學(xué)性，影響了制度的效力，給不法分子提供了可趁之機(jī)。因此，我們應(yīng)該從紀(jì)檢監(jiān)察制度實(shí)際存在的問題出發(fā)，加強(qiáng)制度建設(shè)，從而遏制教育領(lǐng)域的腐敗之風(fēng)。

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