□王 璐

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公民參與導(dǎo)向的政府績效綜合考評研究
——基于杭州個案的分析

□王 璐

本文選取杭州市為研究對象,從公民參與的角度,以2000年以來杭州市的制度創(chuàng)新為背景,全面考察杭州市政府績效綜合考評的發(fā)展歷程、考評對象、考評體系、典型做法及其成效,探討公民參與地方政府績效評估的運(yùn)作過程以及效度,從中抽象出杭州公民參與導(dǎo)向的政府績效評估的具體模式和經(jīng)驗。

公民參與;政府績效考評;杭州

在公共行政領(lǐng)域中,政府績效評估作為一項重要的政府管理措施被廣泛運(yùn)用。二十世紀(jì)六、七十年代的西方,隨著公民監(jiān)督意識的提高和成本意識的強(qiáng)化,政府績效評估活動蓬勃展開。以英、美兩國為代表的西方國家開展了如“政府再造運(yùn)動”、“競爭求質(zhì)量運(yùn)動”等一系列以“公民導(dǎo)向”和效益為價值取向的政府績效評估活動。除英、美之外,西班牙、挪威、芬蘭、澳大利亞、新西蘭等國家紛紛引進(jìn)實施了政府績效評估,并積極推廣公民參與,以至西方學(xué)術(shù)界驚呼:現(xiàn)代“評估國家”正在取代傳統(tǒng)的“行政國家”。

伴隨著我國社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,以往政府與公民的角色定位越來越不能適應(yīng)時代發(fā)展的需求,過去那種“唯經(jīng)濟(jì)是從”的政府績效評估模式的局限性已經(jīng)顯露無疑。因此,由誰來評估、監(jiān)督政府工作,提高政府效能就成為我國公共行政領(lǐng)域中面臨的一個關(guān)鍵問題。在這樣的背景下,我國政府開始了對公民參與政府績效評估的可行性、方式方法等的一系列探索與研究,但對于在這個領(lǐng)域中研究較早的西方國家來說,我國在公民參與方面還屬于新興國家,無論是在理論層面還是實踐層面上都存在著許多的不足之處。因此,我們必須充分借鑒國外先進(jìn)理論和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國國情和社會現(xiàn)狀,逐步探索、發(fā)展和完善我國公民參與政府績效評估的有效路徑。

綜上所述,無論在理論研究方面還是在具體實踐方面,公民參與政府績

效評估都是具有現(xiàn)實意義的,是一個值得研究與探討的選題。本文選取杭州市為研究對象,以2000年以來杭州的制度創(chuàng)新為依托，從公民參與視角,對杭州市政府績效綜合考評的發(fā)展歷程、考評對象、考評體系、典型做法及其成效進(jìn)行考察,探討公民參與地方政府績效評估的運(yùn)作過程以及效度,從中抽象出杭州公民參與導(dǎo)向的政府績效評估的具體模式和經(jīng)驗。

一、參與式治理概述

參與式治理的概念是由治理發(fā)展而來的,它的核心理念就是公民參與。特別是對城市治理而言,如果沒有城市公民的參與就不能算是參與式治理。本文中的公民參與特指公民在杭州綜合績效考評中的參與。因為“參與”在政治學(xué)中是核心的研究對象,所以很多研究中就把參與等同于政治參與,但在本文中的參與則是側(cè)重公民對社會生活的參與。把“參與”和治理結(jié)合起來,強(qiáng)調(diào)了公民參與和協(xié)商公共事務(wù)的必要性。

參與式治理是政府與公民社會之間建立一種合作、伙伴的關(guān)系,以達(dá)到政府和社會組織共同參與公共事務(wù)的一種合作模式。它是近年來公共管理領(lǐng)域興起和發(fā)展起來的一個新概念,它的出現(xiàn)是與權(quán)威式的“官僚制”治理相對立的。參與式治理最基本的要求是賦權(quán)讓公民參與其中,正因如此,扁平化的組織是比較適合參與式治理的一種社會結(jié)構(gòu)。除此之外,參與式治理還包含了博弈、合作、協(xié)商等內(nèi)容。它強(qiáng)調(diào)權(quán)力中心的多元化,重視公民參與程度,它的宗旨是達(dá)到政府與公民的良性互動。其倡導(dǎo)者認(rèn)為,通過公民的參與能夠表達(dá)出公民的利益訴求,同時還可以提供比政府調(diào)查更加全面的信息,從而提高政府決策的科學(xué)性和政府的工作效能?，F(xiàn)如今政府作為公共服務(wù)的唯一提供者的治理模式在現(xiàn)實生活中已經(jīng)不斷受到挑戰(zhàn),引入“公民參與”不僅是理論發(fā)展的要求,更有其現(xiàn)實意義。

