□聶玉霞 紀(jì)新青

?

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)下的多元調(diào)處機(jī)制研究
——以山東省DM鄉(xiāng)群體性突發(fā)事件為視角

□聶玉霞 紀(jì)新青

轉(zhuǎn)型時期，我國農(nóng)村群體性突發(fā)事件呈明顯上升趨勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村群體性事件多元調(diào)處機(jī)制中扮演著越來越重要的角色和地位。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)參與的農(nóng)村群體性突發(fā)事件的多元調(diào)處機(jī)制仍然存在著一些不足，探尋農(nóng)村群體性突發(fā)事件的根本原因，深入研究其體制、機(jī)制的不足，建立科學(xué)合理的農(nóng)村群體性突發(fā)事件調(diào)處機(jī)制，對提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)急能力、促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定、實現(xiàn)村民自治及建設(shè)小城鎮(zhèn)具有重要的意義。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；調(diào)處機(jī)制；農(nóng)村群體性突發(fā)事件

一、山東省DM鄉(xiāng)農(nóng)村群體性突發(fā)事件的現(xiàn)狀

(一)農(nóng)村群體性突發(fā)事件的含義及特征

“群體性突發(fā)事件”這個概念在不同時期不同學(xué)者有著不同的研究視角和方式，對其概念的理解也有不同的認(rèn)識。較為常見的名稱則是“群體性事件”“群體性突發(fā)事件”。如中國行政管理學(xué)會課題組將其稱之為“群體性突發(fā)事件”，指的是“因人民內(nèi)部矛盾而引發(fā)，由部分群眾參與并形成有一定目的和組織的集體上訪、集會、阻塞交通、圍堵黨政機(jī)關(guān)、靜坐請愿、聚眾鬧事等群體行為，并對社會的穩(wěn)定與政府管理造成影響”(中國行政管理學(xué)會課題組，2002)。[1]

而王來華和陳月生(2006)兩位學(xué)者認(rèn)為：在社會現(xiàn)實中，“突發(fā)事件”概念的含義要比“群體性事件”概念寬泛得多，很多自然災(zāi)害事件常常是突發(fā)的。相對而言，強(qiáng)調(diào)群體性，就是強(qiáng)調(diào)事件所具有的社會政治特征，有一定數(shù)量的人群參與其中，本身就帶有重要的社會意義。[2]現(xiàn)實中“群體性突發(fā)事件”與 “突發(fā)性群體事件”二者并沒有本質(zhì)上的差異，在前面加限定詞

“農(nóng)村”，無疑將發(fā)生范圍限定在農(nóng)村地區(qū)。根據(jù)以上權(quán)威學(xué)術(shù)觀點，可將農(nóng)村群體性突發(fā)事件定義為：農(nóng)村轄區(qū)范圍內(nèi)，有一定的組織和目的，由社會矛盾引發(fā)并形成一定規(guī)模，采取靜坐請愿、阻礙交通甚至暴力沖突等行為和方式，對社會管理和社會秩序造成重大影響的事件，并往往帶有群體性、突發(fā)性、沖突性的特點。

(二)DM鄉(xiāng)群體事件的現(xiàn)狀

DM鄉(xiāng)地處魯西南，位于泰安與濟(jì)寧、聊城的交界地帶，全鄉(xiāng)轄有48個行政村，受儒家傳統(tǒng)文化影響較深，尤其是受傳統(tǒng)倫理觀念影響較大，境內(nèi)交通相對不便，屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也是重要的勞務(wù)輸出基地。進(jìn)入新世紀(jì)以來，發(fā)生過多起群體性突發(fā)事件，總結(jié)其發(fā)生機(jī)理，可發(fā)現(xiàn)此地區(qū)群體性突發(fā)事件的特征。

DM鄉(xiāng)共出現(xiàn)過的幾種農(nóng)村群體性突發(fā)事件(2005-2014)(表1)：

事件起因類型描述案件統(tǒng)計征地、拆遷補(bǔ)償、環(huán)保群體維權(quán)型5貧富分化群體泄憤型3家族糾紛有組織犯罪型2

自2005年以來，針對鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)干部的群體性事件逐漸占主要地位。進(jìn)一步研究這些群體性事件有如下特征：

