□吳 賓 孫曉杰

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保障性住房空置問題研究
——以文獻綜述的框架

□吳 賓 孫曉杰

國內(nèi)外學(xué)者很早就對住房空置和保障性住房分別進行了研究，隨著十二五期間保障房的“井噴式”供給，對保障性住房空置的研究日益得到重視，目前主要的研究成果表現(xiàn)為：從保障性住房空置的原因看，強調(diào)保障性住房制度層面的缺失和保障性住房缺乏建設(shè)前期調(diào)研以及選址方面存在的問題。從保障性住房空置的解決對策看，主要從完善立法和制度層面規(guī)范保障性住房，同時注重保障性住房的選址和布局。未來的研究還具有較大的發(fā)展空間，要制定科學(xué)的保障性住房空置率統(tǒng)計計算方法，借鑒商品房空置率的研究成果和國內(nèi)外經(jīng)驗對保障性住房空置的原因和對策展開深入研究。

保障性住房；空置；空間失配

隨著保障性住房的大規(guī)模集中建設(shè)，保障性住房出現(xiàn)了空置，保障性住房空置會引發(fā)一系列的問題，如降低保障性住房的利用效率和激化社會矛盾等。保障性住房空置的問題日益受到國內(nèi)外學(xué)者的關(guān)注。學(xué)者們多從保障性住房空置的原因和保障性住房空置的解決對策方面進行了研究。其中一些頗具影響力、具有學(xué)術(shù)導(dǎo)向的研究成果，推動著保障性住房的健康發(fā)展。

近年來學(xué)界對保障性住房空置的研究得到重視，從2006年到2015年，CNKI中以“保障性住房空置”為主題的論文數(shù)量分別為5篇、5篇、6篇、8篇、10篇、12篇、4篇、9篇、9篇、8篇。從2006年到2015年，CNKI中以“空間失配”為主題的論文數(shù)量為35篇、57篇、59篇、72篇、72篇、92篇、93篇、94篇、80篇、42篇，總體呈上升趨勢。

一、國內(nèi)外住房空置相關(guān)理論

(一)國外研究理論

Denise D.and Willian C.W(1996)認為“空置的房屋是指整體或者部分并未得到使用而且等待出售或出租的建筑物”；Smith對合理的空置率做出了界定，認為在住房出租市場中，房主在綜合考慮各種市場因素，如空方持有、需求變動、轉(zhuǎn)換成本、搜尋等之后，并不進行租金的調(diào)整，由此存在的空置率即是合理空置率。[1]Shilling(1987)對美國17個城市寫字樓的合理空置率進行了回歸測算，測算結(jié)果表明合理空置率的區(qū)間為1.0%～20.9%，并指出自然空置率在不同城市之間有較大差別。[2]Mark Thoma(2005)指出適度的空置率對于城市非常重要，并利用模型計算了美國自1956年以來的自然空置率，得出自然空置率平均值為7%。[3]Krainer(2001)通過計算分析美國8個城市的自然空置率，得出了自然空置率差異受到供給約束的結(jié)論，一個城市供給曲線的彈性較小，則自然空置率較低；一個城市若沒有土地方面的限制，則供給曲線彈性大，自然空置率較高。[4]

(二)國內(nèi)研究理論

國內(nèi)的學(xué)者一直在研究保障性住房,同樣也很早就對空置率進行了研究,但是關(guān)于保障性住房空置率的研究仍然是沒有涉及。以下為關(guān)于房屋空置和空置率的文獻綜述。孫嶠等(2005)指出空置房屋是指部分或整體處于等待出售或出租狀態(tài)的建筑物，也就是說，只要是沒有新的使用者的房屋都屬于空置的范疇，他們將我國空置的概念與新加坡、日本、美國等進行了對比，指出我國空置的統(tǒng)計應(yīng)借鑒美國模式，考慮存量和增量，引入空置和吸納兩類指標(biāo)；空置率是指在某一時點空置房屋數(shù)量占同時點全部房屋數(shù)量的比重，用%表示；認為市場上的房屋空置率不可能為零，空置率過高將損害供給方的利益,空置率過低會抑制需求，所以空置率必然存在一個正常的區(qū)間。[5]羅欣蟾(2010)對空置的房屋做出了界定：一方面包括存量房的空置，即已經(jīng)出售或出租的房屋中并未得到實際居住的房屋；另一方面包括新建房屋的空置，即可供出售或出租而未實現(xiàn)出售或出租的房屋。[6]包宗華(2006)指出了空房率的計算方法，分子為空房總數(shù)(新建住房和存量住房中空置一年以上的房屋)，分母為一個國家實有住房總量。[7]賈海(2003)提出了計算空置率的方法并且規(guī)定了各自方法的合理空置區(qū)間?？罩寐?包括商品房和非商品房)等于所有房屋空置數(shù)量與全部房屋存量之比；規(guī)定合理區(qū)間為 4～5%，10%為警戒空置率,超過這一警戒即為嚴重空置。[8]

