周 克,蔡穎萍,閆苗苗

(1.湖州師范學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究院,浙江湖州 313000;2.湖州師范學(xué)院理學(xué)院,浙江湖州 313000)

我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)現(xiàn)狀、問題及對(duì)策*

周 克1,蔡穎萍1,閆苗苗2

(1.湖州師范學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究院,浙江湖州 313000;2.湖州師范學(xué)院理學(xué)院,浙江湖州 313000)

隨著農(nóng)地確權(quán)登記頒證工作在全國(guó)范圍的推進(jìn),農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)快速成長(zhǎng),因此亟需建設(shè)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。雖然理論研究表明由政府主導(dǎo)建立的交易平臺(tái)更具有優(yōu)勢(shì),但是改革試點(diǎn)地區(qū)地方政府建立的交易平臺(tái)在運(yùn)行中仍存在一些問題。在對(duì)以往文獻(xiàn)回顧的基礎(chǔ)上,梳理改革試點(diǎn)地區(qū)的縣(市)級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和村級(jí)平臺(tái)的特征和現(xiàn)狀,發(fā)現(xiàn)主要存在以下問題:農(nóng)地連片流轉(zhuǎn)整合過程缺乏監(jiān)督,缺乏完善的流轉(zhuǎn)糾紛處理機(jī)制,以及農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款困難;并提出相應(yīng)的對(duì)策建議:由政府構(gòu)建全面覆蓋的多級(jí)監(jiān)管體系,建立完善的多層級(jí)流轉(zhuǎn)糾紛協(xié)調(diào)處理機(jī)制,成立專門的農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款機(jī)構(gòu)。

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn);交易平臺(tái);交易系統(tǒng)

一、引 言

隨著農(nóng)村勞動(dòng)力逐漸向城鎮(zhèn)第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)(以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”)比例不斷提高,然而流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)的缺失導(dǎo)致一系列問題的出現(xiàn)。我國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例從2009年的12%[1]迅速增長(zhǎng)到2015年的30%[2],農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)快速成長(zhǎng)。但是由于缺乏規(guī)范的流轉(zhuǎn)交易平臺(tái),農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了一系列問題:過高的交易成本限制農(nóng)地主要在較小空間范圍內(nèi)流轉(zhuǎn),因此流轉(zhuǎn)價(jià)格無法充分體現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)的真正價(jià)值[3];流轉(zhuǎn)合同簽訂率低且不規(guī)范,影響流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性,因此經(jīng)營(yíng)主體追加再投入的積極性不高,不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高[4-5];另外,農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款難普遍存在[6]。

雖然大量理論研究認(rèn)為由政府主導(dǎo)成立的交易平臺(tái)可以規(guī)范流轉(zhuǎn)行為,降低交易成本,并消除農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款的政策障礙,從而促使農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易活躍起來[7-8],但是實(shí)證調(diào)研表明,由地方政府自上而下成立的縣(市)級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái),和地方政府扶持成立的村級(jí)平臺(tái)構(gòu)成的多層級(jí)交易系統(tǒng),在實(shí)際運(yùn)行中仍存在一些問題:縣(市)級(jí)平臺(tái)雖然能夠提供比較全面的服務(wù),但是成交不活躍,同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)功能過于薄弱[9-10],經(jīng)常出現(xiàn)村級(jí)平臺(tái)強(qiáng)制農(nóng)戶非自愿委托流轉(zhuǎn)現(xiàn)象[11];另外,目前僅有少數(shù)金融機(jī)構(gòu)在政策扶持下開展農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù),并且抵押貸款數(shù)額有限,無法滿足市場(chǎng)的需求[12-13]。