參與式治理的理論內(nèi)涵首先要弄清楚以下幾個問題:為什么要參與？參與什么？誰來參與？如何協(xié)調(diào)地方當(dāng)局和合作伙伴的集體行動？而這些問題,我們能從參與式治理的特征中找到答案。

綜合各界專家學(xué)者意見,參與式治理可以歸納出賦權(quán)、參與、協(xié)作和網(wǎng)絡(luò)四個特征。

(一)賦權(quán)

參與式治理的目的是提供一個平臺,使公眾可以參與到與他們息息相關(guān)的政策制定。參與式治理的賦權(quán)首先是賦權(quán)給這些個人和群體,使他們有資格參與到政策制定中來,通過分析他們自身的處境,和地方政府達(dá)成共識,促使地方政府做出決策和采取行動,以改善他們的現(xiàn)狀,從而實現(xiàn)“善治”的可持續(xù)發(fā)展。

(二)參與

參與作為參與式治理的核心概念,與以往的公民參與的最大不同體現(xiàn)在參與者和參與對象兩個方面上。參與式治理的參與者是那些以前長期處在公共行政決策之外“弱勢群體”。公民參與也擴(kuò)展到公共服務(wù)的整個范圍之中。因此，參與式治理為參與者提供了重新參與資源整合的渠道，起到了重新劃分政治資源的重要作用。

(三)協(xié)作

參與式治理一改利益沖突者的沖突現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)而向協(xié)商與妥協(xié)過程整合。參與式治理民主協(xié)商的基層化普及。同時,集體參與的政策的制定為實現(xiàn)政府和公民之間的良性互動提供可能。鼓勵普通公民,特別是弱勢群體參與公共事務(wù),增強(qiáng)政府與公共行政機(jī)構(gòu)、公民和其他社會團(tuán)體之間的協(xié)商合作。

(四)網(wǎng)絡(luò)

治理網(wǎng)絡(luò)是指為了解決各種社會問題并制定合理決策,各方組織利用對話、協(xié)商等方式來達(dá)到資源共享、互惠合作的機(jī)制。正如瓦爾特所言:“作為治理的公共管理,遇到的主要挑戰(zhàn)是處理網(wǎng)絡(luò)狀,即相互依存的環(huán)境。公共管理因而也是網(wǎng)絡(luò)管理?！?/p>

二、杭州市公民參與導(dǎo)向的政府績效綜合考評實踐

(一)杭州個案實踐的背景

2000年以來,杭州市政府在管理體制上做出了一系列創(chuàng)新,其中公民參與導(dǎo)向的綜合考評就是制度創(chuàng)新的產(chǎn)物之一,在杭州“民主促民生”治理理念的帶領(lǐng)下,市民的生活品質(zhì)得到了提升,杭州的經(jīng)濟(jì)也在平穩(wěn)的發(fā)展之中。而這樣的模式為什么會出現(xiàn)在杭州?

總體來說,參與式治理是在政府合法性和有效性面臨壓力和挑戰(zhàn)下的產(chǎn)物。在新環(huán)境下,政府的能力越來越受到外界的質(zhì)疑,政府效率越來越不讓人滿意,在這種情況下,管理成本依舊在上升,“官僚制”的弊端日漸顯現(xiàn)出?！罢恼吆陀媱澆粌H沒有給人們的生活帶來益處,反而還降低了人們的生活質(zhì)量,政府自身造成的公共問題比所解決的問題還多?！彪S著社會的進(jìn)步,人民對民主的認(rèn)識越來越深刻,參與式治理是順應(yīng)時代的發(fā)展,它不僅代表著一種治理理念,更代表著一種新的生活方式。上述是參與式治理出現(xiàn)的共同背景,而因地制宜,杭州也有其特有的背景和環(huán)境。