首先，經(jīng)濟(jì)利益矛盾為主。有自己明確的經(jīng)濟(jì)利益訴求目標(biāo)，發(fā)泄不滿，目的是引起政府重視，使對方妥協(xié)。在這10起事件中，無論是維權(quán)型、泄憤型還是有組織犯罪型基本上都是為了維護(hù)個人或家族、集體的經(jīng)濟(jì)利益而引發(fā)的，甚至有些帶有政治目的的群體性事件究其實質(zhì)也是為了經(jīng)濟(jì)目的。

其次，組織化程度越來越高。從事件組織過程來看，許多群體性事件并非是偶然發(fā)生的，有相當(dāng)一部分都是經(jīng)過嚴(yán)密組織或者事先預(yù)謀，準(zhǔn)備充分，甚至整個過程有條不紊，從推選有影響力的“骨干”開始，由“骨干”對整個組織進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、指揮和操縱，他們對相關(guān)法律法規(guī)和國家政策有一定的了解，及時掌握政府處理群體性事件的動向，甚至從中謀取私利，這些都表明群體性事件組織程度越來越高。

再次，涉及范圍廣，其規(guī)模和數(shù)量都呈擴(kuò)大趨勢。在農(nóng)村，事件涉及領(lǐng)域逐漸擴(kuò)展，近幾年幾乎涉及群眾社會生活的方方面面。伴隨著小城鎮(zhèn)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)建設(shè)中的房屋拆遷、征地補(bǔ)償、集體資產(chǎn)管理、基層民主選舉、治安問題、民族宗教矛盾、衛(wèi)生醫(yī)療等幾乎都有涉獵，事件原因也不再是單純的經(jīng)濟(jì)因素，如環(huán)境污染事件增多。當(dāng)然，發(fā)生此類事件，如不及時處置，事態(tài)范圍會迅速擴(kuò)展，失去可控性，造成難以估量的損失。在表一的10起群體性事件中2005-2008年2件，2009-2011年3件，2013年4件，2014年第一季度1件，不但數(shù)量呈遞增趨勢，而且規(guī)模也逐漸擴(kuò)大。

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)這些群體性事件的發(fā)生，大致有以下幾個原因：

第一，財富分化、利益分配不公。群體泄憤型大多數(shù)屬于這一類。當(dāng)前我國正處于轉(zhuǎn)型期，隨著對社會資源占有程度的分化，農(nóng)村也出現(xiàn)了社會階層的深刻變化。過去的農(nóng)村中只有農(nóng)民和干部之分，改革開放后尤其進(jìn)入新世紀(jì)之后，新的社會階層層出不窮，各階層流動性較快，界限也越來越模糊，新的利益格局的形成必然會損害一部分既得利益者的利益，引起矛盾和沖突。伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，失地農(nóng)民越來越多，相當(dāng)一部分處于失業(yè)狀態(tài)，進(jìn)一步拉大貧富差距，使得農(nóng)村社會并不穩(wěn)定。

第二，利益表達(dá)機(jī)制缺失。群體維權(quán)型基本上屬于這類。農(nóng)民在拆遷安置、征地補(bǔ)償、勞資糾紛、環(huán)境保護(hù)等方面的利益受損或受侵害時，絕大多數(shù)首先希望通過正規(guī)渠道去解決問題。一旦這種表達(dá)渠道不暢，農(nóng)民就會通過非正常方式來表達(dá)不滿和憤懣。弱勢群體表達(dá)自己利益訴求的民主渠道過于狹窄或是缺失，其對政策的敏感程度往往要弱于其他群體，甚至利益受害時還處于無知的狀態(tài)，不能同相關(guān)部門進(jìn)行及時有效地溝通，加上由于部分部門和行政人員依然想通過壓制和掩蓋來解決社會矛盾、維持社會穩(wěn)定，長期積累后，基于共同利益訴求，聚集能量，形成共同利益群體，為了共同目標(biāo)卷入矛盾沖突、對抗之中，并最終引發(fā)大規(guī)模的群體性事件。

