陳會方，朱平華

西部民族地區(qū)農村貧困特征與治理轉型

陳會方，朱平華

西部民族地區(qū)農村貧困具有絕對貧困人口集中、貧困發(fā)生率高、幫扶困難等特征。這些顯著特征使一些常規(guī)性貧困治理模式在此區(qū)域的應用遇到一些困境。當前，國際社會貧困治理轉型給中國的貧困治理發(fā)展實踐帶來了極大推動作用；同時，西部民族地區(qū)農村貧困一元治理模式的現(xiàn)狀也使得其難以適應社會發(fā)展。因此，迫切需要加快西部民族地區(qū)農村貧困治理模式的轉型。西部民族地區(qū)農村貧困治理模式的重構，應首先從理論上進行重構，這是其前提要件；其次應在制度上進行重構，這是其保障要件；再次應從實踐上進行重構，這是貧困治理模式的歸依。

西部民族地區(qū)；農村貧困治理；轉型與重構

西部民族地區(qū)農村貧困存在著脆弱性特征，這要求我們在對其進行治理過程中應運用特殊的治理手段。本文擬在對西部民族地區(qū)農村貧困特征進行分析基礎上，探究農村貧困治理模式轉型必要性，同時從理論、制度與實踐等三個層面提出西部民族地區(qū)農村貧困治理模式的重構。

一、西部民族地區(qū)農村貧困特征

西部民族地區(qū)是一個籠統(tǒng)的概念，具體包括新疆、寧夏、廣西、內蒙古、西藏 5個自治區(qū)和少數(shù)民族相對較多的云南、貴州、青海3個省，共計8個省區(qū)。全國超過100萬人口的18個少數(shù)民族中有壯、滿、回、苗、維吾爾、彝、土家、蒙古、藏、布依、侗、瑤、白、哈尼、哈薩克、傣共16個民族居住在這些地區(qū)。全國154個民族自治地方分布在西部的有115個，占75%；30個自治州有27個分布在西部地區(qū)，占90%；119個自治縣（旗）有83個分布在西部，占自治縣總數(shù)的69.75%[1]。西部民族地區(qū)又是這些地區(qū)里更為貧困落后的區(qū)域。這些區(qū)域不僅是經濟欠發(fā)達的地區(qū)，大多遠落后于東中部，同時也是少數(shù)民族的聚居區(qū)，全國大部分少數(shù)民族人口聚居于此。通過統(tǒng)計民族八省區(qū)貧困人口分布、貧困發(fā)生率情況（表1），我們可以總結出西部民族地區(qū)農村的貧困特征有如下一些方面。

（一）絕對貧困人口集中，是全國貧困最嚴重的地區(qū)。在2010年頒布的《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》中，明確要對連片特困地區(qū)進行扶貧，而這些連片特困區(qū)主要有六盤山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、燕山－太行山區(qū)等14個區(qū)域的連片特困地區(qū)。從地理與經濟狀況看，這些地區(qū)大多為民族聚集區(qū)，生態(tài)環(huán)境較差、經濟基礎薄弱、社會發(fā)育不足。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國農村貧困人口中，少數(shù)民族占到一半；貧困人口主要分散在258個少數(shù)民族貧困縣，這些縣份的人口占到少數(shù)民族地區(qū)總人口的18.5%。相反，漢族地區(qū)貧困人口主要集中分布在《國家八七扶貧攻堅計劃》所確定的592個國家級貧困縣中的334個縣，縣均8.3萬貧困人口，只占漢族地區(qū)總人口的2.7%[2]。

表1　　民族八省區(qū)與全國分年度貧困人口及貧困發(fā)生率

（二）貧困發(fā)生率比其他地區(qū)高。西部民族地區(qū)不僅貧困人口眾多，而且與我國漢族地區(qū)相比，貧困發(fā)生率高。在《國家八七扶貧攻堅計劃》中確定的國家重點扶持的貧困縣全國共有592個，其中民族地區(qū)有257個，占總數(shù)的43.14%；屬于西部民族地區(qū)的就有221個，有貧困人口2163萬人，占全國貧困人口總數(shù)的26.82%；內蒙古、廣西、貴州、云南、青海、寧夏、新疆的貧困分布率（貧困縣占各地區(qū)總縣數(shù)的比重）分別是36.90%、33.73%、60%、59.35%、35.90%、44.44%和29.41%，遠高于全國平均水平27.27%的水平[3]。在我國扶貧實踐中，對貧困區(qū)域的劃分，除了國家級貧困縣外，還有各省（市、區(qū)）級貧困縣?？梢姡褡宓貐^(qū)的貧困發(fā)生率是相當高的。

