韓志武

(黑龍江省北安市國土資源局，黑龍江 北安　164000)

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當(dāng)前土地管理工作中存在的問題及對(duì)策探究

韓志武

(黑龍江省北安市國土資源局，黑龍江 北安164000)

摘要：我國土地問題十分嚴(yán)峻，人地矛盾日益突出，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。文章從法律思維的角度，通過對(duì)我國現(xiàn)行土地管理工作體制與土地基本國情的分析，指出了當(dāng)前我國土地管理工作中存在的突出問題，并在此基礎(chǔ)上提出了解決這些問題的法律對(duì)策。

關(guān)鍵詞：土地管理；土地問題；法律對(duì)策

隨著生產(chǎn)力的提高和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地作為重要的生產(chǎn)資料和載體的地位愈益重要，人地矛盾日益突出。為了科學(xué)合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，必須把土地的規(guī)劃、利用、保護(hù)、監(jiān)督等各項(xiàng)活動(dòng)納入法制軌道。這也是我國實(shí)施“依法治國”方略的重要內(nèi)容。

一、我國土地管理工作中存在的問題

(一)公民法律意識(shí)不強(qiáng)，土地法律法規(guī)體系不健全，導(dǎo)致違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重。

公民土地憂患意識(shí)薄弱，對(duì)土地的緊張趨勢(shì)認(rèn)識(shí)不足，法制觀念不強(qiáng)，沒有形成依法用地的良好社會(huì)風(fēng)尚。同時(shí)，土地法律法規(guī)不健全，相關(guān)規(guī)定過于原則化、可操作性差;而且地方土地管理部門隸屬于同級(jí)地方政府，地位不超脫，依法行政障礙多、難度大，執(zhí)法水平不高，監(jiān)管不力，導(dǎo)致非法占用、轉(zhuǎn)讓、出租、買賣土地，不按規(guī)定用途使用、超標(biāo)用地、越權(quán)審批、閑置撂荒等違法現(xiàn)象嚴(yán)重。

(二)土地產(chǎn)權(quán)模糊，主體不明確。

城市土地產(chǎn)權(quán)不清，沒有明確的財(cái)產(chǎn)法人代表，國家土地所有權(quán)得不到實(shí)現(xiàn)，造成了事實(shí)上的土地地方或部門所有制。加之現(xiàn)行的土地收益分配政策是大部分甚至全部歸地方，小部分上繳中央，從而刺激了地方政府“多賣地、多受益”的短期行為。農(nóng)村土地的集體所有權(quán)主體“虛置”，淡化了土地的公有制意識(shí)，集體所有權(quán)弱化，對(duì)土地的利用開發(fā)缺少統(tǒng)一的規(guī)劃和必要的管理，使土地的管理利用存在盲目濫用和掠奪式經(jīng)營(yíng)等短期行為。

(三)土地使用制度尚不完善。

目前，我國城市土地使用權(quán)確立了有償出讓原則，但由于歷史原因，行政劃撥無償使用土地的情況依然存在，導(dǎo)致城市土地使用制度“雙軌”并存，引發(fā)了征而不用、多征少用、好地劣用等現(xiàn)象，土地利用率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重。農(nóng)村土地實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，按人口分配土地，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不能出賣，排斥了土地資源的流轉(zhuǎn)、集中，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小破碎，阻礙了農(nóng)業(yè)機(jī)械化大生產(chǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，阻礙了農(nóng)業(yè)的專業(yè)化和商品化。

(四)土地利用規(guī)劃和管理滯后，利用結(jié)構(gòu)不合理，利用率低下。

1.城市土地利用規(guī)劃和管理滯后。各地?zé)嶂杂诔鞘猩?，縣改市和小城市向中等城市、中等城市向大城市、大城市向“國際化大都市”發(fā)展，大搞“圈地”運(yùn)動(dòng)和形象工程，盲目上大廣場(chǎng)、大馬路，功能分區(qū)不科學(xué)、布局不合理，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象突出。

2.農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)不合理，利用率下降，土地退化嚴(yán)重。農(nóng)村毀林開荒、過度開發(fā)等掠奪性經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，水土流失、土地沙漠化、鹽漬化等問題嚴(yán)重。

(五)缺乏有效的建設(shè)用地調(diào)控機(jī)制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機(jī)制。

1.城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張過快，耕地大量流失。

2.農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地嚴(yán)重超標(biāo)，居民點(diǎn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用大量耕地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散，爭(zhēng)相圈占大院，使用地規(guī)模至少增加1/3，造成大量土地浪費(fèi)。