改革開放以來,杭州的經(jīng)濟(jì)得到了長足的發(fā)展。近來的十幾年中,其GDP始終保持著兩位數(shù)的增長,人民的生活水平也在不斷的提高。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高,人民群眾的權(quán)利意識和民主參與意識也越來越高。例如杭州的“停車新政”,通過互聯(lián)網(wǎng)征集整理了近28萬字的建議,參與人群從老人到小孩,從社區(qū)工作人員到市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo),大家群策群力,為解決杭州停車難問題出謀劃策。通過一系列的參與,杭州市民逐漸習(xí)慣了通過各種渠道和政府進(jìn)行溝通,表達(dá)自己的利益訴求。一般情況下,有數(shù)據(jù)顯示,收入較高者比較關(guān)心公共事務(wù),所以杭州經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是公民參與導(dǎo)向綜合考評的背景之一。

杭州模式是在政府的強(qiáng)力主導(dǎo)下進(jìn)行的,因此杭州市民在強(qiáng)大的政治環(huán)境下逐漸形成了參與型的文化和風(fēng)氣,這也反過來推動了杭州模式的深入發(fā)展。文化是制度的產(chǎn)物,是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的上層建筑,杭州模式的成功同樣離不開強(qiáng)有力的制度支持,而且這里不可忽略的是領(lǐng)導(dǎo)在這期間給予的強(qiáng)大支持和堅定的執(zhí)行信念。所以杭州的政治環(huán)境同樣是其取得成功的背景之一。

目前,杭州人均GDP已經(jīng)突破1萬美元,經(jīng)濟(jì)體制的變革,社會利益格局的調(diào)整都對政府的治理提出了新的挑戰(zhàn)。杭州信訪局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,2005年市信訪局收到的建議在信訪總量公民參與導(dǎo)向的政府績效綜合考評研究中占到了20.03%,2006年、2007年所占到的比例分別為24.6%和22.2%。由此可見市民對杭州公共事務(wù)的關(guān)心程度較高,建議也較多。同時,隨著利益格局的不斷變化和改革的逐漸深入,給政府的治理提出了新的要求,政府治理的轉(zhuǎn)型勢在必行,社會轉(zhuǎn)型和政府轉(zhuǎn)型是杭州公民參與導(dǎo)向的政府績效綜合考評的宏觀背景。

(二)杭州市綜合考評的發(fā)展歷程

杭州綜合考評以“創(chuàng)一流業(yè)績,讓人民滿意”為宗旨,從社會評價、領(lǐng)導(dǎo)考評、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)以及目標(biāo)考核四個維度,對市直單位和區(qū)、縣(市)實施全方位、綜合性、多維度的考核評價。其發(fā)展歷程可以分為以下三個過程。

第一,杭州綜合考評的起源和發(fā)展時期,即前綜合考評時期。(2000-2004年)從2000年起,為了根治門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦的四難綜合癥,提高政府效能,杭州市委、市政府在全國率先推出“滿意單位和不滿意單位”評選活動，引入外部評價，以根治機(jī)關(guān)“四難”綜合癥，切實轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)。與原有的市直單位目標(biāo)責(zé)任制考核雙軌并行，共同開展黨政機(jī)關(guān)考評工作。

第二,杭州綜合考評的體制建立時期,即正式確立綜合考評體系時期，既“從滿意不滿意單位評選向綜合考評的跨越”，2005年下半年，市委、市政府決定將目標(biāo)責(zé)任制考核與滿意評選(社會評價)進(jìn)一步結(jié)合，同時增設(shè)領(lǐng)導(dǎo)考評，對市直單位實行綜合考核評價，形成了“三位一體”的綜合考評。2006年8月，全國首家正局級常設(shè)考評機(jī)構(gòu)——杭州市綜合考評委員會辦公室正式成立，標(biāo)志著杭州綜合考評走向制度化、規(guī)范化、專業(yè)化。

第三,杭州綜合考評績效管理強(qiáng)化時期,即深度發(fā)展時期。既“從綜合考評向績效管理的跨越”，2007年以來，杭州綜合考評積極探索績效管理新路徑，完善績效指標(biāo)體系，深化社會評價，推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)，增強(qiáng)診斷治理功能，強(qiáng)化績效管理。