（三）貧困強度指數(shù)高，返貧率高。西部民族地區(qū)貧困強度指數(shù)高是其一個明顯特征。從聯(lián)合國2010年年度公布的多維貧困指數(shù)來看，我國目前仍有1.5億人生活在貧困線以下。而西部民族地區(qū)又是貧困人數(shù)比率最高的地區(qū)。從人類發(fā)展指數(shù)來看，全國為0.772，而西部民族地區(qū)的人類發(fā)展指數(shù)除內蒙古、寧夏高于全國平均指數(shù)外，其余均低于全國平均水平，而青海、甘肅、云南、貴州和西藏包攬了后5名[4]?？梢姡噍^其他區(qū)域，西部民族地區(qū)貧困程度較深。同時，這些區(qū)域返貧率也是最高的。如西南、西北兩大塊少數(shù)民族地區(qū)農村的返貧率高達20%以上，西北有個別地區(qū)甚至出現(xiàn)返貧人口超過脫貧人口的情況[4]。2015年10月，國務院扶貧辦表示，在開展精準扶貧中，通過初步分析，貧困的最主要的原因是因病致貧，占到建檔立卡貧困戶的42%[5]。

二、西部民族地區(qū)農村貧困治理模式轉型的必要性

（一）國際社會貧困治理轉型對中國的帶動。在全球化背景下，國際社會的貧困治理經驗與教訓時刻影響和促進著中國的發(fā)展。自20世紀60年代聯(lián)合國推行全球反貧困戰(zhàn)略以來，國際性的反貧困理念就廣為影響，貧困治理的理論與實踐都獲得極大推進。在20世紀六七十年代，國際社會組織強調以經濟增長為重點，加強反貧困政策的實施。此階段的國際社會貧困治理成就巨大，促進了貧困地區(qū)的經濟發(fā)展，改善了貧困人口生存環(huán)境，但也存在一些突出問題，如貧困人口的可行能力不足、發(fā)展機會缺乏、生計脆弱、大量社會排斥與不公平現(xiàn)象。部分人口獲得了好處，但同時無論從絕對意義上還是相對意義上，它也加劇了貧困[6]。進入20世紀90年代，在丹麥的哥本哈根，聯(lián)合國通過了《哥本哈根宣言和行動綱領》，提出采取行動，在持續(xù)經濟增長、可持續(xù)發(fā)展和國際合作的框架下，為社會發(fā)展、根除貧困、改善生產性就業(yè)、實現(xiàn)充分就業(yè)、促進社會融合創(chuàng)造有利的國內和國際環(huán)境。這開啟了國際社會貧困治理的新階段。新世紀以來，國際社會逐漸形成了新型的和系統(tǒng)化的貧困治理理念。在聯(lián)合國發(fā)布的《2000年世界發(fā)展報告：與貧困做斗爭》中借鑒治理理念，提出了要加強非政府組織對貧困治理的功能，改善貧困者的發(fā)展?jié)撃?，共同參與貧困治理。世界消除貧困日每年都確定了一個主題，如2006年的主題為“共同努力，擺脫貧困”；2007年的主題為“貧困人口是變革者”[6]。系列國際性文件形成了國際社會貧困治理的理念體系，總的可以發(fā)現(xiàn)，具有較為明顯的特性，提升貧困人口的可持續(xù)性能力，并發(fā)揮好貧困人口的參與能力；注重引導市場與社會力量的參與，推進貧困治理的“第三條道路”；國際社會組織廣泛參與貧困治理的實踐，推動反貧困行動進程。2013年4月，在世界銀行和國際貨幣基金組織（IMF）春季會議上，首次就建設一個沒有貧困的世界制定明確的時間表，即到2030年基本消除極端貧困，同時提出了治理改革方案。

國際社會貧困治理轉型對中國現(xiàn)實具有重要的啟示意義。首先，要注重對貧困人口的能力培育。通過各種措施增強他們的抗風險能力、可行能力與參與能力，形成自我“造血”功能。其次，要提高政府的治理能力。政府應加強自身能力提升，整合相關反貧困資源，平衡相關主體利益，靈活運用綜合手段強化社會治理。最后，要吸納市場與社會力量的參與。政府不再成為治理的唯一主體，市場與社會也應成為重要參與力量。

（二）西部民族地區(qū)農村貧困一元治理模式難以適應社會發(fā)展。在現(xiàn)實中，農村貧困治理正經歷著轉型階段，模式正從管理向治理轉變，主體從一元向多元轉變，這是一種大的趨勢，但我們可以發(fā)現(xiàn)，受多種因素影響，當前西部民族地區(qū)農村貧困治理很大程度上沿襲著傳統(tǒng)的農村治理模式，政府在治理過程中仍占據(jù)著主導功能，甚至呈現(xiàn)出一元治理模式的特性。