第三，民主觀念日益深入人心。改革開放后，民主新觀念和民主精神波及廣大農(nóng)村，民主實踐在農(nóng)村轟轟烈烈地進(jìn)行著，農(nóng)村“兩委”選舉就是最好的證明。從DM鄉(xiāng)實地調(diào)查情況來看，有的村村民在選舉中表現(xiàn)積極踴躍，80%以上的村民都能按時按質(zhì)參加選舉。民主政治是以理性為基礎(chǔ)，往往通過協(xié)商或談判方式力求各方在矛盾沖突中相互妥協(xié)解決，體現(xiàn)對人的價值的尊重，保障社會中人與人之間自由平等的政治關(guān)系。伴隨著民主觀念在農(nóng)村扎根，如果人民群眾感受到自己的正當(dāng)利益不被保護(hù)或受侵害時，一般首先行使民主權(quán)力，如知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，如果這些權(quán)利的行使收效不大，那么很有可能下一步就會演變成實實在在的集體行動，即帶有暴力傾向的群體性事件。

第四，行政人員行政方式不當(dāng)?，F(xiàn)實中，農(nóng)民與政府工作人員的沖突事件越來越多。調(diào)查表明，當(dāng)?shù)鼗鶎诱ぷ魅藛T與農(nóng)民的沖突常常發(fā)生在房屋拆遷、征地補(bǔ)償?shù)姆绞缴希糠只鶎有姓藛T對于群眾反映的問題不是調(diào)查研究、協(xié)商解決，而是不管不問，任其發(fā)展。在利益沖突時，政府通過手中的權(quán)力剝奪農(nóng)民的利益，工作方法粗暴簡單，為人民服務(wù)的權(quán)力變成壓制農(nóng)民的手段和工具，甚至部分司法機(jī)關(guān)人員與政府機(jī)關(guān)互相包庇，失去了民眾的信任，導(dǎo)致民眾處于有理無處講、有冤無處申的無奈境地。[3]

第五，法律制度有待完善。目前現(xiàn)行法律法規(guī)對宅基地及農(nóng)地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)戶安置、新房建設(shè)規(guī)定過于原則化，缺乏可操作的條款，甚至自由裁量權(quán)過大。如在環(huán)保問題上的法律制度也帶有很大的局限性。在DM鄉(xiāng)的1起環(huán)保型群體性事件中，鄉(xiāng)政府也只是對本鄉(xiāng)造成地下水污染的造紙企業(yè)通過2萬元罰款草草了事，引起群眾的不滿。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)下的多元調(diào)處機(jī)制分析

傳統(tǒng)的農(nóng)村群體性突發(fā)事件影響范圍不大，縣以上行政力量一般不太關(guān)注。究其原因是傳統(tǒng)的農(nóng)村群體性突發(fā)事件一般都是村民與村民之間因為爭奪資源或宗族矛盾引發(fā)的人民群眾內(nèi)部矛盾和糾紛，具有組織程度不高等特征。在調(diào)處機(jī)制上也往往是通過宗族之間的談判、協(xié)商，如果協(xié)調(diào)不成，再尋求基層行政力量的幫助。[3]因此，宗族是調(diào)處機(jī)制的主導(dǎo)力量。但隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，事實證明，如處理不及時，小型的群體性事件瞬間就會演變成影響范圍極廣的大事件，群體事件的調(diào)處對基層行政力量提出了巨大挑戰(zhàn)。

農(nóng)村群體性突發(fā)事件由于其具有群體性、突發(fā)性、對抗性以及多變性，甚至引發(fā)農(nóng)村社會秩序嚴(yán)重失調(diào)，因而各級行政力量普遍關(guān)注(表2)。在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上都建立了形式多樣的調(diào)處機(jī)制，以便防止和應(yīng)對農(nóng)村大規(guī)模群體性突發(fā)性事件的發(fā)生。如DM鄉(xiāng)社會治安綜合治理辦公室提出的首要的目標(biāo)任務(wù)是：“通過建立多元化的矛盾化解機(jī)制，全鄉(xiāng)調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)得到進(jìn)一步健全和完善，運作機(jī)制得到進(jìn)一步規(guī)范，調(diào)解隊伍素質(zhì)進(jìn)一步提高，有效預(yù)防和解決影響和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問題的水平明顯提高，實現(xiàn)小事不出村，大事不出鄉(xiāng)、矛盾不上交的總體目標(biāo)。”其目標(biāo)就是及時有效解決農(nóng)村糾紛和矛盾，維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

