郭曉敏

居委會是與新中國相伴而生的，在單位制為主、街居制為輔時期，居委會起到拾遺補(bǔ)漏的作用，工作對象主要是無單位的社會閑散人員、民政救濟(jì)和社會優(yōu)撫對象等。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，計劃經(jīng)濟(jì)體制下的“單位人”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕薄吧鐓^(qū)人”，社區(qū)成為基層社會管理的前沿，原先主要由單位承擔(dān)的社會整合、維穩(wěn)、福利服務(wù)等職能逐漸向社區(qū)轉(zhuǎn)移，并成為居委會工作的重要組成部分。

“嵌入”是新經(jīng)濟(jì)社會學(xué)的核心概念之一，最初是由波蘭尼在《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》一書中提出的。波蘭尼的“嵌入性”理論認(rèn)為，市場是社會的有機(jī)組成部分，是嵌入社會之中的；自發(fā)調(diào)節(jié)的市場，顛覆了市場與社會的關(guān)系；原本嵌入社會的市場，試圖反過來讓社會臣服于市場，并因此而遭致一系列的社會后果，這就是市場的脫嵌［1］。社區(qū)與社會之間也存在嵌入性關(guān)系，社區(qū)是嵌入社會的。然而，在實踐中社區(qū)卻并未按照社會的要求來運行而是成為政府基層社會管理的工具，即社區(qū)一方面脫嵌于社會運行體系，另一方面又嵌入行政管理體制之中［2］。脫胎于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)時期街居制下的居委會，由于傳統(tǒng)思維、制度慣性等因素的影響，深深嵌入基層行政管理體制之中，出現(xiàn)過度行政化傾向，難以適應(yīng)法律賦予的自治和服務(wù)功能定位，得不到社區(qū)居民的認(rèn)同，身陷困境之中。居委會在面臨過度“嵌入”行政體制與“脫嵌”于社會運行體系的雙重危機(jī)之下，如何找準(zhǔn)其自身角色定位和實現(xiàn)良性運行，已經(jīng)成為各地社區(qū)管理體制改革的“重頭戲”。

一、治理范式下居委會建設(shè)重要性凸顯

（一）推動居民自治

隨著治理理念的不斷傳播和深化，在社區(qū)層面，政府原有的自上而下的單向度的管理向多元主體的共治轉(zhuǎn)變，軟治理逐漸成為基層政府治理能力構(gòu)建的重要內(nèi)容［3］。自治是軟治理的重要方式之一。自治是相對于他治而言的，對社區(qū)居民來說，依托政府行政力量的治理是一種他治，居民進(jìn)行的自我管理、自我教育和自我服務(wù)就是一種自治。相對于他治主要依靠行政、法律法規(guī)等外在硬約束力量而言，自治主要依靠自治組織、居民參與、公序良俗、社區(qū)公約、社區(qū)文化等因素共同作用實現(xiàn)，是一種低成本的治理方式。社區(qū)是城市基層治理的基礎(chǔ)單元，社區(qū)自治是社會自治基礎(chǔ)組成部分，不管是從降低治理成本方面考慮，還是從增強(qiáng)社區(qū)凝聚力角度看，社區(qū)居民自治都是社區(qū)治理的重要內(nèi)容。與傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)血緣、業(yè)緣關(guān)系較為濃厚不同，城市社區(qū)是一個地緣特征比較明顯的聚居體，異質(zhì)性特征較為明顯，人與人之間的陌生感較濃，共同的文化基礎(chǔ)缺失，凝聚力缺乏。因此，城市社區(qū)治理面臨的情況更為復(fù)雜，面對較為松散的居民群體，需要通過一定的組織形式將大家調(diào)動起來，作為群眾性自治組織的居民委員會成為推動社區(qū)居民自治的必然選擇。

（二）發(fā)展基層民主

基層民主是中國特色社會主義民主體系中參與主體最為廣泛、與群眾利益聯(lián)系最直接的部分，不僅為各種矛盾沖突的解決提供了協(xié)商空間，也有利于提高公民的參與意識和參與能力，能夠為社會主義民主政治的良性循環(huán)和發(fā)展培養(yǎng)高素養(yǎng)的公民［5］。城市基礎(chǔ)民主的核心在社區(qū)，社區(qū)的主體為廣大居民，社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的廣泛程度，是衡量民主化水平的重要標(biāo)志。實行居民自治，讓居民自己參與管理自己的事情，依法直接參與社會基層公共事務(wù)的管理，是推動基層民主建設(shè)的重要途徑。社區(qū)居民自治是社會主義民主在基層的重要實踐，作為自治組織的居委會，其由居民選舉產(chǎn)生的過程就是基層民主的踐行過程，是城市基層實現(xiàn)直接民主的重要形式。因此，城市基層民主的發(fā)展不僅要充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，也要充分發(fā)揮群眾自治組織——居委會的作用。