(三)杭州市綜合考評的設(shè)計

1.綜合考評的基本導(dǎo)向

杭州市綜合考評是以戰(zhàn)略導(dǎo)向、公民導(dǎo)向、績效導(dǎo)向和職責(zé)導(dǎo)向四大塊為基本導(dǎo)向的。

第一,戰(zhàn)略導(dǎo)向。在設(shè)定考評目標(biāo)的時候,將市委和市政府提出來的戰(zhàn)略目標(biāo)作為市直單位和區(qū)、縣(市)年度工作任務(wù)的重點，凡是完成市委、市政府戰(zhàn)略目標(biāo)情況好的，綜合考評的名次就靠前，反之則靠后。市直各單位要想在綜合考評中取得好的成績，必須扎扎實實地把市委、市政府的重大戰(zhàn)略和重點工作任務(wù)落到實處。

第二,公民導(dǎo)向。把破解“七難”、群眾滿意作為爭先創(chuàng)優(yōu)的落腳點。讓人民群眾滿意，就必須切實解決與人民群眾切身利益密切相關(guān)的熱點、難點問題。綜合考評結(jié)果中，群眾關(guān)注的“七難”問題解決得好，群眾對相關(guān)職能部門的評價就高；反之，則評價較低。

第三,職責(zé)導(dǎo)向，把履行職責(zé)、依法管理作為爭先創(chuàng)優(yōu)的基本點。不否認(rèn)執(zhí)法和管理部門工作的難度，但決定其綜合考評的排名并不在于職責(zé)本身，而在于履行職責(zé)的理念、態(tài)度、方法和力度。執(zhí)法和管理部門只要堅持以民為本，務(wù)實創(chuàng)新，嚴(yán)格執(zhí)法，文明執(zhí)法，公正執(zhí)法，在綜合考評中同樣能夠取得好的名次。

2.綜合考評的運(yùn)作機(jī)制

杭州市綜合考評的順利發(fā)展離不開其黨政、市民、媒體“三位一體”的運(yùn)作機(jī)制。杭州公民參與導(dǎo)向的綜合考評是以政府為主導(dǎo)、市民為導(dǎo)向、媒體為平臺,通過“評價—調(diào)整—反饋”的循環(huán)機(jī)制來實現(xiàn)轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)風(fēng)氣、解決“七難”問題的工作目標(biāo)的。在這個多元主體的工作機(jī)制中,政府主導(dǎo)和公民參與的作用自然不容小覷,但是我們也不能忽略媒體在這之中所起到的作用,媒體在社會中的本職工作是一種傳播信息的媒介,在該機(jī)制中它通過媒介作用,一方面為公眾提供了參與的平臺,另一方面它及時地將社會評價報告反饋給大眾,讓公民知曉自己參與的成果和政府的相應(yīng)措施。

公民參與導(dǎo)向的綜合考評是“四問四權(quán)”公民權(quán)利保障機(jī)制的體現(xiàn)。所謂“四問四權(quán)”就是問需于民、問計于民、問情于民、問績于民,而公民參與導(dǎo)向的綜合評估表面上看來僅僅是問績于民的一個環(huán)節(jié),其實不然,在問績于民中,其實也暗含著問需于民、問情于民、問計于民,即“評價—調(diào)整—反饋”的機(jī)制,在市民評價政府工作的同時,也會反映自己所關(guān)心的事務(wù)及提出處理的建議。所以“三位一體”的運(yùn)作機(jī)制和“四問四權(quán)”的公民權(quán)利機(jī)制同時保證著杭州模式的順利進(jìn)行和發(fā)展。

3.綜合考評的評價體系

本文以杭州市的市直單位考評為例。市直單位的綜合考評的主體可分為綜合考評單位(74家)和非綜合考評單位(43家)兩類。以社會評價為評價主體，綜合進(jìn)行目標(biāo)考評。