表2

農(nóng)村社會群體性突發(fā)事件的發(fā)生是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、風(fēng)土人情、宗教民俗等一系列復(fù)雜因素相互作用、相互影響的結(jié)果，它需要建立網(wǎng)格化的治理結(jié)構(gòu)。從DM鄉(xiāng)的實際情況看，伴隨其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、村民生活觀念、價值觀念等方面的變遷，群體性突發(fā)事件的處理方式也在不斷發(fā)生變化。為此DM鄉(xiāng)建立了由預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置、信息聯(lián)動機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、金盾陣地網(wǎng)絡(luò)工程等組成的一系列調(diào)處機(jī)制。組成應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由鄉(xiāng)長親自任總指揮。建立起了預(yù)警、響應(yīng)、善后、評估等一系列工作制度和分類管理、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理的應(yīng)急管理體制，形成了統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制，增強(qiáng)應(yīng)對各種突發(fā)公共事件的綜合管理能力和抗風(fēng)險能力。

雖然DM鄉(xiāng)建立了群體事件多重調(diào)處機(jī)制，但依然存在著不足：

(一)調(diào)處機(jī)制種類多但實用性差。目前，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大都建立了多樣化的調(diào)處機(jī)制，DM鄉(xiāng)“綜治辦”建立了一線預(yù)警和防控機(jī)制——建立危機(jī)預(yù)警體系及社會信息反饋網(wǎng)絡(luò)，以綜治辦為核心，各村都設(shè)立信息情報員，一旦確定不穩(wěn)定因素，及時上報“綜治辦”。構(gòu)筑多方位、立體化、多層次的情報信息網(wǎng)絡(luò)，提高主動性，維持社會穩(wěn)定。除此之外，還包括：首問責(zé)任制、信息反饋制、情況通報制、責(zé)任追究制、立體聯(lián)動的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制等等。但往往在關(guān)鍵時候，缺乏可操作性，排查機(jī)制不排查，預(yù)警機(jī)制不預(yù)警，應(yīng)急機(jī)制無法應(yīng)急。

(二)調(diào)處機(jī)制需要因時因地制宜。調(diào)處機(jī)制的確立要符合該地地域的風(fēng)俗習(xí)慣、民族宗教信仰，有些機(jī)制雖然制定的很好，但因為針對目標(biāo)不明確，不符合當(dāng)?shù)氐拿袼锥艿饺罕姷种?。而有些機(jī)制由于上下溝通時間過長而失去效用。有些矛盾糾紛的調(diào)處過于走形式，政府不及時也不主動，錯失矛盾解決的最佳時機(jī)而最終導(dǎo)致群體性事件的爆發(fā)。有些調(diào)處機(jī)制自相矛盾，職責(zé)不清，權(quán)責(zé)交叉，導(dǎo)致最終無法落實。例如對待勞資性群體事件做出預(yù)警時，履行預(yù)警職能的主體是工會還是企業(yè)代表，抑或二者共同履行一直以來是一個懸而未決的問題，責(zé)任不清，就會造成各方相互推諉，影響整個事件的處置。調(diào)處機(jī)制整體運行效率不高，有針對性的糾紛解決機(jī)制不能充分發(fā)生作用。

(三)解決手段單一且多控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的政府，也是同群眾聯(lián)系最密切的政府，針對具體的群體性事件，政府應(yīng)對方式大體上可歸為兩類：一是正面應(yīng)對。采取公平、認(rèn)真、不敷衍了事的態(tài)度，耐心聽取群眾意見和建議，認(rèn)真考慮群眾的利益。以緩和方式應(yīng)對，力求事件自動消退。二是負(fù)面應(yīng)對。采取強(qiáng)硬態(tài)度和激烈方式來解決問題。隨著農(nóng)民權(quán)益保護(hù)意識日漸提高，他們更加不愿意在事件中尋求讓步，而在矛盾或事件處理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建議如果不被當(dāng)事人所接受，其通常會采取極端手段。比如在征地拆遷過程中，有些執(zhí)法人員執(zhí)法犯法，采取暴力手段進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，甚至動用警力和武力打壓群眾，極大地?fù)p害了當(dāng)?shù)卣男蜗蟆?/p>