（三）提升社區(qū)治理能力

社區(qū)是城市基層社會治理的基本單元，它的安定有序，依靠的是社區(qū)治理能力的提升。根據(jù)《城市居民委員會組織法》，居委會不僅是基層群眾性自治性組織，擔(dān)負(fù)著為民服務(wù)的功能，還要承擔(dān)協(xié)助政府及其派出機(jī)構(gòu)開展工作、社會整合、維持基層社會的和諧穩(wěn)定等方面的功能。從法定職責(zé)上來看，居委會聯(lián)系著“兩頭”，是政府與居民之間的橋梁和紐帶，能夠廣泛征集民意，將居民的所想所需傳遞給政府，也能通過其協(xié)助作用，將政府的政策和指示精神等傳達(dá)給群眾，既能夠起到溝通作用，也是重要的“潤滑劑”，如及時發(fā)現(xiàn)基層的問題，將各類矛盾糾紛化解在基層、消除在萌芽狀態(tài)等。不管是從推動居民自治的角度看，還是從實現(xiàn)政府對基層社會管理的需要看，在社區(qū)層面，居委會都是推動社區(qū)治理的關(guān)鍵一環(huán)，它的建設(shè)狀況直接關(guān)系到社區(qū)治理能力的提升問題。

二、偏差與錯位：居委會建設(shè)面臨的困境

（一）角色錯位

所謂角色錯位，是指角色扮演者的實際表現(xiàn)與社會、群體、組織、他人的期待和要求不相符合的現(xiàn)象。角色錯位出現(xiàn)的原因是多方面的，既與舊有觀念的慣性影響等主觀因素有關(guān)，也與社會發(fā)展階段性、法律規(guī)范操作不具體等客觀因素有關(guān)。

《城市居民委員會組織法》對居委會在屬性、職能等方面的定位，決定了其在實際工作中的“雙重屬性”，既是基層群眾自治組織，又是基層行政管理體制的重要組織部分。它一方面代表居民，負(fù)責(zé)把居民的要求向政府反映，是居民利益的“代言人”；另一方面也是政府在基層的“代理人”和行政權(quán)力的末端。實際運行中，居委會既承擔(dān)政府下沉至社區(qū)的各類行政事務(wù)，如綜治辦、衛(wèi)計委等對社區(qū)出租屋的安全檢查及重點人群的監(jiān)管等，也肩負(fù)各類社區(qū)公共服務(wù)類事務(wù)，如辦理失業(yè)證、發(fā)放失業(yè)救濟(jì)金等，還承擔(dān)各類社區(qū)自治事務(wù)，如開展民主監(jiān)督、組織鄰里互助活動等。這種職能定位的多重性直接導(dǎo)致其在工作實踐中出現(xiàn)角色沖突，主要表現(xiàn)為：自治角色、服務(wù)角色與行政角色的沖突。

社區(qū)這一概念最早是以社區(qū)服務(wù)的形式引入和使用的。為了承接單位制解體后遺留的福利問題，1986年民政部倡導(dǎo)社會福利社會辦和職工福利向社會開放，自此，社區(qū)服務(wù)逐漸向社會生活更廣泛的領(lǐng)域拓展和延伸，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會安定和人民生活質(zhì)量的提高，發(fā)揮了重要作用。從社區(qū)發(fā)展的歷程看，服務(wù)是社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的應(yīng)有之義。作為社區(qū)中最重要組織的居委會，社區(qū)服務(wù)既是其成長發(fā)展的動因，也是貫穿其發(fā)展成長的一條鮮明主線。組織者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者，是居委會在社區(qū)服務(wù)體系中的定位［6］。

隨著改革的深入和社會轉(zhuǎn)型加劇，公民社會正逐步興起，公民通過參加社會組織自由表達(dá)意愿的要求更加強(qiáng)烈。在社區(qū)層面，居委會是一個重要的居民自治組織，對滿足廣大居民的參與和自由表達(dá)意愿具有重要作用。然而，由于居委會承擔(dān)了過多的行政類事務(wù)，既無暇也不愿花時間落實居民自治事務(wù)，實際上成為了政府的“腿”。

