◎　韓鳳芹　尤伯軍

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職業(yè)教育引進(jìn)PPP的特征與思路

◎韓鳳芹尤伯軍

摘要：PPP在職業(yè)教育領(lǐng)域相對(duì)屬于新興事物，PPP模式建立的是一種長(zhǎng)期的合作關(guān)系，政府與社會(huì)資本是平等的合作主體。其最大優(yōu)勢(shì)是提質(zhì)增效，表現(xiàn)為對(duì)合作伙伴的專業(yè)化選擇、實(shí)施程序的法制化和規(guī)范化都有要求，所以，職業(yè)教育推進(jìn)PPP應(yīng)積極穩(wěn)妥，量力而行。

關(guān)鍵詞：PPP；職業(yè)教育；混合所有制

政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）是政府和社會(huì)資本在公共服務(wù)領(lǐng)域通過(guò)合同確立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。一般情況下合作項(xiàng)目由政府和社會(huì)資本共同投資，并通過(guò)合同條款約定各方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，從組織形式上看與混合所有制有些類同?；诖?，有部分專家學(xué)者把當(dāng)前我國(guó)職業(yè)教育領(lǐng)域推行PPP等同于混合所有制。事實(shí)上，無(wú)論理論還是實(shí)踐，二者都有很大的差異。如果把二者混同，按照混合所有制思維推進(jìn)職業(yè)教育PPP，既不利于職業(yè)教育領(lǐng)域PPP的順利推進(jìn)，也不利于職業(yè)教育的科學(xué)發(fā)展，還可能殃及公眾的受教育權(quán)。

PPP的特征

當(dāng)前政府在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推進(jìn)的PPP模式，其運(yùn)行具有四個(gè)特征：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及全生命周期管理。

1.伙伴關(guān)系

在政府與社會(huì)資本合作過(guò)程中，政府與社會(huì)資本是兩個(gè)平等的合作主體，雙方的合作關(guān)系以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，通過(guò)合同或者協(xié)議條款約定各方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，并建立激勵(lì)相容的機(jī)制，充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢(shì)，從而把政府在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的政策、社會(huì)和公共利益等目標(biāo)和社會(huì)資本在運(yùn)營(yíng)管理、技術(shù)創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，提高公共服務(wù)產(chǎn)品供給質(zhì)量與供給效率。

2.利益共享

在公共服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率是首要目的，而不能以利益最大化為導(dǎo)向。政府和社會(huì)資本通過(guò)合同條款約定收益分配原則，對(duì)社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)和利潤(rùn)進(jìn)行調(diào)節(jié)。當(dāng)社會(huì)資本在滿足績(jī)效評(píng)價(jià)卻不能獲得合理利潤(rùn)時(shí)，政府按照合同約定通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助等形式確保社會(huì)資本獲得合理收益；當(dāng)社會(huì)資本通過(guò)運(yùn)營(yíng)獲得超額利潤(rùn)時(shí)，政府則根據(jù)合同約定實(shí)現(xiàn)收益共享或讓利于社會(huì)公眾，從而控制公眾利益與社會(huì)資本收益間的均衡。

3.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP模式區(qū)別于公共部門(mén)與民營(yíng)部門(mén)其他交易形式的顯著標(biāo)志。在政府與社會(huì)資本之間建立合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，在受制于法律約束和社會(huì)公共利益的前提下，將風(fēng)險(xiǎn)分配給最有控制力的一方，有利于控制項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)。通常而言，政府部門(mén)對(duì)政治、法律等風(fēng)險(xiǎn)的控制能力較強(qiáng)，而企業(yè)則對(duì)設(shè)計(jì)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)控制能力較強(qiáng)，因此在具體操作過(guò)程中，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)分析，根據(jù)項(xiàng)目具體情況在政府和社會(huì)資本之間合理分配風(fēng)險(xiǎn)。

4.全生命周期管理

PPP項(xiàng)目的合作周期一般較長(zhǎng)，是政府與社會(huì)資本之間建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，涉及到包括項(xiàng)目投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和移交在內(nèi)的全生命周期管理。在合作過(guò)程中，通過(guò)合同明確界定雙方在全生命周期內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)，并依法承擔(dān)違約責(zé)任。政府部門(mén)從社會(huì)公眾利益角度出發(fā)，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施全生命周期的監(jiān)督管理與績(jī)效評(píng)價(jià)，并依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)。

PPP模式有別于混合所有制

PPP模式是基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域供給制度的一種創(chuàng)新，通過(guò)開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作，可以將大量非政府的民間資金、社會(huì)資本引入公共服務(wù)領(lǐng)域，同時(shí)以利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和績(jī)效升級(jí)等方面的鮮明特性形成了管理模式的創(chuàng)新。PPP模式不能等同于混合所有制。就職業(yè)教育領(lǐng)域而言，PPP模式與混合所有制的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下三方面：