二、保障性住房空置的原因

(一)缺乏對保障性住房需求的前期調(diào)研，供求失衡

楊婉(2012)批判了保障性住房“供大于求”的觀點，指出了我國保障性住房之所以空置并不是保障性住房的供給量超出了真實需求量，而是由于保障性住房建設(shè)之前未進行需求量的科學(xué)調(diào)查，政府急功近利的政績觀促使保障性住房盲目的大規(guī)模建設(shè)，同時存在公共服務(wù)水平較低，配套設(shè)施不完善的問題，這些原因造成了保障性住房的空置，而非簡單的“供大于求”。[9]鄧保同等(2011)指出了我國保障性住房存在著供需不平衡的問題，近年來我國商品房的價格上升較快，城鎮(zhèn)居民的家庭收入狀況存在差異，總體收入水平較低，商品房的價格超出了大部分工薪階層的支付能力，因此中低收入群體的居住愿望寄托在了價格相對較低具有福利性的保障性住房，由此可以看出保障性住房的需求是旺盛的，然而保障性住房的供給數(shù)量卻相對增長較慢；他同時指出了保障性住房供給量較少的制度因素：首先政府是保障性住房的供給主體，為公民提供準公共物品；其次，民營企業(yè)進入保障性住房建設(shè)領(lǐng)域受到了一定的制度限制；再次，沒有有效實施以包容性區(qū)劃為代表的創(chuàng)新型方式。[10]王瓊(2013)指出了我國保障性住房真實需求量尚不明確的主要原因是我國未建立完善的住房普查機制，無法真實全面的了解我國各收入階層城鎮(zhèn)居民的居住現(xiàn)狀，影響了全國各地保障性住房制度的實施效果，同時，保障性住房建設(shè)應(yīng)該綜合考慮我國住房的現(xiàn)實存量、科學(xué)預(yù)測真實需求量以及政府的財政承受能力等因素。[11]

(二)保障性住房選址存在問題，空間布局不合理造成空間失配

楊靖等(2009)、石浩等(2013)指出保障性住房選址和空間分布帶來的突出問題。楊靖等(2009)指出保障性住房選址帶來的突出問題表現(xiàn)在居民就業(yè)困難和公共配套不完善兩個方面。[12]石浩(2013)指出了保障性住房選址分布在城市邊緣產(chǎn)生的主要問題有以下幾點：不利于中低收入群體的就業(yè)；增加了中低收入者的出行成本；公共服務(wù)設(shè)施不完善。[13]楊婉(2012)、呂艷等(2010)、王麗艷等(2012)指出了保障性住房存在著集中建設(shè)方式，集中建設(shè)帶來了一系列的問題。楊婉(2012)指出了我國保障性住房建設(shè)目前存在著集中大規(guī)模建設(shè)，選址偏僻、分布不均、配套設(shè)施不完善等問題，這些問題在短期內(nèi)難以解決。[14]呂艷等(2010)指出了保障性住房集中建設(shè)帶來的問題，不同收入群體居住空間分異嚴重，引發(fā)一系列的社會問題，偏僻的選址將降低低收入群體的生活質(zhì)量，交通不便將增加通勤成本和通勤時間，嚴重影響了低收入群體的生活質(zhì)量。[15]王麗艷等(2012)認為保障性住房集中大規(guī)模建設(shè)將導(dǎo)致低收入群體的空間集聚，加劇了社會分化。[16]