2014年《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn),發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》出臺(tái),以及農(nóng)地確權(quán)工作在全國(guó)范圍的推進(jìn),為土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的良性發(fā)展提供了穩(wěn)定的制度保障,必將促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展。在這樣的情況下,由地方政府成立功能完善、覆蓋范圍廣的交易平臺(tái),可以進(jìn)一步降低交易成本,激活農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易,這也是通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的重要實(shí)踐。為此,本文首先對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理,然后總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)建立的縣(市)級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和村級(jí)平臺(tái)的性質(zhì)、特征和現(xiàn)狀,并分析存在的問題,最后提出相應(yīng)的對(duì)策建議,作為地方政府成立功能完善、分工協(xié)作、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的交易平臺(tái)的有益參考。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)現(xiàn)狀

根據(jù)交易成本理論,交易成本影響交易雙方參與流轉(zhuǎn)的方式。交易平臺(tái)的缺失限制農(nóng)地流轉(zhuǎn)供求信息無法在大范圍內(nèi)快速傳播,交易雙方都面臨高昂的搜尋信息成本,因此農(nóng)地主要被限制在較小空間范圍的熟人社會(huì)內(nèi)流轉(zhuǎn),因而合同簽訂率低且不規(guī)范,不利于農(nóng)地長(zhǎng)期適度規(guī)模穩(wěn)定流轉(zhuǎn),同時(shí)也降低了經(jīng)營(yíng)主體追加再投入的積極性,不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高[3-5,14]。

因此,學(xué)界普遍認(rèn)為通過構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái),尤其是由政府主導(dǎo)建立的平臺(tái),可以降低交易成本,活躍和規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易。有研究采用委托-代理模型,在合約均衡條件假設(shè)下,對(duì)農(nóng)戶、中介組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)的成本收益進(jìn)行比較靜態(tài)分析,結(jié)果表明交易平臺(tái)能夠增加轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的預(yù)期固定收益,增加農(nóng)業(yè)企業(yè)的預(yù)期收益和產(chǎn)量[15]?；陔p邊市場(chǎng)理論分析,以政府為主導(dǎo)的平臺(tái)和非政府主導(dǎo)下的平臺(tái)有各自的特點(diǎn),有研究認(rèn)為由政府主導(dǎo)成立的平臺(tái)能夠有效消除平臺(tái)間互通的壁壘[16]。還有研究根據(jù)政府參與市場(chǎng)方式,將農(nóng)地流轉(zhuǎn)概括為M(流轉(zhuǎn)市場(chǎng)基本完善,政府扶持市場(chǎng)參與主體)、M-(流轉(zhuǎn)市場(chǎng)初步建立,政府扶持需求主體)、S+(流轉(zhuǎn)市場(chǎng)未建立,政府扶持流轉(zhuǎn)中介組織)和S(流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和政府職能缺失,農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn))四種模式,并比較了四種模式下政府行為與流轉(zhuǎn)出農(nóng)地的轉(zhuǎn)出者、轉(zhuǎn)入者交易費(fèi)用的關(guān)系,其結(jié)論表明,政府行為轉(zhuǎn)出者、轉(zhuǎn)入者交易費(fèi)用有直接影響,并建議由政府建立交易平臺(tái)[17]。另外,還有研究在分析流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)形成機(jī)理的基礎(chǔ)上,根據(jù)流轉(zhuǎn)所需的供求信息、法規(guī)咨詢、資產(chǎn)評(píng)估、合同簽訂和糾紛調(diào)解等服務(wù),從理論上構(gòu)建了農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織的組織體系并論述其運(yùn)行機(jī)制,為構(gòu)建多層級(jí)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)提供了很好的理論指導(dǎo)[18]。

目前全國(guó)有800多個(gè)縣(市)、13000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,其中成都、重慶、武漢、北京、上海、浙江、江蘇、云南、天津、山東、廣西和山西等地相繼建立了綜合性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)[19]。地方政府通過構(gòu)建縣(市)級(jí)平臺(tái),提供覆蓋范圍廣、種類齊全的服務(wù),并在其下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立分中心,使平臺(tái)提供的服務(wù)能夠深入到農(nóng)村社區(qū);另外,在農(nóng)地確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上,地方政府還扶持村兩委成立農(nóng)村土地股份合作社,并將其納入管理范圍,形成縣(市)級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和村級(jí)平臺(tái)分工協(xié)作的農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易系統(tǒng)(如圖1所示):