(四)人員和經(jīng)費不足是調(diào)處機(jī)制的兩大障礙因素。DM鄉(xiāng)設(shè)有“綜治辦”和“信訪辦”，

但由于人員短缺，糾紛增多時根本無法達(dá)到“一定回復(fù)，一定回訪”的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)稅的取消加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)危機(jī)，也堵住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不合理的財政來源。壓力型體制使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)更傾向于投資那些見效快、利潤大的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中，由此導(dǎo)致有關(guān)機(jī)構(gòu)缺少財政支持、公共服務(wù)不足、甚至陷入困境，效率無法提高。

三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)的多元調(diào)處機(jī)制

(一)治理理念上，堅持以人為本的理論引導(dǎo)，實現(xiàn)人治到法治之轉(zhuǎn)變。

山東省DM鄉(xiāng)地處魯西南，受家長制、一言堂等封建專制文化的影響較深，鄉(xiāng)鎮(zhèn)某些領(lǐng)導(dǎo)干部存在著官僚主義習(xí)氣，近年來某些官員的“雷人語錄”在網(wǎng)上頻傳。有些領(lǐng)導(dǎo)干部將公權(quán)當(dāng)私權(quán)使用，越權(quán)甚至濫用權(quán)力，如有的企業(yè)為農(nóng)村財政做出過較大貢獻(xiàn)，村民與企業(yè)存在勞資糾紛，某些領(lǐng)導(dǎo)就對此類糾紛采取回避的態(tài)度，甚至壓制群眾的意見，令群眾產(chǎn)生不滿。在現(xiàn)實中，農(nóng)民感覺不公正時，對司法本身寄以厚望，同時將其作為維護(hù)自身合法權(quán)益的最后一道防線，但司法過程經(jīng)常受到政府的干擾及司法過程中存在的一些問題使農(nóng)民對其失望，他們寧愿通過上訪等非制度化的途徑來解決問題。

要想解決這些問題，首先弄清依法行政是有效預(yù)防群體性事件的根本。正如習(xí)近平總書記在十八屆四中全會指出的：全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)法治政府，必須全面推進(jìn)依法行政。依法行政是法治的重要組成部分，用法律思維指導(dǎo)政府行政工作。[4]這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以法律為準(zhǔn)繩，在公共事務(wù)中按法律規(guī)定程序辦事。要知法懂法、維護(hù)好人民群眾利益，克服長官意志、高高在上的心態(tài)，堅決反對漠視群眾、脫離實際的傾向。同時，依法行政就是要解決矛盾糾紛，維護(hù)好社會和諧和穩(wěn)定，排除各種違法干擾，確保依法到位。如何依法行政，對于化解矛盾糾紛、維護(hù)人民合法權(quán)利、促進(jìn)社會公平正義、維持社會穩(wěn)定具有重要意義。為此必須做到公正透明，不偏不倚，克服腐敗，依法公正判決，使公民的參與權(quán)、知情權(quán)、訴訟權(quán)得到更好的保障。[5]

