唐文強(qiáng)

南京工業(yè)大學(xué) 江蘇南京 211816

關(guān)于江蘇社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的調(diào)研與思考
——以邳州市為例

唐文強(qiáng)

南京工業(yè)大學(xué) 江蘇南京 211816

隨著我國老年人口數(shù)量和比重的增長，老齡化程度不斷加深，政府愈發(fā)重視對社會養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建。本文從江蘇省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的政策規(guī)劃為背景，結(jié)合調(diào)研和數(shù)據(jù)統(tǒng)計總結(jié)了在邳州市社會養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的現(xiàn)狀，從而進(jìn)一步分析了現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和政策落地存在的問題，探究其現(xiàn)實原因，對下一階段更好的推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)提出了相應(yīng)的對策建議。

社會養(yǎng)老服務(wù)體系；邳州市；問題與對策

一、研究背景

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口結(jié)構(gòu)也隨著改變，逐漸邁入老齡化社會。人口老齡化指人口生育率降低和人均壽命延長導(dǎo)致的總?cè)丝谥幸蚰贻p人口數(shù)量減少、年長人口數(shù)量增加而導(dǎo)致的老年人口比例相應(yīng)增長的動態(tài)。當(dāng)一個國家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，便意味著該國家或地區(qū)進(jìn)入老齡。①2014年末我國60周歲以上人口數(shù)為21242萬人，占總?cè)丝诒戎貫?5.5%；65周歲及以上人口數(shù)為13755萬人，占比10.1%，首次突破10%。②隨著人口老齡化程度的加劇，如何構(gòu)建適應(yīng)老齡化的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，已成為政府和全社會關(guān)注的重大民生工程。本文所選取的邳州市作為研究對象，一方面原因是邳州市所在的江蘇省是全國最早進(jìn)入社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的五個試點省市之一，具有先進(jìn)行；另一方面也因為邳州是人口較多的縣市級城市，具備人口老齡化處于加速期、失能半失能老年人口不斷增多、老齡化區(qū)域和城鄉(xiāng)差異顯著等特點，且經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相較于蘇南地區(qū)并不是那么發(fā)達(dá)，具有廣泛的代表性，對于其他地區(qū)具有一定的借鑒意義。

二、社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)狀

截至2015年底，邳州市總?cè)丝跒?86萬人，其中60周歲以上老年人口達(dá)到32.1萬人，占戶籍總?cè)丝诘?7.26%，65周歲以上老年人口達(dá)到20.5萬人，占戶籍總?cè)丝诘?1.01%，不僅遠(yuǎn)高于衡量老齡化社會的的標(biāo)準(zhǔn)，也高于全國的平均水平（15.5%），且近三年保持不斷增長的態(tài)勢。③鑒于此，根據(jù)省民政廳的目標(biāo)部署，結(jié)合實際邳州市實際情況，不斷加大對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的投入，其具體發(fā)展情況主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）資金投入不斷增加。2015年，邳州市社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的投入為1.16億，相比2014年的9959萬元保持了持續(xù)加大投入的趨勢。專項資金主要來源于兩部分：省級的財政資金和市縣的配套資金，財政的持續(xù)支持增加，為養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展提供了有效的支撐。在財政資金支出的方面，主要花費在了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持、居家養(yǎng)老的建設(shè)、信息建設(shè)、消防安全的改造方面。特別是對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持方面，資金的投入主要以“以獎代補(bǔ)”的形式，針對達(dá)標(biāo)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)根據(jù)其床位數(shù)和硬件設(shè)施情況給與其資金獎勵，充分發(fā)揮政府導(dǎo)向的作用。

（二）政策制度支持不斷完善。邳州市政府及民政局先后出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》、《關(guān)于落實養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)扶持政策的通知》等政策文件，建立和完善了養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管制度、養(yǎng)老服務(wù)調(diào)查評估制度、老年人政策性保險制度、老年人精神關(guān)愛制度、養(yǎng)老服務(wù)教育培訓(xùn)制度、專業(yè)人員激勵制度等，建立了較為完備的制度體系。從上層設(shè)計角度，為社會養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的良性有序的發(fā)展提供了保證。