從現(xiàn)實行動的實踐分析，當前西部民族地區(qū)農村貧困治理存在一些困境，亟需加快破解。首先是對農村貧困治理的認識有待提高，整體治理的理論不夠。當前，黨中央高度重視扶貧工作，但在農村基層政府，受官員政績考核的影響，還未真正把貧困治理當成是工作的重要問題，區(qū)域政府間也未能把結對扶貧幫扶納入整體性治理的范疇。其次是對農村貧困治理的整體性格局仍較為缺乏，有時出現(xiàn)波浪式發(fā)展現(xiàn)象，使得治理效果難以保障。不可否認的是，西部民族地區(qū)農村貧困治理是受執(zhí)政黨的意志影響或決定的。執(zhí)政黨關注時，西部民族地區(qū)農村貧困問題治理就更易獲發(fā)展，如“三西”地區(qū)發(fā)展、西部大開發(fā)戰(zhàn)略等。最后是長期重經濟發(fā)展輕社會進步。過去受以經濟發(fā)展帶動貧困人口減少的反貧困思想影響，從中央到地方都注重發(fā)展經濟，大力投資和改善西部民族地區(qū)農村地區(qū)的基礎設施建設，而對貧困地區(qū)的支柱產業(yè)開發(fā)能力、貧困民眾的生產能力、發(fā)展能力與可行能力培育卻較為忽略。此外，治理的主體和方式單一。在貧困治理格局中，政府組織發(fā)揮著重要而顯著的作用，而同時突現(xiàn)出了其他主體的功能欠缺，如市場力量功能有限，社會組織未能有效納入，民眾的自發(fā)性力量微乎其微。因此，加快貧困治理模式的轉型，提升治理效率，形成多元主體參與協(xié)同的格局尤其必要而緊迫。

三、西部民族地區(qū)農村貧困治理模式的重構

傳統(tǒng)貧困治理模式的種種不適應情形表明，必須加快貧困治理的轉型與重構。論證社會科學研究主題往往有兩種路徑：一種是理論分析路徑，另一種是實踐分析路徑。本文認為，貧困治理的重構既包含理論重構，也應包括實踐的重構，同時，還應在制度上進行重構。

（一）貧困治理的理論重構。貧困治理理論重構，主要是架構出適應社會與經濟發(fā)展需要的貧困治理理念，它的方向在于為未來貧困治理提供理論上的保障。“貧困”從其字面概念上看，最主要的理解就是物質上的缺乏，這也是傳統(tǒng)政府治理模式的邏輯出發(fā)點。事實上，在過去物質貧乏的年代里，物質與經濟的缺乏是貧困最直接的體現(xiàn)。在傳統(tǒng)的貧困治理模式上，采取政府一元化治理，與新中國成立初期計劃經濟與政府高度管制的體制現(xiàn)實相聯(lián)系，這也是注重政府行政職能實施治理的必須結果。但隨著經濟的發(fā)展，雖然絕對的貧困已大部分被消滅，相對的貧困卻隨之而來。貧困人口不能享受到優(yōu)質的公共服務，喪失獲取公平發(fā)展的機會。因此，對其能力與權利貧困的認識也應上升到社會對貧困治理的基本認識上來。對什么是貧困、如何治理貧困、什么是貧困治理主體，應該成為新時期環(huán)境里確立的新型治理思維與治理方式。

過去治理貧困，大多是國家與政府發(fā)揮重要的作用，往往成為貧困治理的唯一主體。應該看到，當前這一主體應是貧困治理過程中所必然依靠的，并以其為主導，這是公共問題治理的必然，離開了國家的力量，貧困治理就會成為一句空話。但在現(xiàn)代化迅速轉型、國際政治體制快速變革的時代里，多元治理已經成為國家治理和社會治理的基本思路。尤其是較為適應中國行政語境的協(xié)同治理理念，能有效化解政府部門間的“治理沖突”，調整政府與市場、社會間關系，形成多元共生的格局。因此，貧困治理的理論重構，應在重新理解與認識貧困的基礎上，進一步凸現(xiàn)國家與政府主導功能，并加快市場、社會與民眾主體的進入，形成一個主導多元參與的協(xié)同格局，實現(xiàn)貧困治理的整體合力。

（二）貧困治理的制度重構。長期以來，貧困治理過程呈現(xiàn)波浪式發(fā)展，具有著時高時低特征，其直接原因在于受國家意志的影響，根本原因則在于缺乏整體性、連續(xù)性與預見性的貧困治理制度框架?，F(xiàn)代新型的貧困治理結構的核心就是應該構建出完善的制度框架，通過制度的功能保障地方政府治理能力與多元主體協(xié)同參與的格局。貧困治理的制度重構，應把貧困治理囊括至整體布局中來。當前，黨和國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略后，又提出“兩個一百年”目標，而解決西部民族地區(qū)農村貧困問題則成為未來目標實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。因此，貧困治理問題上升為黨和國家意志的重要內容。但在國家貧困治理的布局中，強調了政府的主導作用，市場與社會力量還沒有真正突現(xiàn)出來，所以國家建設與發(fā)展總體布局的完整性仍需加強。同時，還應把貧困治理納入到地方政府的治理范圍。在中央政府的核心主體與主導下，強化地方政府與基層政府的治理職能。中央政府負責全國性的貧困治理的總體政策制定，規(guī)定財政轉移支付的辦法，明確區(qū)域性的地方治理模式等。地方政府應發(fā)揮貧困治理的主體角色，制定好本區(qū)域的貧困治理具體政策，協(xié)調和尋求非貧困地區(qū)政府的資源支持。