(二)治理路向上，從利益失衡逐步達(dá)到利益均衡之狀態(tài)。

城鎮(zhèn)化的發(fā)展加劇了農(nóng)村社會分層，利益格局也發(fā)生了深刻的變化，農(nóng)民在收入分配、財產(chǎn)分布、就業(yè)和工資報償上發(fā)生了嚴(yán)重的利益失衡。山東省DM鄉(xiāng)許多農(nóng)民因為拆遷失去了他們賴以依存的土地，世代聚族而居的熟人環(huán)境被打亂，寄托鄉(xiāng)情鄉(xiāng)緣的家園也隨之消失，因此導(dǎo)致許多農(nóng)民心理失衡。失去土地的農(nóng)民，或無業(yè)可就，或有業(yè)難就，成為農(nóng)村閑散的“閑人”，如果不關(guān)注這部分群體的精神面貌，很可能成為群體性事件發(fā)生的潛在因素之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在矛盾和沖突的調(diào)處上，要從其根源出發(fā)，考慮到利益失衡，把調(diào)處目標(biāo)確定在“利益共享”上。政府在農(nóng)村征地補(bǔ)償、拆遷補(bǔ)償、工資拖欠、失業(yè)和社會保障方面應(yīng)充分考慮農(nóng)民意愿，要及時溝通，協(xié)調(diào)兼顧社會各階層、各方面群眾的利益，使各方利益關(guān)系得到妥善處理，最大限度地保障最大多數(shù)人的利益。正如羅爾斯所說：公平和公正就是保障社會最少受惠者的最大利益。[6]同時建立利益共享的保障機(jī)制，利益主體之間的矛盾是沖突與博弈的過程，理論上調(diào)節(jié)矛盾的最佳方案是兼顧所有相關(guān)利益者，但在現(xiàn)實操作中卻很難做到。因此建立利益共享的保障機(jī)制是實現(xiàn)利益均衡的前提，以充分發(fā)揮社會保障制度對社會矛盾的調(diào)節(jié)作用。

(三)治理格局上，實現(xiàn)從政府控制到社會治理之常態(tài)。

在農(nóng)村社會治理中，大量有關(guān)農(nóng)村社會治安和維持穩(wěn)定的任務(wù)落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部身上，為了完成這些任務(wù)，他們通常會采取各種措施和方法盡力解決矛盾和沖突。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員的考核中，絕大多數(shù)地區(qū)將所轄區(qū)域是否穩(wěn)定與有序作為衡量其政績的一個重要指標(biāo)。因此，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的“一票否決制”也使得這些基層官員迫于壓力或者為了政績上的獎勵而采取各種方式和手段來消除或壓制糾紛，為的是避免承擔(dān)責(zé)任。這樣，在事實上形成的對基層社會的管理實質(zhì)上是一種統(tǒng)治式管制。在這種管制下，國家對基層社會的整合曾經(jīng)取得了巨大成功。需要指出的是，這種傳統(tǒng)管制模式已不再適應(yīng)快速變革的農(nóng)村社會，伴隨著農(nóng)村社會多元化、流動性、異質(zhì)化的發(fā)展，“政府面臨的將不再是一個靜止不變的社會,不再是僅僅依靠控制手段和秩序原則就可以治理的社會及民眾，而將是復(fù)雜多變的、問題繁雜的新的世界和日益具有主體意識、參與意識的人民”。[7]面對更加多樣化的社會訴求，政府越來越顯得束手無策，甚至?xí)驗闄?quán)力的無限擴(kuò)張和濫用而導(dǎo)致“惡政”現(xiàn)象的發(fā)生，產(chǎn)生合法性危機(jī)。在這種情況下，基層政府應(yīng)尋求一種新的管理模式——治理。我國學(xué)者俞可平在國內(nèi)較早提出了治理的思想，在其著作《治理與善治》中提出現(xiàn)代化治理與傳統(tǒng)統(tǒng)治在理念上是根本不同的，二者的差異在于：治理的主導(dǎo)是協(xié)調(diào)而不是控制；治理的主體是多元的，公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)及二者的合作都可以成為主體，而統(tǒng)治的主體必然是公共機(jī)構(gòu)；治理的權(quán)威并非一定是政府；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。[8]治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。