社會評價主要是考評辦組織調(diào)查人員，按隨機(jī)抽樣、上門入戶調(diào)查方式，向全市居民代表(含農(nóng)村居民、外來務(wù)工人員)發(fā)放社會評價表，并通過郵寄方式向企業(yè)、民辦非企業(yè)和行業(yè)協(xié)會寄送社會評價表，其他各個層面代表的社會評價表也由各牽頭單位按時發(fā)放到位；與此同時，為拓寬社會評價參與渠道，在“中國杭州”政府門戶網(wǎng)站、杭州考評網(wǎng)面向公眾同步開放“網(wǎng)上評議”，接受社會各界咨詢和評議。

圖1 杭州市市直單位綜合考評體系

4.公民參與的典型做法

通過多年的實踐摸索,杭州形成了一套相對科學(xué)、合理的公共部門績效綜合考評辦法。堅持公民導(dǎo)向和注重績效是其兩大鮮明的特點。具體表現(xiàn)為：

第一，社會評價信息透明化。將年度社會評價的報告向公眾公開,對需要重點整改的項目進(jìn)行公示。讓杭州市民更多地了解到考評單位的工作情況與績效,將社會中的民眾與機(jī)關(guān)單位信息不對稱的情況盡量降低。

第二，參與平臺開放化。堅持公民導(dǎo)向是杭州政府績效考評的核心，杭州政府打造的穩(wěn)定、開放、覆蓋全市的公民參與網(wǎng)絡(luò),是公民參與權(quán)的有力保障。他們的努力方向主要有拓寬評議代表的廣度和增加市民的參與渠道兩個方面。在擴(kuò)大評價主體方面,從2007年開始,將外來務(wù)工人員也納入到社會考評的主體中來;在拓寬參與渠道方面,設(shè)立社會評價的公開電話,嘗試開展網(wǎng)上評議等。

第三，“評價—調(diào)整—反饋”的工作機(jī)制。強(qiáng)化對社會意見的整改,將群眾反映突出、涉及面廣的問題列為重點整改項目,有效地推動了杭州“七難問題”的解決。

(四)杭州市公民參與導(dǎo)向的綜合考評取得的成效

綜合考評自實施以來,自始自終把讓人民滿意作為評價政府工作的出發(fā)點和落腳點,也正是因為如此,杭州市政府機(jī)關(guān)作風(fēng)在考評實施的過程中有了顯著的轉(zhuǎn)變,機(jī)關(guān)工作人員的服務(wù)意識越來越強(qiáng),辦事效率越來越高,市民對機(jī)關(guān)的滿意度越來越高,整個系統(tǒng)運(yùn)行地越來越順暢,發(fā)展環(huán)境也越來越好了。而這其中因為公民參與所取得的成效是大家有目共睹的,轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)的“殺手锏”和破解民生問題的“指揮棒”是對公民參與成效的最好總結(jié)。即滿意不滿意單位評選活動和通過對社會評價環(huán)節(jié)九方代表的意見進(jìn)行梳理分析才破除杭州在發(fā)展中面臨的民眾最關(guān)心的機(jī)關(guān)作風(fēng)問題和民生問題。

三、杭州公民參與導(dǎo)向的政府績效綜合考評的局限

(一)政府主導(dǎo)的悖論

在杭州“三位一體”的考評體系中,政府始終未能完全從“劃槳”的角色轉(zhuǎn)變成為“掌舵”的角色。雖然經(jīng)過十年的努力,杭州市政府在削弱政府全能主義上已經(jīng)初見成效,但總的看來,在整個綜合考評體系中,政府依舊處于主導(dǎo)的強(qiáng)勢地位。政府主導(dǎo),這是參與式治理的要求,但這里也同時存在著政府主導(dǎo)的悖論。政府主導(dǎo)公民通過政治參與從而實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置,最終實現(xiàn)個人和整個社會的共同發(fā)展。在整個體系中,需要政府以一個發(fā)起人、倡導(dǎo)者的角色出現(xiàn),而不能完全依賴公民自覺與公民意志。但要明確，政府的主導(dǎo)并不意味著無度干預(yù)與徹底干預(yù),地方政府、非政府組織和公民作為評估主體的地位應(yīng)該是平等的,但是這在中國是不現(xiàn)實的,當(dāng)然杭州也不例外。無論是在“四問四權(quán)”中作為施動者的角色還是“三位一體”中的主導(dǎo)地位,杭州市委、市政府的掌控?zé)o處不在,“滿意不滿意”單位評選和“評價—調(diào)整—反饋”的工作機(jī)制中,政府設(shè)置議題和主導(dǎo)過程。。所以,政府主導(dǎo)是一個悖論,政府的過分介入會使其失去參與式治理的真正意義,然而要政府采取放任型的管理方式顯然是不現(xiàn)實的,因為這樣會造成公共責(zé)任的缺失。