（三）社會養(yǎng)老服務(wù)體系日漸完善。在體系建設(shè)方面，政府有效的發(fā)揮了政策指導(dǎo)和建設(shè)兜底的作用，對于了社會養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)給予了全方位的支持，從政策層面、財政資金方面、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會力量參與養(yǎng)老扶持、人員培訓(xùn)形成了較為完備的政策體系。在養(yǎng)老服務(wù)中心的建設(shè)上，形成了包括居家養(yǎng)、社區(qū)養(yǎng)老、公辦與民營共建、虛擬養(yǎng)老院、助餐點等較為完備養(yǎng)老服務(wù)體系，截至2015年底，邳州市已建成城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心40個、農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心316家，其中社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)的為178個，城市和農(nóng)村覆蓋率分別達(dá)到了100%和70%，建成并投入運(yùn)營的城市、農(nóng)村老年人助餐點數(shù)分別為8家和11家，逐步讓更多的老人受益。④

（四）養(yǎng)老服務(wù)的類型不斷豐富。在養(yǎng)老服務(wù)方面，除了傳統(tǒng)上的意義上的農(nóng)村敬老院和城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，還有更加豐富化的建設(shè)了居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老，突破了單一的集中供養(yǎng)形式，更是利用先進(jìn)的信息技術(shù)平臺，建立了虛擬養(yǎng)老院和老年信息管理平臺，為行動不變的老年人提供個性化的服務(wù)。在服務(wù)種類上，以居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、虛擬養(yǎng)老院為依托，提供生活照料、醫(yī)療保健、家政服務(wù)、文化娛樂、精神慰藉、緊急救護(hù)等多種類豐富的服務(wù)，滿足獨居老人、空巢老人、孤寡老人的不同需求。在服務(wù)層次上，建成了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中心、城市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、民辦養(yǎng)老院、高端老年公寓和醫(yī)養(yǎng)融合綜合體，滿足了不同層次老年人的需求。

三、現(xiàn)階段存在問題及原因分析

（一）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中心入住率低。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中心即從前的農(nóng)村敬老院，在社會養(yǎng)老體系的建設(shè)中，完成了“三有三能六達(dá)標(biāo)”⑤改造，在硬件設(shè)施和服務(wù)人員保障上有了很大的提高，同時也擴(kuò)大了其服務(wù)范圍，開始對社會開放服務(wù)。但實際上，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中心的入住率仍然很低，從實地調(diào)研走訪的4家農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中心來看，入住率均在30%左右，并且入住的全是農(nóng)村五保老人，對外開放服務(wù)并沒有起到實際效果。分析其原因主要有以下幾個方面：

1、觀念上對農(nóng)村敬老院的觀念尚未改變。在廣大農(nóng)村群眾的觀念中，敬老院是無妻子兒女的老人入住的，是政府救濟(jì)的一種形式，入住養(yǎng)老院在農(nóng)村的人情生活圈里會顯得很“不光彩”，觀念里存在抵觸，所以造成了農(nóng)村一些留守獨居老人，即使兒女不在身邊自己行動不便，也不愿意入住養(yǎng)老院。

3、農(nóng)民收入低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)以邳州市為代表的經(jīng)濟(jì)水平不是很發(fā)達(dá)的蘇北地區(qū)，農(nóng)村老年人的收入，主要來源兒女的供養(yǎng)金和部分養(yǎng)老補(bǔ)貼，大多數(shù)老人沒有要老金，平均月收入不足600元。按照當(dāng)前農(nóng)村五保老人的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，每月成本大約在800元左右，隨著農(nóng)村養(yǎng)老中心面向社會開放服務(wù)，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的提高，月收費最低也要在1000元作用，對于農(nóng)村老人來講，超出了他們的承受范圍。

（二）公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平還很低。目前養(yǎng)老服務(wù)中心，護(hù)理服務(wù)人員無論是在數(shù)量還是服務(wù)水平上還存在很大的不足。養(yǎng)老護(hù)理行業(yè)具有工資低、勞動強(qiáng)度大、服務(wù)對象特殊、社會職業(yè)認(rèn)同感低等特點，護(hù)理人員多數(shù)是農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力和“4050”人員，服務(wù)能力和質(zhì)量不高，每年還有一定比例的人才流失。以邳州市為例，截至2015年底，據(jù)統(tǒng)計共有養(yǎng)老護(hù)理員188名，而正在使用的養(yǎng)老護(hù)理床位數(shù)為2310張，平均每名護(hù)理員要負(fù)責(zé)12.29名老人，仍低于最低護(hù)理比例1：10，服務(wù)人員缺口很大，很難保證服務(wù)的質(zhì)量。并且188名護(hù)理員中持證上崗的只有77名，持證上崗率僅為41.6%，服務(wù)護(hù)理人員的素質(zhì)和服務(wù)水平的提高存在瓶頸。另外，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中護(hù)理服務(wù)人員的工資水平較低，蘇北地區(qū)基本執(zhí)行省最低工資標(biāo)準(zhǔn)月1400左右，且沒有“五險一金”的保障，造成人員流動性較大，服務(wù)水平較高和持證上崗的跳槽到民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，人才流失。