(四)治理形態(tài)上，實現(xiàn)從非制度化到制度化之過渡。

當(dāng)前，中國正處于“過渡型社會”中，一些舊制度和體系仍然發(fā)揮著一定的作用，新制度尚未建立起來。這使得基層政府在處理農(nóng)村群體性突發(fā)事件時，要么“無章可循”，要么沿用慣例，使得非制度化現(xiàn)象非常普遍，從而進(jìn)一步引發(fā)新矛盾，致使社會不安。任何一個社會的穩(wěn)定與發(fā)展，離不開制度的制定與實施，用制度規(guī)范來調(diào)整社會利益格局、維系社會公平、促進(jìn)社會和諧。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在突發(fā)群體性事件處置過程中必須走“制度化”路徑。但是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會制度建設(shè)的狀況還不盡如人意，它與中國社會實現(xiàn)公平正義對制度的需求之間還存在不小差距。這需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從群眾需要和社會實際出發(fā)，創(chuàng)立能夠維持社會穩(wěn)定和發(fā)展、促進(jìn)公平正義的一系列制度規(guī)范如社會保障、社會救助、社會福利等，促使城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。對改革中出現(xiàn)的新問題要抓緊制定相應(yīng)制度規(guī)范進(jìn)行調(diào)節(jié)，通過加強(qiáng)權(quán)力的監(jiān)督和制約，通過制度整合來帶動農(nóng)民群眾利益的整合。

(五)治理手段上，實現(xiàn)單一的行政控制到多元協(xié)同的治理方式之完成。[9]

事實上近幾年發(fā)生的群體性事件主要由經(jīng)濟(jì)利益及民生訴求引起，相當(dāng)一部分是群眾愿望與合理需求沒有得到滿足的而引起的。然而，從實際情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理事件時常常采取非理性方式，用強(qiáng)制手段打壓群眾，致使其演變成為政府與民眾的暴力沖突。應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)村群體性事件的起因并無規(guī)律，涉及社會工作的方方面面，政策性強(qiáng)，因而單靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府孤軍作戰(zhàn)效果并不理想。從山東DM鄉(xiāng)最近幾年的群體性事件的處置來看，基本上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“獨家掌控”，當(dāng)然這與其地域中非政府組織欠發(fā)達(dá)有關(guān)系。但無論如何，需要從社會運行的整體性和系統(tǒng)性出發(fā)，積極培育新型社會組織，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的協(xié)同機(jī)制，充分調(diào)動各方面力量和資源，形成協(xié)調(diào)有序、公私結(jié)合的工作機(jī)制，運用思想、政治、經(jīng)濟(jì)、行政手段和法律措施等多種方式，形成強(qiáng)大合力，為解決群體性事件提供重要保障。

[1] 中國行政管理學(xué)會課題組.我國轉(zhuǎn)型期群體性突發(fā)事件主要特點、原因及政府對策研究[J].中國行政管理,2002,(05)：6.

[2] 王來華，陳月生.論群體性突發(fā)事件的基本含義、特征和類型[J].理論與現(xiàn)代化,2006,(05)：80-81.

[3] 張慧卿.鄉(xiāng)民社會群體性突發(fā)事件的發(fā)生機(jī)理與調(diào)處機(jī)制[J].巢湖學(xué)院學(xué)報，2011(05):6-11.

[4] 摘自習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會上的講話，2014-10-24.

[5] 楊濤.轉(zhuǎn)型期群體性事件的成因及調(diào)處機(jī)制研究[J].重慶教育學(xué)院學(xué)報，2009,(07):8-12.

[6] 徐大同.20世紀(jì)西方政治思潮[M].天津：天津人民出版社，1991：48.

[7] [美]道格拉斯.C.諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效[M].上海：上海三聯(lián)書店，1994：156.

[8] 俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：81.

[9] 王連喜.關(guān)于構(gòu)建基層社會矛盾調(diào)處機(jī)制的思考[J] .特區(qū)實踐與理論，2012,(7)：47-49.

2015-11-09

山東農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社科青年項目“城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)優(yōu)化研究(13XSKC005)”、山東農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社科重點項目“泰安農(nóng)村群體性突發(fā)事件管理體系研究(13XSKA004)”和山東省社科規(guī)劃項目“城鎮(zhèn)化背景下的村莊合并”(14DZZJ03)的階段性成果。

山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，山東 泰安，271018

聶玉霞(1980- )，女，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院講師，法學(xué)碩士，研究方向：基層政權(quán)與鄉(xiāng)村治理；紀(jì)新青(1965- )，女，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院教授，研究方向：危機(jī)管理。

D631.4

A

1008-8091(2016)01-0021-06