1.合作關(guān)系不同

在微觀層面，混合所有制是一種由不同的投資主體多元投資、互相滲透、互相貫通和互相融合而形成的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)形式。職業(yè)教育領(lǐng)域的混合所有制院校，是指由國(guó)有資本、集體資本、民營(yíng)資本和境外資本等不同所有制中兩個(gè)及以上主體共同舉辦的新型教育模式，其本質(zhì)特征是產(chǎn)權(quán)主體和治理結(jié)構(gòu)的混合，使不同性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)主體相互滲透融合成一個(gè)新的利益共同體［1］?；旌纤兄圃盒４碚膰?guó)有資本和社會(huì)資本之間，是一種投資者之間的合作關(guān)系，在職業(yè)院校建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，各出資方依據(jù)各自的出資比例享有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，政府的出資比例可大可小，視具體情況而定。在PPP模式中，政府和社會(huì)資本之間通過(guò)合作協(xié)議建立的是長(zhǎng)期合作的伙伴關(guān)系。社會(huì)資本依托其資金、技術(shù)和管理等方面的優(yōu)勢(shì)，為職業(yè)院校提供更多資金渠道和更專業(yè)化的管理，提升職業(yè)院校的公共服務(wù)供給水平；政府作為合作關(guān)系中的監(jiān)督者與評(píng)價(jià)者，基于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果通過(guò)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等形式作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，維護(hù)公共服務(wù)的公平性，政府一般出資比例較小或不出資。

2.合作目的不同

不管是代表政府的國(guó)有資本還是社會(huì)資本，組成混合所有制職業(yè)院校對(duì)其而言是一種投資行為，作為利益共同體的一方，在為公眾提供職業(yè)教育公共服務(wù)的同時(shí)，以追求投資回報(bào)為目標(biāo)并承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。然而，在PPP模式下，政府作為合作者和監(jiān)督者，代表的是社會(huì)公眾的利益，與社會(huì)資本開(kāi)展合作的目的是提高職業(yè)教育服務(wù)供給水平與管理效率，而不是追求利益，政府出資部分甚至可以不要回報(bào)。政府通過(guò)合同約定和績(jī)效監(jiān)管對(duì)社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)和利潤(rùn)進(jìn)行調(diào)節(jié)，確保社會(huì)資本在正常情況下有一定盈利但不暴利，最大程度維護(hù)公共利益，因此，PPP的本質(zhì)是政府購(gòu)買公共服務(wù)。

3.伙伴選擇方式不同

PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本投資人應(yīng)采用競(jìng)爭(zhēng)性方式，通過(guò)綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)實(shí)力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠(chéng)實(shí)守信的合作伙伴。這種伙伴的選擇屬政府采購(gòu)行為。財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）中明確規(guī)定PPP項(xiàng)目“采購(gòu)應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購(gòu)方式”。就職業(yè)教育領(lǐng)域PPP項(xiàng)目而言，對(duì)于硬件設(shè)施、后勤服務(wù)和教學(xué)服務(wù)等單一領(lǐng)域的合作，社會(huì)資本選擇的目標(biāo)較為單一，特殊性不強(qiáng)，可以采用公開(kāi)招標(biāo)的方式進(jìn)行采購(gòu)；對(duì)于整體運(yùn)營(yíng)類合作，需要對(duì)社會(huì)資本投資人的資金實(shí)力、背景資源、學(xué)校運(yùn)作計(jì)劃、教學(xué)管理模式和服務(wù)價(jià)格等進(jìn)行綜合對(duì)比，并就長(zhǎng)期合作以及價(jià)格管理、回報(bào)方式、績(jī)效評(píng)價(jià)和退出機(jī)制等與社會(huì)資本進(jìn)行充分溝通，更適宜采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)等方式。職業(yè)教育院?；旌纤兄聘母?，其合作伙伴的選擇呈現(xiàn)出多種多樣的靈活性方式，包括股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資本并購(gòu)、員工持股和合資建設(shè)等。

4.管理方式有所不同

PPP是公共服務(wù)領(lǐng)域，其管理特點(diǎn)是全過(guò)程實(shí)行透明管理、信息公開(kāi)，如當(dāng)前列入財(cái)政部第一批、第二批示范項(xiàng)目的，這些項(xiàng)目將來(lái)所有的識(shí)別信息、招標(biāo)信息、合同信息以及后續(xù)的運(yùn)營(yíng)績(jī)效表現(xiàn)都要對(duì)社會(huì)公布。實(shí)施混合所有制，是通過(guò)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)管理科學(xué)化、利潤(rùn)最大化的目的，其合作及經(jīng)營(yíng)信息無(wú)需向社會(huì)公開(kāi)。

當(dāng)前我國(guó)職業(yè)教育推行PPP仍處于探索階段

隨著PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的推廣，部分省市已經(jīng)開(kāi)始嘗試在職業(yè)教育領(lǐng)域推行PPP模式，目前的PPP項(xiàng)目中基建等硬件領(lǐng)域合作多，對(duì)職業(yè)學(xué)校整體管理的合作少。