（三）公辦轉(zhuǎn)民營的瓶頸制約發(fā)展。雖然政府一直在號召公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)制運(yùn)營和社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。但事實上存在著門檻高（資金要求、建設(shè)要求）、審批嚴(yán)格、補(bǔ)貼不好申請等制約，束縛社會參與的活力。按照《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》規(guī)定，申請設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)向許可機(jī)關(guān)提交消防驗收合格意見或者消防備案文件。而租賃房屋、學(xué)校廠房的改造房屋以及農(nóng)村敬老院難以具備土地證、規(guī)劃證、產(chǎn)權(quán)證等申請消防驗收的條件，具有一定規(guī)模的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在消防設(shè)計審查方面標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格，部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在消防安全技術(shù)指標(biāo)達(dá)標(biāo)的前提下無法取得消防許可。

（四）醫(yī)養(yǎng)深度融合難。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)高，多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以做到，已經(jīng)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也反應(yīng)存在醫(yī)保報銷不暢等問題，醫(yī)保部門對越來越多的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)納入醫(yī)保定點心存擔(dān)憂，居家失能半失能老人難以得到醫(yī)療保險的護(hù)理服務(wù)。家庭病床和家庭醫(yī)生具體實施效果并不明顯。

（五）養(yǎng)老服務(wù)金融支持難。雖然2014年出臺了《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》，但涉及到很多具體項目難以落地。究其緣由，一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為爭取稅收優(yōu)惠，多數(shù)選擇在民政部門注冊為民非機(jī)構(gòu)，法律規(guī)定民非組織不能分紅，且所屬資產(chǎn)無法抵押至金融機(jī)構(gòu)獲取貸款；二是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有周期長、投資大、回報慢、風(fēng)險高的行業(yè)特性，在金融風(fēng)險日益攀升的大背景下，金融機(jī)構(gòu)因擔(dān)心出現(xiàn)違約或壞賬，對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的融資仍持審慎態(tài)度。

五是居家養(yǎng)老主體作用發(fā)揮難。由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展處在初期，有的地方只注重機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位的建設(shè)，而忽視了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)性地位，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老存在明顯邊界。城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心由于缺乏運(yùn)營資金和專業(yè)人才支撐，服務(wù)功能比較單一，政府購買服務(wù)和社會組織承接服務(wù)的能力不足，導(dǎo)致服務(wù)功能較弱，難以適應(yīng)和跟上老年人多樣化服務(wù)需求。

（六）一刀切式的政策指標(biāo)要求，地方政府壓力較大。以助餐點為例，按照省政府的文件要求，2015全省要建立1000個老人助餐點，按照城市縣區(qū)劃分具體到每個市縣民政局都有相應(yīng)的建設(shè)數(shù)字要求。通過調(diào)研走訪邳州市的情況發(fā)現(xiàn)，為了完成指標(biāo)求，大肆新建和補(bǔ)貼助餐點，但實際上助餐點的運(yùn)營情況不足30%，單獨新建的助餐點更是很難運(yùn)營下去。當(dāng)前的情況是，在城市里已有許多餐館可以滿足各種各樣的需求，單獨設(shè)立的老人助餐點并不能發(fā)揮實際作用，在農(nóng)村的老人不方便做飯的也更習(xí)慣鄰里親友的幫助，很少會到助餐點用餐，從而造成了助餐點建設(shè)上資源的浪費。