(二)公民參與的瓶頸

上面已經(jīng)說到杭州公民參與導(dǎo)向的政府綜合績效考評在十年間已經(jīng)取得了不菲的成效,包括轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)和破解民生問題。市民通過參與各級機(jī)關(guān)的綜合績效評估,將自己的建議及滿意度作為信息反映給杭州市委、市政府,另一方面,市委、市政府也積極梳理公民的建議,科學(xué)分析,得出各年度的評價建議報告,再通過媒體反饋給市民,政府與公民社會之間已經(jīng)開始形成較為良好的互動關(guān)系。但是在看到成績的同時,我們同樣不能忽略它的不足之處。參與式治理的真正意義所在就是公民的參與,公民導(dǎo)向的綜合考評如何保證公民參與的動力和積極性是其成功與否的關(guān)鍵所在,杭州模式之所以能取得今天的成績，其中一個很重要的原因就是考評的出發(fā)點和落腳點都放在與公民切身利益相關(guān)的事實上,這樣的確能夠保證公民參與的積極性,但同時它也造成了公民對公共事務(wù)的參與動力的不足,例如在“開放式?jīng)Q策”中,兩年共累計網(wǎng)上參與的人數(shù)只有38.5萬人次,就連杭州城標(biāo)的市民投票在第一輪中也只有12萬張選票而已。形成一幅“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)勢。

其次,公民參與能力還有很大的提高空間。公民具備參與的能力,這是參與式治理成功的關(guān)鍵,因為只有如此,公民的參與才是有效的,否則只能是以增加行政成本的代價換取虛有其表的民主。對此,杭州模式的應(yīng)對方式是從市民、企業(yè)、市政協(xié)委員、市人大代表、專家學(xué)者等9個層面的人中按比例隨機(jī)抽取一定數(shù)量的投票人員進(jìn)行評估,這樣在保證公民參與的能力上的確能夠起到一定的效果,但是由于參與評估的市民是來自不同層面的人員,大家的思維方式不同,知識儲備也是參差不齊,這樣的評估質(zhì)量是否能夠得到保證,還要劃上一個大大的問號。當(dāng)作為這個社會評價的評估主體所得出的評價有比較大的內(nèi)部差異的時候,作為主導(dǎo)地位的政府應(yīng)該如何對待這樣一份評估結(jié)果也是值得思考的。

(三)基于參與式治理的模式分析

杭州公民參與導(dǎo)向的政府績效綜合考評是比較典型的參與式治理,下面讓我們從參與式治理賦權(quán)、參與、協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)的四個特征來看杭州模式。

1.賦權(quán)

杭州公民參與導(dǎo)向的政府績效綜合考評屬于杭州“民主促民生”治理模式的一小塊內(nèi)容,它們都是杭州城市民主實踐的成果。2006年發(fā)布了《中共杭州市委關(guān)于設(shè)立杭州市綜合考評委員會辦公室的通知》,該辦公室在整合市級機(jī)關(guān)目標(biāo)管理、市直單位滿意不滿意評選和機(jī)關(guān)效能建設(shè)等職能基礎(chǔ)上組建,將公民參與制度化、規(guī)范化,并且通過媒體報道,將此向社會公布。在社會評價的環(huán)節(jié)上,賦予公民一定的投票權(quán)利,使得公民作為評估主體對各級機(jī)關(guān)的考核上占有一定的權(quán)重,以正式文件的形式規(guī)定了投票的規(guī)則。

2.參與

杭州市民通過對各級機(jī)關(guān)年度工作滿意不滿意單位評選間接參與到政府的決策中來,有效地改善了各級機(jī)關(guān)的黨風(fēng),增強(qiáng)了機(jī)關(guān)工作人員的服務(wù)意識和工作能力,提高整個政府系統(tǒng)的效能。不僅如此,市民還可以通過社會考評環(huán)節(jié)將之間最關(guān)心的問題反饋給政府,使得市委、市政府在工作重心和目標(biāo)上更加明確,在對各級機(jī)關(guān)的考核指標(biāo)上也逐年根據(jù)情況進(jìn)行調(diào)整,形成破解杭州“七難”問題的工作機(jī)制。