三、法律對(duì)策探究

(一)加強(qiáng)土地國情和法制教育，提高公民法律意識(shí)，樹立依法用地和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略觀念。

徹底打破舊的思想觀念，樹立人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展觀念。培養(yǎng)公民尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的土地危機(jī)意識(shí)，增強(qiáng)國情、國策和法制觀念，提高法律意識(shí)，建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制和自我約束的心理機(jī)制，形成依法用地的良好風(fēng)氣?？苫谖覈磕?月25日的“土地日”，開展形式多樣的宜傳活動(dòng)，營(yíng)造強(qiáng)大的聲勢(shì)和社會(huì)輿論，引導(dǎo)人民樹立正確的資源觀、環(huán)境觀和發(fā)展觀，自覺貫徹執(zhí)行“十分珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策。

(二)建立健全土地法律法規(guī)體系，把土地工作納入法制軌道。

1.完善土地管理立法工作，使土地工作有法可依。

2.加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，加大執(zhí)法力度，強(qiáng)化監(jiān)督管理。

(三)深化土地管理體制改革，建立用地約束機(jī)制。

1.堅(jiān)持土地的社會(huì)主義公有制，確保國家對(duì)土地的集中管理。

2.樹立土地利用總體規(guī)劃?rùn)?quán)威，深入貫徹土地用途管制制度。

3.改革土地收益分配辦法，建立保護(hù)耕地的經(jīng)濟(jì)制約體制。

(四)明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，減少土地浪費(fèi)。

加強(qiáng)城市土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，明確土地所有權(quán)代表機(jī)構(gòu)，實(shí)行財(cái)產(chǎn)法人代表制度，確保國家土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上和法律上得以實(shí)現(xiàn)。理順農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系，強(qiáng)化集體統(tǒng)一管理職能，避免土地利用的無政府狀態(tài)，促進(jìn)土地合理利用。有條件的地方可適度放開土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，試行土地合理流動(dòng)，適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)土地的集約利用和機(jī)械化、專業(yè)化程度，減少土地的撂荒閑置現(xiàn)象，提高土地的經(jīng)濟(jì)效益。

(五)完善土地使用制度，合理利用土地。

進(jìn)一步完善城市土地使用制度，加強(qiáng)土地市場(chǎng)建設(shè)，健全土地市場(chǎng)管理法規(guī)制度，完善土地市場(chǎng)功能，規(guī)范土地交易行為，依法公開供應(yīng)土地，提高城市經(jīng)營(yíng)水平。大力推行公開拍賣和招標(biāo)出讓方式，促進(jìn)城市國有土地出讓方式的科學(xué)化、合理化、合法化;引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)土地資源合理配置，優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)，提高土地利用效益。堅(jiān)持完善農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，規(guī)范農(nóng)業(yè)用地，因地制宜，搞好退耕還林還牧工作，用養(yǎng)結(jié)合，防止耕地質(zhì)量下降和水土流失。充分挖掘土地潛力，促進(jìn)土地集約經(jīng)營(yíng)，確保土地財(cái)政收人盈余和土地利用結(jié)構(gòu)合理，以最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益三者的有機(jī)統(tǒng)一。

(六)嚴(yán)格控制非農(nóng)用地，確保耕地占補(bǔ)平衡。

1.嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模和建設(shè)用地審批制度。城鎮(zhèn)規(guī)模應(yīng)實(shí)行集中統(tǒng)一的整體控制，合理規(guī)劃城市的用地規(guī)模和增長(zhǎng)速度，科學(xué)功能分區(qū)，促進(jìn)城市土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變;進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)用地的審批管理，加強(qiáng)閑置土地的再開發(fā)利用，盤活土地存量資產(chǎn)，提高土地利用率。

2.穩(wěn)定耕地面積，嚴(yán)格農(nóng)用地非農(nóng)化約束機(jī)制。貫徹《土地管理法》第四十四條有關(guān)規(guī)定，把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的權(quán)利集中統(tǒng)一到中央政府和省級(jí)政府，實(shí)行兩級(jí)下達(dá)控制指標(biāo)。完善基本農(nóng)田保護(hù)制度，建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)耕地地力保養(yǎng)和環(huán)境保護(hù)制度;嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地和農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模，減少耕地占用;嚴(yán)格執(zhí)行耕地占用與開發(fā)復(fù)墾掛鉤制度，確保占補(bǔ)平衡，穩(wěn)定耕地面積。

中圖分類號(hào):F301.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X(2016)04-0285-01