圖 1 多層級(jí)平臺(tái)構(gòu)成的農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易系統(tǒng)結(jié)構(gòu)圖

(一)縣(市)級(jí)平臺(tái)

縣(市)級(jí)平臺(tái)是由縣(市)級(jí)政府建立,是農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易系統(tǒng)的核心,一般稱為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心?？h(市)級(jí)平臺(tái)能夠?yàn)榱鬓D(zhuǎn)交易提供場(chǎng)所和設(shè)施,發(fā)布供求信息,辦理交易手續(xù)和抵押貸款,以及信息咨詢、交易策劃、產(chǎn)權(quán)經(jīng)紀(jì)、培訓(xùn)輔導(dǎo)、委托管理、投融資等相關(guān)配套服務(wù)[19]?？h(市)級(jí)平臺(tái)不僅能夠提供全面的服務(wù),還可以覆蓋較大的空間范圍,從而有效降低交易雙方搜尋信息的成本,因此是地方政府自上而下構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的工作重點(diǎn),在交易系統(tǒng)中處于核心地位。目前北京、上海、重慶,以及浙江、江蘇、云南、山東、廣西、山西等省的多個(gè)地市建立了市級(jí)交易平臺(tái),并在下轄縣區(qū)設(shè)立分中心[13,19-21],而浙江、江蘇和廣西等省自治區(qū)是由縣區(qū)級(jí)政府建立縣級(jí)平臺(tái)[19,21]。雖然都由地方政府成立,但是不同地區(qū)的縣(市)級(jí)平臺(tái)法人性質(zhì)有區(qū)別:大多數(shù)平臺(tái)是企業(yè)法人,如成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所、北京農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所等;也有部分是事業(yè)單位法人,如重慶農(nóng)村土地交易所等[19]。

但是目前縣(市)級(jí)平臺(tái)發(fā)揮的作用比較有限:雖然交易費(fèi)用很低,甚至有些是免費(fèi),但是交易雙方通過縣(市)級(jí)交易平臺(tái)進(jìn)行交易的積極性不高,平臺(tái)的成交量非常低[10,19],例如武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所(成立于2009年)2013年全年成交14.42萬畝,僅占武漢市2013年上半年流轉(zhuǎn)面積的8.87%[22-23];另外,農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款仍在法律法規(guī)、制度機(jī)制、具體操作等多方面存在諸多限制[19,24]。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)

根據(jù)建立起因不同,鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)分為兩類:一類稱為農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)站,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)服務(wù)中心等政府職能的擴(kuò)展;另一類是縣(市)級(jí)平臺(tái)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分支機(jī)構(gòu),一般稱為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易分中心,大多屬于事業(yè)單位性質(zhì)[20,25-26]。這兩類平臺(tái)沒有本質(zhì)區(qū)別,都是在上級(jí)部門的指導(dǎo)下由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府建立,并且具有相同的職能。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)主要負(fù)責(zé)從村級(jí)平臺(tái)收集流轉(zhuǎn)供給信息和交易記錄,并向上一級(jí)平臺(tái)報(bào)送這些信息,還包括向下傳達(dá)和解讀有關(guān)政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)是縣市級(jí)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)廣泛覆蓋的分支機(jī)構(gòu),但是受制于影響范圍的局限性,其發(fā)布供求信息的能力有限,且不提供諸如資產(chǎn)評(píng)估、抵押信貸等服務(wù),因此無法作為一個(gè)獨(dú)立的交易系統(tǒng)存在,而是在多級(jí)平臺(tái)構(gòu)成的交易系統(tǒng)中起著上傳下達(dá)的作用。

(三)村級(jí)平臺(tái)