（三）貧困治理的實踐重構。實踐是最終的歸宿。貧困治理的理論重構與制度重構都需要在實踐中加以檢驗與逐步完善。因此，貧困治理的重構，最終要落實在貧困治理的實踐上。由于自然環(huán)境、歷史與現(xiàn)實等綜合因素影響，西部民族地區(qū)農村的開發(fā)與建設長期滯后，基礎設施落后，公共服務基礎薄弱，地方政府治理能力弱化，財政支撐不足，這些都使得這一區(qū)域的貧困程度更加深重，貧困范圍更加廣泛，貧困脆弱性更加顯著。盡管長期以來，黨和政府高度關注西部民族地區(qū)農村貧困治理問題，投入大量資源進行開發(fā)與建設，但更多地強調著政府主導力量的實施，而以經濟發(fā)展為主要治理方式，治理效果往往難以達到預期目標。同時，缺乏功能性的合作組織也限制了貧困治理取得實質性發(fā)展[7]。隨著社會的快速轉型、國際治理理論與經驗的傳播，中國貧困治理的實踐發(fā)展獲得重要推動力。一方面，表現(xiàn)為非政府力量的壯大，為多元主體參與貧困治理提供了可能。各類企業(yè)在社會主義市場經濟發(fā)展環(huán)境里，獲得快速成長，使他們有能力參與公共事務治理，同時履行社會責任的義務也促使他們積極參與至貧困治理的活動中。隨著市民社會的興起，社會組織與公眾也迫切參與公共事務的治理。另一方面，現(xiàn)代信息技術促進了主休間的協(xié)同合作。新世紀以來，以互聯(lián)網(wǎng)技術為代表的信息技術快速發(fā)展方興未艾，不斷推動著政府公共管理改革與發(fā)展。它也降低了跨部門協(xié)同成本，規(guī)避了部門間的“信息孤島”問題，使得各治理主體能有效便捷利用信息，以促成相互間的聯(lián)合。再一方面，表現(xiàn)為政府合作型組織文化建設為開展與非政府主體的協(xié)同創(chuàng)造了良好氛圍。近年來，服務型政府、責任型政府、創(chuàng)新型與學習型政府的建設，為政府組織文化建設帶來重要契機，如何與非政府主體的合作成為政府組織思考的重要內容。

[1]徐貴恒.西部少數(shù)民族地區(qū)貧困問題新解[J].中國民族, 2010，（11）.

[2]王永莉.西部民族地區(qū)貧困問題的現(xiàn)狀透析[J].西南民族大學學報，2005，（7）.

[3]鄭長德.中國西部民族地區(qū)貧困問題研究[J].人口與經濟，2003，（1）.

[4]許彥.西部民族地區(qū)反貧困的路徑選擇和制度安排[M].成都:西南財經大學出版社，2013.

[5]扶貧辦.中國尚有7千萬貧困人口 6年內全部脫貧[EB/OL].http://news.cntv.cn/2015/10/12/ARTI1444620 133600499.shtm l，2015－10－12.

[6]王三秀.貧困治理轉型與貧困農村就業(yè)福利模式重構[J].社會保障研究，2013，（2）.

[7]呂麗娜.國外區(qū)域公共治理組織模式比較分析及啟示[J].湖北行政學院學報，2014，（1）.

[責任編輯：索原]

陳會方，廣西醫(yī)科大學黨委組織部副研究員，博士；朱平華（通迅作者），廣西醫(yī)科大學社會醫(yī)學與公共衛(wèi)生管理專業(yè)2016級博士生，講師，廣西南寧530021

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1004-4434(2016)09-0124-04

廣西高校人文社科重點研究基地“老區(qū)精神與老少邊地區(qū)發(fā)展研究中心”（LQ 15B06）；2016年度教育部人文社科項目“西部少數(shù)民族地區(qū)農村貧困協(xié)同治理研究”（16YJC810003）；廣西高?？蒲姓n題“民族地區(qū)農村反貧困治理研究”（DSBD14ZC01）；“民族貧困地區(qū)農村公共產品網(wǎng)絡供給研究”（KY2015YB353）及廣西醫(yī)科大學課題（2015A01）