杭州模式中的公民參與,雖然和完全的公民自治還有差距,但其強(qiáng)調(diào)普通公民的實質(zhì)性參與和對民生問題的高度關(guān)注,與參與式治理是不謀而合的。實際上,完全的公民自治參與是理想主義的,是不現(xiàn)實的,參與式治理也不是要追求達(dá)到公民完全參與自治的效果,而是要在公民參與和政府回應(yīng)中作一個結(jié)合。

3.協(xié)作

公民參與導(dǎo)向的綜合考評其實是集體行動的一種方式,它將公民直接或間接地引入到政府決策中來,通過政府與公民、公民與公民之間的博弈、協(xié)商,梳理各方意見并對其進(jìn)行系統(tǒng)地、深入地分析,在尊重各方立場、訴求,追求公共利益最大化的前提條件下,科學(xué)地形成解決方案和政府決策。杭州模式是建立服務(wù)型政府的探索,黨政、市民和媒體“三位一體”的工作機(jī)制是綜合考評成功的保證,其中媒體在協(xié)商平臺中發(fā)揮了很重要的作用。

4.網(wǎng)絡(luò)

杭州公民參與導(dǎo)向的綜合考評發(fā)揮了多元評估主體的作用,建立起了一個立體的評估網(wǎng)絡(luò)。它建立起了多種公民參與的渠道和公共平臺,形成了黨政界、媒體界、學(xué)術(shù)界、專家界的四界聯(lián)動的趨勢,構(gòu)筑了一個“多元主體、政府主導(dǎo)、公民導(dǎo)向、合作治理”的城市治理網(wǎng)絡(luò)。

總而言之,杭州公民導(dǎo)向的綜合評估是“民主促民生”的理念要求,也體現(xiàn)了參與式治理的宗旨。通過賦權(quán)、參與、協(xié)作和網(wǎng)絡(luò)多方位的調(diào)控,最終實現(xiàn)最優(yōu)化的資源配置,推動杭州服務(wù)性政府的建設(shè),轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府和公民之間的關(guān)系,從而創(chuàng)造出良好的環(huán)境和和諧高效的發(fā)展。

四、完善杭州公民參與導(dǎo)向綜合績效考評

(一)科學(xué)削弱政府強(qiáng)勢主導(dǎo)地位

杭州公民參與導(dǎo)向的綜合考評最大的問題就在于政府的作用太過突出,在綜合考評系統(tǒng)中,杭州市委、市政府扮演的是強(qiáng)勢的主導(dǎo)角色,而且這里有一個政府主導(dǎo)悖論,即政府既不能完全放任不管,又不能過于強(qiáng)勢主導(dǎo)。因為如果完全由政府主導(dǎo)包辦一切,那么參與式治理只能是虛有其表;要是完全由百姓說的算,那么如何保證公民不被其他居心叵測的利益團(tuán)體所影響。所以如何科學(xué)地削弱政府的強(qiáng)勢主導(dǎo)地位成為完善公民導(dǎo)向的政府綜合績效評估的首要突破點。如可以在考評系統(tǒng)的設(shè)計上科學(xué)地征求市民的意見,在保證考評體系科學(xué)有效的前提下,政府仍舊主導(dǎo)大方向,一些細(xì)節(jié)問題可以適當(dāng)?shù)刈屖忻駞⑴c到其中來,比如在參與評估的市民的選取上、社會評估所占的比重上等。但歸根結(jié)底,要想科學(xué)地削弱政府的強(qiáng)勢主導(dǎo)地位,還是要回到公民參與能力的問題上,如果公民的參與能力跟不上,那談削弱政府強(qiáng)勢主導(dǎo)地位根本沒有任何意義。