村級(jí)平臺(tái)主要是土地股份合作社,根據(jù)建立起因,分為內(nèi)生型和外生型兩類:內(nèi)生型由村干部或村中能人牽頭自發(fā)成立;外生型是在地方政府涉農(nóng)部門要求和指導(dǎo)下,在村兩委的主導(dǎo)下,依托農(nóng)村社區(qū)綜合便民服務(wù)站建立。根據(jù)自愿的原則,眾多小農(nóng)戶通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股方式加入土地股份合作社,委托合作社流轉(zhuǎn),合作社采取自營(yíng)或外租的方式獲取收入,并以年終分紅的方式按照入股比例進(jìn)行分配[27-29]。其中內(nèi)生型土地股份合作社出現(xiàn)較早,但是隨著農(nóng)村農(nóng)地確權(quán)登記工作的全面推進(jìn),地方政府為了規(guī)范管理農(nóng)地流轉(zhuǎn),要求并扶持村兩委注冊(cè)成立土地股份合作社,有流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶將農(nóng)地委托給合作社流轉(zhuǎn)出去,因此今后會(huì)有越來越多的外生型土地股份合作社出現(xiàn)。

村級(jí)平臺(tái)具有天然的優(yōu)勢(shì),能夠?qū)⒈姸嘈∞r(nóng)戶破碎、分散的農(nóng)地進(jìn)行連片整合。村級(jí)平臺(tái)的管理者是村中能人或村干部,基于熟人社會(huì)的相互信任,以及對(duì)村兩委及村干部權(quán)威的認(rèn)可,容易取得眾多小農(nóng)戶的信任,因此能夠以極低的成本將農(nóng)地連片整合。農(nóng)地連片整合流轉(zhuǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng),還能夠吸引更多具有較強(qiáng)實(shí)力的外來經(jīng)營(yíng)主體參與流轉(zhuǎn)競(jìng)爭(zhēng),往往能夠獲得更高的流轉(zhuǎn)租金[21]。隨著具有適度規(guī)模新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的快速發(fā)展,市場(chǎng)對(duì)具有適度規(guī)模的流轉(zhuǎn)地塊需求越來越大,村級(jí)平臺(tái)將起到越來越重要的農(nóng)地連片整合作用。

雖然村級(jí)平臺(tái)在收集流轉(zhuǎn)供給信息方面具有天然的優(yōu)勢(shì),能夠在第一時(shí)間獲取村內(nèi)農(nóng)地流轉(zhuǎn)供給信息,但是受制于發(fā)布信息范圍太小,無法充分發(fā)現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)的真實(shí)價(jià)值;另外,也無法提供諸如資產(chǎn)評(píng)估、抵押貸款等服務(wù)。這意味著村級(jí)平臺(tái)不能作為一個(gè)獨(dú)立的交易系統(tǒng)與縣市級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)構(gòu)成一個(gè)交易體系,而只能作為縣(市)級(jí)平臺(tái)為中心的交易系統(tǒng)的一部分存在。

三、存在的問題

隨著農(nóng)地確權(quán)登記頒證工作在全國(guó)范圍推進(jìn),在得到制度保障之后,農(nóng)地流轉(zhuǎn)必將迎來快速發(fā)展。對(duì)目前改革試點(diǎn)地區(qū)成立的交易平臺(tái)的現(xiàn)狀進(jìn)行梳理并總結(jié)存在的問題,可以為其他地區(qū)提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