四、對策建議

（一）更加重視運(yùn)營管理方面的投入。從目前的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)情況來看，無論是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的覆蓋、養(yǎng)老床位的數(shù)量，還是基本硬件設(shè)施的配備情況，都已基本滿足當(dāng)前的需求情況，并且現(xiàn)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的主要問題就在于入住率過低。所以，當(dāng)前應(yīng)該著力對運(yùn)營管理方面的投入。首先，應(yīng)該加強(qiáng)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理人員和服務(wù)人員的培訓(xùn)，通過集中培訓(xùn)與分散培訓(xùn)相結(jié)合的方式，挖掘現(xiàn)有人力資源，提高其技能與水平用專業(yè)化服人力資源隊伍做支撐，由政府牽頭提供專業(yè)化的培訓(xùn)平臺與高校合作或建立專業(yè)的培訓(xùn)基地，做好人員的培訓(xùn)資金投入和相關(guān)資格制度的建設(shè)。其次，在培訓(xùn)人員的前提下還要適當(dāng)提高養(yǎng)老服務(wù)人員的工資待遇和社會保障，提高社會對養(yǎng)老服務(wù)人員的認(rèn)可度，減少養(yǎng)老服務(wù)人員的流失。其三，在養(yǎng)老服務(wù)人員的考核和資格認(rèn)證上實行差異化標(biāo)準(zhǔn)，對于管理型人才著重相關(guān)理論上的培訓(xùn)與考核，而對于一般的護(hù)理人員應(yīng)側(cè)重于服務(wù)技能和服務(wù)意識的考察，且培訓(xùn)和考核考慮多以現(xiàn)場模擬的形式，考慮到一般“4050人員”的文化水平，盡量減少筆試單一形式的考試。

（二）放寬政策支持，降低準(zhǔn)入門檻。雖然一些有財力的企業(yè)已經(jīng)開始投資布局養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，但是對于小的民間資本確認(rèn)然很難投入到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的建設(shè)之中去。尤其對于以邳州為代表的經(jīng)濟(jì)不是很發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)所占比例較大，人口相對分散，收入水平不高等情況，較大型的養(yǎng)老院很難扎根，而恰恰是民辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)的養(yǎng)老中心更有活力。政策上應(yīng)對小型的民辦要老機(jī)構(gòu)相應(yīng)的照顧，改變當(dāng)前高門檻的現(xiàn)象，使民辦機(jī)構(gòu)在享受補(bǔ)貼上獲得與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同等的待遇，堅決他們獲得補(bǔ)貼難的問題。在消防驗收上，著重考察消防的改造、消防設(shè)施的配備、消防演練上，改變一味的要求具備土地證、規(guī)劃證、產(chǎn)權(quán)證等申請消防驗收的條件，才能加強(qiáng)對租賃房屋、學(xué)校廠房的利用，才能使社會力量更加積極有活力的參與到社會養(yǎng)老體系的建設(shè)中去。

（三）權(quán)力下放，因地制宜建設(shè)。針對江蘇而言，蘇南、蘇中、蘇北的老齡化情況以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不一樣，在養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)要給與不同的要求。在發(fā)展建設(shè)上權(quán)力下放，給予地方更多的自由度，各地方根據(jù)本地實際情況制定相應(yīng)發(fā)展規(guī)劃，報上級政府審核，省級政府更多發(fā)揮統(tǒng)籌控制的作用。在省級財政資金投入和市縣地方財政配資要求上，因地制宜根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)情況，給予政策上的傾斜。

注釋

①1956年聯(lián)合國《人口老齡化及其社會經(jīng)濟(jì)后果》

②數(shù)據(jù)來源于2014年中國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。

③數(shù)據(jù)來源于2015年邳州市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報

④數(shù)據(jù)來源于邳州市民政局老齡辦發(fā)布整理所得

⑤即敬老院每個房間內(nèi)有衛(wèi)生間、有保暖降溫設(shè)備、有電視機(jī)，老人不出院門就能洗澡、能看病、能康復(fù)娛樂，消防、衛(wèi)生、環(huán)境、五保老人供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、管理服務(wù)人員配比、管理服務(wù)人員工資待遇達(dá)到相關(guān)目標(biāo)要求

［1］孫文基單曉敏，財政支持江蘇社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的調(diào)查和思考［J］.財政研究，2012（12）59：63.

［2］張國平.加快完善農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)體系［J］.唯實，2015（1）65：66.

［3］閆曉英.中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系——困境與重構(gòu)［J］.中國民政，2010（8）20-24.

［4］楊明華.切實加大社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)力度［J］.江蘇政協(xié)，2012（6）28：29.

［5］2015邳州市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報.

姓名：唐文強(qiáng)，出生年月：1990年7月5日，性別：男，籍貫：江蘇徐州，最高學(xué)歷：碩士，主要研究方向：公共部門人力資源管理。