(二)突破公民參與的瓶頸

“參與式治理”成功與否的關(guān)鍵就在于公民參與的積極性和能力,而這兩點也正是目前我國所欠缺的條件,因此公民導(dǎo)向的綜合考評注定是要在政府的引導(dǎo)推動下進(jìn)行的。通過政府的倡導(dǎo)和推動,培養(yǎng)公民的參與積極性和參政能力,逐漸形成一種公民參與的文化,再由這種參與文化反過來推動“參與式治理”往更深層次發(fā)展。

托克維爾認(rèn)為,民主是從地方自治開始的,地方自治是民主社會的基礎(chǔ),地方層面的民主能夠培養(yǎng)公民,教會公民如何享受民主。從“身邊的民主入手”,在民生的問題上引入公民參與,是比較合適的路徑。杭州參與式治理就是從普通市民最關(guān)心的事務(wù)入手,這樣不僅能夠提高市民參與的積極性,而且因為是普通市民所關(guān)心的事情,所以這類事務(wù)相對來說對公民參與能力的要求較低,并且市民對此一般有比政府更加充分的信息優(yōu)勢。因此這樣的路徑選擇有利于培養(yǎng)公民的主人公意識和參政議政的能力,促進(jìn)政府和公民的良性互動,在解決民生問題的同時提高公民對政府的滿意度。但是前面的內(nèi)容有提到,把市民的注意力全部轉(zhuǎn)移到他們自己所關(guān)心的事情上,會大大降低公民政治事務(wù)的參與性,造成一種“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)勢,所以在保證公民參與積極性的同時,需要盡快培養(yǎng)公民的參與能力,拓寬公民參與渠道。在培養(yǎng)公民參與能力上,除了在以民生問題帶動公民參與的過程中潛移默化地提高方式以外,還要積極尋求其他提高公民參與能力的方式。如可以通過一些媒體的報道宣傳,將一些鮮活的實際參與案例更多的展現(xiàn)在市民面前,在各級政府網(wǎng)站上提供相關(guān)的咨詢和教育板塊等。前面提到的這些方式其實都是一種快餐式的方式,要想真正提高公民的參與能力,僅僅依靠這種快餐文化是不行的,快餐方式只能起到一種帶動作用,需要形成一種學(xué)習(xí)的氛圍,在教育上下功夫,全面提高市民的整體素質(zhì)才是標(biāo)本兼治的方式,盡管這需要很長的時間,但是這是值得我們等待的結(jié)果。

五、結(jié)論

雖然杭州模式的成功有其特有的背景和環(huán)境因素,但是通過對其成功模式的分析,還是能在理論上和實踐上總結(jié)出一些值得借鑒的經(jīng)驗。

首先它在理論層面上證實了參與式治理在我國的發(fā)展前景,至少在與杭州經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展程度、市民文化程度類似的一些城市,是具備進(jìn)行參與式治理的基本條件的。對于這類城市,杭州模式有很好的借鑒作用。而對于那些經(jīng)濟(jì)水平和文化程度都和杭州有差距的城市,在努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提高文化水平的基礎(chǔ)上,可以適當(dāng)?shù)?、有選擇性地借鑒一些杭州模式的成功之處。

在實踐層面上,通過分析杭州模式,可以總結(jié)出以下幾點經(jīng)驗。第一,“關(guān)注民生”,各級機(jī)關(guān)的工作出發(fā)點和落腳點都放在普通市民最關(guān)心、涉及面最廣的問題上來;第二,“四問四權(quán)”的公民權(quán)利保障機(jī)制,即問需于民、問計于民、問情于民、問績于民。第三,“三位一體”的運(yùn)作機(jī)制,政府為主導(dǎo),公民為導(dǎo)向,媒體為平臺的多元主體治理模式。第四,民主決策和關(guān)注少數(shù),在堅持少數(shù)服從多數(shù)的原則下,也要關(guān)注少數(shù)人的意見,避免“多數(shù)剝削少數(shù)”的現(xiàn)象。第五,公民參與權(quán)利的制度化、規(guī)范化,通過出臺正式的文件規(guī)范整個操作流程,明確公民的參與權(quán),保證公民參與不再虛有其表。我們有理由相信杭州模式將成為一個成熟的發(fā)展模式。

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2015-11-07

上海交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海，200240

王 璐(1989- )，女，上海交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向：馬克思主義發(fā)展及其在中國的傳播。

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1008-8091(2016)01-0076-08