(一)農(nóng)地連片流轉(zhuǎn)整合過程缺乏監(jiān)督

由于目前的交易平臺(tái)缺乏對(duì)農(nóng)地連片整合流轉(zhuǎn)過程的監(jiān)督,經(jīng)常出現(xiàn)非自愿委托流轉(zhuǎn),導(dǎo)致農(nóng)戶的權(quán)益受損。在規(guī)模效應(yīng)的激勵(lì)下,市場(chǎng)對(duì)具有一定規(guī)模地塊的需求量較大。由于直接從眾多小農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)農(nóng)地成本非常高,因此工商資本往往通過村級(jí)平臺(tái)轉(zhuǎn)入大量連片農(nóng)地[11,30]。另外,地方政府在招商引資、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的驅(qū)動(dòng)下,往往將規(guī)模流轉(zhuǎn)納入工作目標(biāo)績(jī)效考核,并通過向村級(jí)平臺(tái)施加壓力來實(shí)現(xiàn)[9,26]。村級(jí)平臺(tái)在連片整合過程中,難免會(huì)涉及部分以務(wù)農(nóng)為主業(yè)的小農(nóng)戶,這種情況下往往出現(xiàn)非自愿委托流轉(zhuǎn),導(dǎo)致部分農(nóng)民利益受損。這部分非自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)民,由于其在勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較弱,難以轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)而不得不以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主業(yè),在非自愿流轉(zhuǎn)后面臨較大的就業(yè)壓力;雖然有的地方將不愿流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的農(nóng)地進(jìn)行空間置換,但是調(diào)整后的農(nóng)地往往位于邊緣位置,不便于耕作,增加了生產(chǎn)成本[31-32]。此外,農(nóng)地委托流轉(zhuǎn)中的委托-代理異化問題必然存在:由于缺乏有效監(jiān)督,往往存在村組干部牟取私利和尋租行為,作為土地股份合作社董事長(zhǎng)的村組干部為自己謀利而必然損害其他農(nóng)戶的權(quán)益[27,33-34]。

(二)缺乏完善的流轉(zhuǎn)糾紛處理機(jī)制

目前的交易平臺(tái)缺乏完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制,一旦出現(xiàn)糾紛,必然導(dǎo)致至少其中一方利益受損,不利于社會(huì)的穩(wěn)定和生產(chǎn)的發(fā)展。一方面,作為轉(zhuǎn)出方的小農(nóng)戶往往處于弱勢(shì)的一方,在缺乏流轉(zhuǎn)糾紛協(xié)調(diào)解決機(jī)制的情況下,一旦發(fā)生糾紛,往往是轉(zhuǎn)出農(nóng)地的小農(nóng)戶利益受損[4-5,14];尤其是流轉(zhuǎn)到工商資本手中的規(guī)模連片農(nóng)地,一旦出現(xiàn)糾紛,將涉及眾多小農(nóng)戶。由于維權(quán)的成本遠(yuǎn)大于邊際收益,眾多小農(nóng)戶普遍存在“搭便車”心理,最終必然出現(xiàn)“公地悲劇”,從而導(dǎo)致社會(huì)矛盾積聚,不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。另一方面,外來的轉(zhuǎn)入方也可能是弱勢(shì)的一方:筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)一些外來經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)入農(nóng)地開展特色經(jīng)營(yíng)并獲利之后,轉(zhuǎn)出地農(nóng)戶會(huì)撕毀協(xié)議并強(qiáng)行收回農(nóng)地,然后自己開展同樣的經(jīng)營(yíng)以獲取遠(yuǎn)高于地租的收益。由于交易平臺(tái)缺乏相應(yīng)的糾紛處理機(jī)制,外來轉(zhuǎn)入方往往只能被迫中斷經(jīng)營(yíng)并退出當(dāng)?shù)厥袌?chǎng),這雖然在客觀上能夠促進(jìn)新技術(shù)和新經(jīng)營(yíng)模式的擴(kuò)散,但是破壞了市場(chǎng)規(guī)則,違背了市場(chǎng)精神,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的良性發(fā)展。