從職業(yè)教育發(fā)展的需求看，政府通過(guò)加大職業(yè)教育投入，使得職業(yè)教育基礎(chǔ)設(shè)施供給不足問(wèn)題基本得到緩解；面臨的突出問(wèn)題是職業(yè)教育發(fā)展大而不強(qiáng)，職業(yè)教育的產(chǎn)出與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求不匹配，創(chuàng)新活力不足。當(dāng)前我國(guó)職業(yè)教育管理體制，要么是政府直接舉辦，整體運(yùn)行效率較低；要么是民辦，完全以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向。近年來(lái)，職業(yè)教育領(lǐng)域也出現(xiàn)了混合所有制的形態(tài)，雖然取得了一些效果，但無(wú)論是政府還是社會(huì)企業(yè)，對(duì)混合模式都缺乏經(jīng)驗(yàn)，也有很多法律條款需要突破。而職業(yè)教育PPP項(xiàng)目尚無(wú)成功經(jīng)驗(yàn)，每個(gè)項(xiàng)目只能因地制宜，合作模式、合作內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等都是雙方一對(duì)一地談出來(lái)的，亟須中央層面的頂層設(shè)計(jì)和宏觀指導(dǎo)。

職業(yè)教育領(lǐng)域推進(jìn)PPP的基本思路

政府與社會(huì)資本通過(guò)合同確立契約關(guān)系，將社會(huì)資本的資金、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素以及社會(huì)資本的逐利目標(biāo)與政府作為公共部門(mén)的社會(huì)福利最大化目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，政府作為合作方，同時(shí)又是合作關(guān)系中的監(jiān)督者與績(jī)效評(píng)價(jià)者，以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)價(jià)支付依據(jù)，在社會(huì)資本獲得合理投資回報(bào)的同時(shí)，控制社會(huì)資本提供的服務(wù)質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育的效率、質(zhì)量、公平和社會(huì)責(zé)任的統(tǒng)一。在具體實(shí)施過(guò)程中，可以考慮按如下思路分類推進(jìn)：

一是區(qū)分中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育。這主要基于二者的屬性有一定的區(qū)別。從目前的政策取向看，中職教育屬于政府公共服務(wù)范疇，是政府應(yīng)盡職責(zé)，因此具備了推行PPP的條件。未來(lái)的改革路徑上，新辦中職學(xué)校應(yīng)積極探索實(shí)踐PPP模式，現(xiàn)有民辦或混合所有制形式的中職學(xué)校，應(yīng)逐步改造為PPP模式，即在充分尊重并承認(rèn)投資者權(quán)益的基礎(chǔ)上，補(bǔ)簽合同，明確雙方權(quán)益，通過(guò)規(guī)范各相關(guān)合同主體的權(quán)利與義務(wù)、收益與風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)期限及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，保障中職教育的服務(wù)質(zhì)量和可持續(xù)性。而高等職業(yè)教育具有較強(qiáng)的外溢性，目前體制是政府提供與市場(chǎng)提供并存。從創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、中國(guó)制造2025等國(guó)家戰(zhàn)略的角度看，高技能人才的培養(yǎng)目標(biāo)、培養(yǎng)方向和專業(yè)選擇等還有較強(qiáng)的國(guó)家戰(zhàn)略性，公辦高職將發(fā)揮不可或缺的作用，因此，在公辦高職領(lǐng)域可以以提質(zhì)增效為目的推行PPP模式。同時(shí)，在部分市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)領(lǐng)域，適當(dāng)放寬高職教育的學(xué)費(fèi)政策，可以繼續(xù)推行混合所有制，通過(guò)強(qiáng)化與企業(yè)直接對(duì)接，增加辦學(xué)活力。

二是區(qū)分新建職校（增量）和現(xiàn)有職校（存量）、基礎(chǔ)設(shè)施（硬件）和教學(xué)服務(wù)（軟件）以及學(xué)校整體運(yùn)營(yíng)等內(nèi)容，設(shè)計(jì)多種合作模式，如對(duì)于包含硬件設(shè)施建設(shè)的整體運(yùn)營(yíng)類合作項(xiàng)目，新建職業(yè)院?？梢赃x擇BOT/BOO/BOOT等模式，社會(huì)資本承擔(dān)職業(yè)院校戰(zhàn)略規(guī)劃與定位、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、教學(xué)培訓(xùn)及后勤服務(wù)管理與運(yùn)營(yíng)等全部職責(zé)；已建職業(yè)院?？梢赃x擇TOT/ROT等模式，社會(huì)資本通過(guò)購(gòu)買（或購(gòu)買+改造）的方式獲得學(xué)校運(yùn)營(yíng)管理權(quán)，社會(huì)資本承擔(dān)職業(yè)院校的全部管理經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

參考文獻(xiàn)■

［1］闕明坤，潘奇，朱俊. 探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的困境及對(duì)策. 中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育，2015，（18）.

中圖分類號(hào)：G40

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

作者單位：（韓鳳芹，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院教科文研究中心；尤伯軍，中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司社會(huì)事業(yè)部）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.06.020 ■ 編輯：馬振東