(三)準入標(biāo)準制定不合理，未實現(xiàn)應(yīng)保盡保

鄒仁功(2012)、林林等(2012)、林小平(2010)、李鈾(2012)、王郅強等(2012)指出了保障性住房準入制度存在的問題主要表現(xiàn)在準入審查流于形式導(dǎo)致家庭收入狀況不能真實衡量、保障性住房申請對象騙購騙租違規(guī)成本低、保障對象經(jīng)濟收入動態(tài)情況難以監(jiān)督等方面。鄒仁功(2012)指出了我國保障性住房在準入機制方面存在的主要問題出在對申請者的資格審查環(huán)節(jié)，對申請者的資格審查難度大，審查資料的真實性差。主要表現(xiàn)在以下幾點：一是申請者的信息收集難；二是申請資料的可信度低；三是對于保障住房申請中出現(xiàn)的騙購騙租等違法行為的懲罰力度不夠。[17]林林等(2012)認為由于我國目前并沒有形成完善的個人收入衡量體系，沒有明確收入核查的范圍，基本工資之外的灰色收入并未包含在審查范圍內(nèi)，致使難以準確核實保障房申請者的個人收入狀況。[18]林小平(2010)指出了我國保障性住房準入制度存在的問題表現(xiàn)在以下幾個方面：未制定科學(xué)規(guī)范的家庭收入狀況審核標(biāo)準；對騙購騙租行為的懲罰力度不夠；未對申請對象的家庭收入狀況進行動態(tài)監(jiān)督。[19]李鈾(2012)指出我國目前的準入環(huán)節(jié)未建立完善的信息審核和檢測機制，存在“收入認定難”的問題，對基本工資以外的其他收入無法準確調(diào)查核實，其主要原因是政府職能部門之間沒有做到信息共享。[20]王郅強等(2012)指出保障性住房準入與退出機制主要存在兩方面的問題，一是缺乏完善的法律法規(guī)，未能有效規(guī)范準入與退出；二是，缺乏監(jiān)督懲罰機制，導(dǎo)致“騙購騙租”現(xiàn)象發(fā)生。[21]

(四)審核程序過于繁瑣

保障房審核程序過于繁瑣，申請周期長、成本高，降低了申請者的積極性。楊婉(2012)指出“目前保障性住房的配給流程主要包括了申請、受理、審核、公示、復(fù)核、配給六部分”，保障性住房申請者為城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭，對收入狀況等信息進行資格審查尤為重要，有申請者提交信息，由政府或相關(guān)工作部門依據(jù)設(shè)立的申請條件對所提交信息進行審核，審核通過后方可進入保障對象列表，等待保障房配給，但是目前各地政府都實施的是“兩級公示三級審核”制度，在實際操作中出現(xiàn)了申請人資格審查難的問題，審核程序繁瑣，申請者的時間成本較高，影響了保障性住房的配給效率，拉長保障房建設(shè)時間跨度。[22]

(五)重建設(shè)輕管理，對政府的監(jiān)督考核不到位

孫慧慧(2013)指出住房保障政策不完善，存在漏洞，而政策漏洞會大大降低地方政府的投機成本，目前住房保障政策中缺乏完善且具體的政府績效評估考核機制，這是危害性最大、最能引發(fā)地方政府投機意識的政策漏洞，由于缺乏績效評估，地方政府政策執(zhí)行的質(zhì)量與效果是好是壞都沒有明確具體的獎勵性或懲戒性措施，從而大大提高了政府的投機意識。[23]楊婉(2012)指出地方政府在對待保障性住房方面普遍存在著重建設(shè)輕管理的問題，缺乏對保障性條件的動態(tài)管理，致使公共資源的不公平分配；同時沒有完善的立法，缺乏系統(tǒng)化和系列化的規(guī)定，對保障性住房配給過程中出現(xiàn)的騙購騙租等造假行為懲罰力度過輕，未能有效遏止。[24]

三、保障性住房空置的解決對策

(一)加強推進住房保障立法，使保障性住房從建設(shè)到配給各個環(huán)節(jié)有法可依

馮露等(2011)指出完善保障性住房的法律制度需要做到以下幾點：一是完善各地區(qū)保障性住房的相關(guān)條例，增強保障性住房條例的法律強制力。二是制定統(tǒng)一的立法規(guī)范。三是堅持剛性與彈性相統(tǒng)一的立法原則。由于社會不斷發(fā)展進步，經(jīng)濟水平不斷提高，住房保障政策也應(yīng)做到靈活調(diào)整，住房保障立法也應(yīng)適時而變。[25]鄒仁功(2012)指出在探索各地保障房立法的基礎(chǔ)上，發(fā)展和完善國家有關(guān)保障性住房方面的政策，將其上升到法律規(guī)范的層次，盡快建立國家層面的《住房保障法》，構(gòu)建完善的住房保障法律體系，為各地政府持續(xù)推進住房保障提供有力的法律保障。[26]楊紅平等(2012)認為應(yīng)該出臺相關(guān)立法保障空間正義。從法律上強化和督促有關(guān)部門認真履行保障性住房建設(shè)職能。[27]林林等(2012)認為應(yīng)該完善立法，從立法的角度規(guī)范保障性住房建設(shè)，明確保障房建設(shè)分配主體的責(zé)任，使其有法可依。[28]陳蕾(2013)指出建立完善保障性住房的法律制度,提高立法層次，為了使保障性住房建設(shè)能夠切實保障中低收入住房困難群體的居住權(quán),我國應(yīng)盡快出臺住房保障相關(guān)法律法規(guī)解決住房保障中的問題、規(guī)范住房保障各個環(huán)節(jié)。[29]