(三)農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款困難

目前的交易平臺(tái)大多不能提供農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款服務(wù)。農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款是指借款人在不改變土地所有權(quán)、承包權(quán)性質(zhì),不改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途的條件下,將農(nóng)地使用權(quán)及地上附著物作為抵押擔(dān)保向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理的借款業(yè)務(wù)。隨著供給側(cè)改革的深入推進(jìn),農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款必將從法律和政策上得到支持。目前《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》都禁止對(duì)農(nóng)地使用權(quán)進(jìn)行抵押貸款,雖然2014年中央“一號(hào)文件”提出“允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”,但是根據(jù)2015年8月24日發(fā)布的“國(guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見”,目前只是在全國(guó)少數(shù)地區(qū)開展試點(diǎn)。然而,來自試點(diǎn)地區(qū)的交易情況表明,即使消除了政策約束,也只有少數(shù)幾個(gè)金融機(jī)構(gòu)在政策扶持下,開展了農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù),并且數(shù)量很少[35]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、前期投入大,經(jīng)營(yíng)主體普遍面臨資金短缺問題。而農(nóng)地的土壤質(zhì)量、水利設(shè)施和交通狀況等品質(zhì)方面存在較大差異,難以進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化衡量,因此目前流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)只提供諸如空間位置、面積、流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)期限和聯(lián)系方式等信息。即使建立了覆蓋范圍較廣的交易平臺(tái),也只能降低交易雙方獲取供求信息的成本,而無法降低外來潛在轉(zhuǎn)入者獲取農(nóng)地品質(zhì)信息的成本。過高的交易成本將空間距離較遠(yuǎn)的潛在轉(zhuǎn)入者排除在競(jìng)爭(zhēng)之外,導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍局限在較小空間范圍內(nèi),在很大程度上降低了農(nóng)地使用權(quán)的流動(dòng)性,降低了金融機(jī)構(gòu)接受農(nóng)地使用權(quán)作為抵押品的意愿。另外,由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng),農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)劇烈,導(dǎo)致農(nóng)地及其地上附著物都難以進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估,其作為抵押品在變現(xiàn)中存在很大的不確定性,因此金融機(jī)構(gòu)缺乏開展這類業(yè)務(wù)的熱情。

四、對(duì)策與建議

針對(duì)目前試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)存在問題,本文提出相應(yīng)的對(duì)策建議,有助于地方政府構(gòu)建運(yùn)轉(zhuǎn)高效的多層級(jí)交易平臺(tái),從而構(gòu)成功能完善的交易系統(tǒng),有利于提高市場(chǎng)對(duì)土地要素的配置效率。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展,有助于促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)穩(wěn)步推進(jìn),加快實(shí)現(xiàn)我國(guó)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

(一)構(gòu)建全面覆蓋的多級(jí)監(jiān)管體系

地方政府需要完善和增強(qiáng)交易平臺(tái)的監(jiān)管功能,建立廣泛覆蓋的多級(jí)監(jiān)管體系,尤其是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地連片整合過程的監(jiān)管。為了有效保護(hù)眾多處于弱勢(shì)地位的小農(nóng)戶,地方政府需要對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)全過程進(jìn)行監(jiān)管,尤其是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地連片整合過程的監(jiān)督。為了彌補(bǔ)村級(jí)平臺(tái)自我監(jiān)管的無效,規(guī)范基層政府在農(nóng)地連片整合過程中的行為,防止基層政府強(qiáng)行將大量農(nóng)地進(jìn)行連片整合而導(dǎo)致大量農(nóng)戶非自愿流轉(zhuǎn),需要增強(qiáng)上一級(jí)平臺(tái)對(duì)下一級(jí)平臺(tái)的監(jiān)管,構(gòu)建功能完善、覆蓋范圍廣泛的逐級(jí)監(jiān)管體系,尤其是加強(qiáng)對(duì)基層政府在農(nóng)地連片整合流轉(zhuǎn)中的監(jiān)管,使監(jiān)管常態(tài)化,才能打破委托—代理異化問題,提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程的規(guī)范程度,保護(hù)眾多小農(nóng)戶的正當(dāng)權(quán)益。

