于明明

北京城市學院眾城智庫公共政策與立法第三方評估研究中心 北京 100000

第三方參與立法的效用

于明明

北京城市學院眾城智庫公共政策與立法第三方評估研究中心 北京 100000

隨著我國法治建設(shè)逐步完善，“立法后評估”、“第三方參與立法”、“第三方評估”這些詞逐漸受到理論和實務界的廣泛關(guān)注。

據(jù)悉，我國的立法評估工作首先是從地方開始，廣州、上海、海南及深圳市等地都已開展了“立法后評估”工作。近些年，國家層面開始意識到引入第三方參與立法機制的重要意義。為了充分保障立法質(zhì)量，新修改《立法法》確立了立法后評估機制。黨的十八屆四中全會提出依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的宏偉戰(zhàn)略，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首次提出：“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關(guān)引入第三方評估。”探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。

可見，推進第三方參與立法機制研究是依法治國、建設(shè)社會主義法治國家、全面深化改革的需要。關(guān)于第三方參與立法的效用，理論界一直存有爭議。喻文光教授認為，引入第三方評估有利于緩解科學立法與民主立法的張力，有利于落實憲法的基本規(guī)定，有利于促進包括第三方在內(nèi)的社會公眾從事前、事中、事后全過程參與立法與評估。①王仰文教授從“第三方委托立法”的角度出發(fā)，建議嘗試委托第三方參與立法的模式，以外力優(yōu)勢規(guī)避部門強勢利益對立法的負面影響。②奚旭初主張改變主要由政府部門起草法規(guī)的單一起草模式，引進第三方參與地方性法規(guī)起草工作，逐步實現(xiàn)委托起草、聯(lián)合起草，形成多元化的法規(guī)草案起草渠道，努力實現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)間的公正和平衡。魏桃清認為，人大委托“第三方”參與立法的作法，是拓展人民有序參與立法工作的有效途徑，是推進開門立法、科學立法、民主立法和提高人大立法質(zhì)量的創(chuàng)新舉措。③

以上從宏觀角度分析了第三方參與立法機制的效用，從微觀層面來看，第三方參與立法對法律本身來說，主要有兩方面的影響：

第一，延緩法律法規(guī)的出臺。很多法律、規(guī)章和政策由于立法前沒有做好充分的論證、評估和調(diào)查，往往在出臺后會面臨較大的社會輿論壓力。例如，公安部2013年1月1日出臺的《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》把“闖黃燈”視為“闖紅燈”，同樣給予“200元罰款，并扣6分”的嚴格處罰。此規(guī)定一出即刻引發(fā)鋪天蓋地的爭議，面對質(zhì)疑，政策制定者強制推行和解釋工作以平息社會輿論質(zhì)疑，但始終無法彌補該規(guī)定的“先天不足”。最終公安部交管局擱置了該方案的實施。

事實上，“闖黃燈違法”這個政策本身并沒有太大問題，但是政策出臺得過于突然和草率，最終導致不得不被擱置的尷尬局面。如果政策制定者在政策出臺之前，能夠通過民主、科學的第三方評估對政策本身可能造成的社會影響事先做一個預評估，給社會公眾一個體驗期、緩沖期，再輔之以更完善的政策推進，結(jié)果可能會截然相反。引入第三方參與立法機制，在延緩了法律的出臺同時，維護上能起到緩沖社會輿論壓力的作用。

第二，推動法律法規(guī)的出臺。第三方參與立法主要通過立法評估的方式。立法評估包括立法前評估和立法后評估，立法前評估是指對立法項目在納入立法規(guī)劃、立法計劃前，就立法的必要性、迫切性、可行性、成熟性的評估活動，對立法過程成本、立法的成本收益分析、立法社會風險進行評估。以前我們提出要有法可依，主要是法律供給不足。隨著社會主義法律體系的初步建立，法律的全面性已經(jīng)得到保障。在后續(xù)的立法中要保持更加審慎的態(tài)度，要考慮輕重緩急，哪些方面急需立法支撐，哪些方面不需要立法，可以加強行政管理或社會管理就可以解決掉問題。因此，要通過立法前評估，考慮立法的利益均衡與利弊得失。

如針對北京市的“停車貴”、“停車難”問題，在做了大量社會調(diào)查的基礎(chǔ)上，第三方主體多次表達立法愿望，面對迫切需要解決的社會問題，在2015年1月份召開的北京市第十四屆人大三次會議上，代表議案對北京市的機動車停車管理問題給予高度關(guān)注，提出要優(yōu)化停車設(shè)施規(guī)劃布局，加強停車設(shè)施建設(shè)，規(guī)范停車管理秩序，并將“停車秩序治理”納入了政府工作報告，今年將開展立法論證，最快明年將出臺相關(guān)法律規(guī)范停車管理秩序。

因此，第三方參與立法有利于緩解科學立法與民主立法的張力，有利于落實憲法的基本規(guī)定，有利于促進包括第三方在內(nèi)的社會公眾從事前、事中、事后全過程參與立法與評估。但委托第三方參與立法與評估需要進一步完善，需要建構(gòu)相關(guān)制度來保障第三方參與立法的專業(yè)性、獨立性和民主性。

注釋

①喻文光：“通過第三方參與立法保障立法的科學性與民主性”，載《行政管理改革》2015年第2期。

②王仰光：“地方人大委托“第三方”參與立法的理論詮釋與實踐思考”，載《河北法學》2014年第10期。

③魏桃清：“人大委托“第三方”參與立法工作的實踐與思考”，載《人民之聲》2013年第7期。

［1］王敬堯.《參與式治理—中國社會建設(shè)實證研究》，中國社會科學出版社2006年版.

［2］魏桃清.“人大委托“第三方”參與立法工作的實踐與思考”，載《人民之聲》2013年第7期.

于明明，女，山東青島人，法學碩士，研究方向：立法、第三方評估。

本文系北京市法學會項目“北京市推進第三方參與立法機制研究”（項目編號：BLS（2015）A005）的項目階段成果之一。