(二)科學(xué)規(guī)劃保障性住房的選址和布局

楊靖等(2009)指出保障性住房選址應(yīng)該注意以下五個方面：一是要注意不同地段、新老城區(qū)的平衡；二是要綜合考慮城市居住區(qū)總體規(guī)劃，保障性住房社區(qū)與“居住社區(qū)”相結(jié)合，實現(xiàn)配套設(shè)施的共享和借用；三是控制用地規(guī)模，與不同收入人群居住用地的混合，保障房應(yīng)與商品房“分類梯度混合”建設(shè)，明確適當(dāng)?shù)囊?guī)模和配建比例，兩者之間需要有效的連接媒介；四是結(jié)合公共交通選址，發(fā)展以公共交通為主導(dǎo)的住區(qū)模式；五是適當(dāng)與勞動密集型產(chǎn)業(yè)用地相結(jié)合。[30]呂艷等(2010)提出了四點保障房建設(shè)方式和選址的改進建議：一是實行配建制，提高保障房的開發(fā)配建比例，實現(xiàn)不同收入階層的混合居?。欢沁x址應(yīng)鄰近大運量城市公交系統(tǒng),以TOD(公共交通為導(dǎo)向)發(fā)展模式為主；三是部分保障房項目選址應(yīng)考慮老城區(qū)；四是借鑒香港經(jīng)驗，保障房選址應(yīng)考慮有發(fā)展?jié)摿Φ睦铣菂^(qū)。[31]石浩等(2013)指出要科學(xué)規(guī)劃保障性住房空間布局。建立基于社會公平的保障房評價體系，科學(xué)指導(dǎo)規(guī)劃和建設(shè),在實施當(dāng)中，發(fā)展以公共交通為導(dǎo)向( TOD)的居住模式，鼓勵適度混合居住，推行各種類型的配建方式,結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提供公共服務(wù)設(shè)施，發(fā)展職住適度混合的城市新區(qū)。[32]凌莉(2011)指出上海在新一輪的保障性住房規(guī)劃選址中確定了五條選址原則：聚焦新城、公交優(yōu)先、突出功能、產(chǎn)城融合、便于啟動。[33]

(三)制定切實可行的保障性住房準入標(biāo)準

李祥偉(2012)提出了完善準入退出機制的建議和對策：一是健全準入退出環(huán)節(jié)政策法規(guī)；二是建立健全約束激勵機制；三是實施嚴格的多級審查機制；四是增加信息公開透明度；五是建立統(tǒng)一的保障性住房管理信息系統(tǒng)，實施動態(tài)監(jiān)管。[34]陳蕾(2013)指出建立完善的準入退出機制需從以下方面著手,一是建立被保障家庭收入誠信體系；二是強化準入資格審核；三是對保障家庭實行動態(tài)管理； 四是建立完善的信用制度。[35]林林等(2012)提出為使保障房準入與退出做到有法可依，首先要完善住房保障相關(guān)立法；其次建立科學(xué)的保障房準入體系，使用公眾監(jiān)督機制；再次制定扶持政策，充分支持收入改善家庭購置中低價商品房；最后是加強動態(tài)管理，形成管理和監(jiān)督的合力。[36]鄧保同等(2011)指出對進入機制的完善可以從以下三個方面展開。首先,明確進入各類保障性住房保障范圍的受保障群體的收入準入標(biāo)準，收入準入標(biāo)準的設(shè)置要適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平；其次,簡化保障性住房申請程序,降低房地產(chǎn)交易手續(xù)費、房屋權(quán)屬登記費；最后,為了杜絕尋租等行為的發(fā)生，應(yīng)該對保障性住房的申請環(huán)節(jié)進行信息公開，對分配環(huán)節(jié)進行嚴格監(jiān)督審查。[37]林小平(2010)提出完善保障性住房準入機制的建議是信息共享，動態(tài)監(jiān)管，嚴格督查。一是為保證申請信息的全面性和真實性，應(yīng)該對申請者的家庭財產(chǎn)狀況和收入狀況依法強制獲取，建立申報信息共享機制，加強監(jiān)督；二是明確申請者收入核查范圍，規(guī)范調(diào)查內(nèi)容，以此保證對申請者家庭財產(chǎn)和收入狀況的科學(xué)評估；三是完善法律法規(guī)，嚴懲保障房配給過程中的騙購騙租行為；四是搭建社會福利保障平臺，對申請者的家庭收入狀況進行動態(tài)監(jiān)督；五是發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，對保障房申請者的申請信息進行公示，以此加強群眾監(jiān)督。[38]