(二)建立完善的多層級(jí)流轉(zhuǎn)糾紛協(xié)調(diào)處理機(jī)制

地方政府需要建立完善的流轉(zhuǎn)糾紛協(xié)調(diào)處理機(jī)制,側(cè)重流轉(zhuǎn)糾紛下沉處理,才能快速解決糾紛,有效保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的利益。對(duì)于農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生糾紛,雖然往往在村兩委的介入下能夠很快得到解決,但是仍需地方基層政府督促村兩委公開處理過程,有助于保證處理結(jié)果公平、公正。而對(duì)于連片規(guī)模流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛,作為轉(zhuǎn)出方的村級(jí)平臺(tái)無法以“裁判員”的身份進(jìn)行處理,這需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)快速介入,主要通過協(xié)調(diào)的方式解決流轉(zhuǎn)糾紛。通過建立糾紛協(xié)調(diào)處理機(jī)制,將流轉(zhuǎn)糾紛解決職能下沉,盡量在較低層級(jí)平臺(tái)協(xié)調(diào)解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛問題,有利于流轉(zhuǎn)糾紛的快速解決,有助于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)無法處理的復(fù)雜糾紛,需要縣(市)級(jí)平臺(tái)介入,保證流轉(zhuǎn)糾紛得到公正、妥善解決。另外,地方政府還可以設(shè)立流轉(zhuǎn)糾紛賠付基金,在流轉(zhuǎn)糾紛無法快速解決的情況下,先行彌補(bǔ)眾多小農(nóng)戶的損失,防止流轉(zhuǎn)糾紛升級(jí)惡化,保持農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

(三)成立專門的農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款機(jī)構(gòu)

只有政府扶持成立專門的抵押貸款機(jī)構(gòu),或通過政策支持金融機(jī)構(gòu)開展相關(guān)業(yè)務(wù),才能解決農(nóng)地使用權(quán)抵押難問題。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)無法準(zhǔn)確衡量和有效規(guī)避,因此難以通過市場(chǎng)的手段解決農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款難問題,因此需要政府通過政策扶持來彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。來自美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)表明,政府是農(nóng)地抵押貸款制度建立和完善的重要參與者,政府的介入可以有效彌補(bǔ)市場(chǎng)對(duì)抵押貸款的供給不足[36]。政府還可以通過政策支持,鼓勵(lì)多家商業(yè)銀行成立聯(lián)合的抵押貸款機(jī)構(gòu),同時(shí)重點(diǎn)扶持發(fā)展覆蓋全地域的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu),例如農(nóng)村信用合作社等,為抵押貸款提供穩(wěn)定的多渠道資金來源。為了進(jìn)一步降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),可以由政府出資成立專門的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu),用于解決陷入臨時(shí)性困難的經(jīng)營(yíng)主體面臨的資金周轉(zhuǎn)困難。

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Rural Land Transfer Platform in China: Status,Problems and Countermeasures

ZHOU Ke1,CAI Ying ping1,YAN Miao-miao2
(1.Institute of Rural Development,Huzhou University,Huzhou 313000,China;
2.Department of Mathematics,Huzhou University,Huzhou 313000,China)

The rural land transfer market develops faster after the certification of rural land.Consequently,it is more and more urgent to establish high efficiency land transfer platforms.Even though the platforms which are built by government have several advantages,some problems have been found in the recent investigations.This paper hackled the character and status of the platforms in different levels including county level,township level and village level.The problems are as below:lacking supervision during the process of integrating small pieces of farmland into larger ones,lacking mechanisms for dealing with dispute and the difficulty to mortgage rural farmland for loan.At last several corresponding policy recommendations are proposed:multi- level supervising system which covers widely spatial area should be established by government;multi -level mechanisms for dealing with dispute should be established;special financial institutions should be built to satisfy the demand of loan.

rural land transfer;transaction platform;transaction system

F321.1

A

1009-1734(2016)09-0001-06

[責(zé)任編輯 楊 敏]

2016-03-15

2016年度國(guó)家社科基金特別委托項(xiàng)目“全國(guó)生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)理論與實(shí)踐研究:以湖州市為例”(16@ZH005)階段性成果。

周克,講師,博士,從事農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革研究。