四、對保障性住房空置的原因和對策的研究成果的評價及展望

國內(nèi)外的學(xué)者很早就分別對保障性住房和空置率進行了研究,但涉及到保障性住房空置率的研究則涉及的比較少?，F(xiàn)有的研究成果主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，在研究對象上，國內(nèi)外學(xué)者對保障性住房和空置率分別進行了研究，對商品房空置率的計算方法進行了大量研究及改進,但涉及到保障性住房空置率的研究較少。對商品房空置率的研究在一定意義上為保障性住房空置率的研究提供了借鑒。商品房空置率與保障性住房空置率存在共同之處，但不可否認的是兩者也存在一定的差異。所以在研究保障性住房空置率時要借鑒商品房空置率已有的研究，同時注意差異性。

第二，在研究內(nèi)容上，重視對現(xiàn)實問題的分析。學(xué)者們以某個城市的保障性住房發(fā)展現(xiàn)狀為實例，展開對其保障性住房空置的原因進行分析，以此提出的解決保障性住房空置問題的對策是符合實際的，對實現(xiàn)保障性住房的健康可持續(xù)發(fā)展具有現(xiàn)實指導(dǎo)意義。但是，也必須看到，現(xiàn)有的研究多局限于法律制度和政策層面，對政府責(zé)任和對政府績效考核的研究未作深入分析。

第三，在研究結(jié)果上，保障性住房空置的解決對策的可行性有待檢驗。學(xué)者們提出了保障性住房空置的解決對策。主要有完善保障性住房立法，科學(xué)規(guī)劃保障性住房的選址和布局以及制定切實的保障性住房準入標(biāo)準等對策。這些對策在解決保障性住房空置方面應(yīng)該得到重視。但是這些對策是否得到實施以及實施的效果還有待檢驗，我們還要在實踐中探索更多更有效的解決保障性住房空置的對策。

總之，關(guān)于保障性住房空置的研究還處于初期階段，還沒有引起學(xué)者足夠的重視?，F(xiàn)階段所取得的研究成果還沒有經(jīng)過實踐的檢驗，因此，對保障性住房空置的原因及解決對策研究具有很大的現(xiàn)實意義。對此，提出未來研究的幾點建議。

首先，要制定統(tǒng)一有效的保障性住房空置率的統(tǒng)計計算方法，確定保障性住房空置率的合理范圍。我國目前還沒有統(tǒng)一的得到公眾認可的保障性住房空置率的統(tǒng)計計算方法。只有真實有效的保障性住房空置率才能正確反應(yīng)保障性住房現(xiàn)狀。同時，確定保障性住房空置率的合理范圍，有助于指導(dǎo)保障性住房政策的實施和保障性住房的建設(shè)，從而使保障性住房空置率控制在合理的范圍內(nèi)，更好地發(fā)揮保障性住房的保障性作用。

其次，保障性住房空置率應(yīng)該得到國家相關(guān)部門的重視。定期統(tǒng)計保障性住房空置率，并向民眾公布真實的住房空置率。以此指導(dǎo)保障性住房的建設(shè)和保障性住房相關(guān)政策的制定與改進。

再次，保障性住房空置的研究應(yīng)借鑒商品房空置的研究成果。商品房空置率和保障性住房空置率在統(tǒng)計計算以及空置的原因和對策方面存在共性，所以我們應(yīng)取其精華，去其糟粕，求同存異。同時，我國的保障性住房空置率研究也應(yīng)借鑒國外研究成果。

最后，對保障性住房空置的原因和對策的研究要注意與實踐相結(jié)合。要針對保障性住房空置的原因相對應(yīng)地提出解決對策，并將對策付諸實施，在實踐中檢驗和發(fā)展保障性住房空置的解決對策。

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2015-11-20

本文系高等學(xué)校青年教師科研專項基金《中國住房保障制度的實證研究》(項目編號：201013073) 和中國海洋大學(xué)文科基金重點項目《青島市住房保障政策實施效果及對策研究》(H09ZD0)階段性研究成果。

中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東 青島，266100

吳 賓(1974- ),男,漢族，陜西洛南人,中國海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授,東北大學(xué)公共管理博士后流動站研究人員,主要從事社會管理與社會保障研究。

F293.3

A

1008-8091(2016)01-0063-05