就居委會現(xiàn)實狀況而言，雖然目前的社區(qū)居委會已經(jīng)不是計劃經(jīng)濟(jì)時代傳統(tǒng)的居委會，其組織結(jié)構(gòu)、工作對象、運行方式等方面都發(fā)生了巨大的變化，但是由于單位制遺留的認(rèn)同慣性等，一方面導(dǎo)致當(dāng)前居委會仍以行政性事務(wù)為主要工作內(nèi)容，不利于居委會服務(wù)角色的實現(xiàn)；另一方面也造成居民對社區(qū)的歸屬感不強(qiáng)、認(rèn)同度不高，不利于居委會自治角色的實現(xiàn)。

（二）功能困境

結(jié)構(gòu)功能主義理論認(rèn)為，社會是一個有機(jī)生命體，由各個子系統(tǒng)組成，各子系統(tǒng)都發(fā)揮著有機(jī)體的部分功能，這些功能的存在使得社會有機(jī)體整體功能得以充分發(fā)揮。社區(qū)也可以看作一個小型的社會有機(jī)體，作為社區(qū)有機(jī)體重要組成部分的居委會，能否有效發(fā)揮其應(yīng)有功能直接關(guān)系到社區(qū)有機(jī)體能否正常運行。

在人類社會學(xué)家馬林諾夫斯基看來，所謂功能“總是意味著對某種需要的滿足”［7］。相應(yīng)地，此處的功能困境主要指需求沒有得到滿足的一種狀態(tài)。從法律規(guī)定來看，居委會主要有服務(wù)、自治和管理等三大職能，居委會的功能實現(xiàn)就是要將這三大職能發(fā)揮好，滿足社區(qū)居民的需求，實現(xiàn)基層社會的安定有序運行。

居委會在提供社區(qū)服務(wù)的過程中存在功能困境，突出表現(xiàn)為服務(wù)功能的“片面化”。從服務(wù)對象來看，居委會作為居民自治組織，其服務(wù)的對象和范圍為社區(qū)全體居民，在實際運行中，居委會的主要服務(wù)對象卻是老年人、殘疾人等各類社區(qū)困難和弱勢群體，覆蓋的范圍非常有限，與其服務(wù)全體居民的功能定位不符。從服務(wù)內(nèi)容來看，仍以政府提供的公共服務(wù)為主，如勞動就業(yè)、社會保障、社會救助、衛(wèi)生和計生服務(wù)、安全服務(wù)、文教服務(wù)等，互助服務(wù)和公益服務(wù)發(fā)育不夠充分。從服務(wù)方式來看，居委會為居民提供的服務(wù)仍停留在“有什么給什么”的傳統(tǒng)狀態(tài)，沒能真正以居民需求為導(dǎo)向，居民不能真切感受到社區(qū)的凝聚力，難以形成“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”的共識。

居委會在實現(xiàn)居民自治的過程中也存在功能困境，突出表現(xiàn)為自治功能的“萎縮化”。由于居委會在人財物等多方面都依賴于其所屬的街道和區(qū)直相關(guān)部門，主要考核指標(biāo)也由“上級”制定和實施，因而在實際工作中，居委會將大量的時間和精力用來承擔(dān)了政府下沉的行政性工作，而較少關(guān)注社區(qū)居民自治事務(wù)，組織居民開展自治活動較少，導(dǎo)致居委會社區(qū)自治主體作用發(fā)揮有限。居委會自治功能不能得以有效發(fā)揮的重要原因之一在于自治和行政的邊界沒有得到合理的劃分，存在過度行使管理職能、忽視居民自治職能現(xiàn)象。居委會行使的管理職能主要是政府部門通過條條和塊塊下沉的相關(guān)行政事務(wù)，總體上看，是屬于行政工作的范疇；而居委會的自治職能需要把居民調(diào)動起來，發(fā)揮自我教育、自我管理自我服務(wù)等功能，屬于社會領(lǐng)域的范疇?？傮w上看社區(qū)的行政性權(quán)力仍然過于強(qiáng)大，且尚未對社會性權(quán)力進(jìn)行適度的讓渡，造成居委會社會自治性權(quán)力缺失，難以發(fā)揮應(yīng)有作用的關(guān)鍵原因［8］。

三、“去行政化”：居委會改革的實踐模式

居委會的過度行政化是阻礙居民自治和社區(qū)治理能力提升的重要原因。正是基于這種共識，各地將社區(qū)管理體制改革的重點放在居委會“去行政化”。根據(jù)制度設(shè)計和安排，恢復(fù)居委會居民自治組織的屬性成為改革的方向，“議行分設(shè)”理念成為實踐中的熱點?！白h行分設(shè)”主要是將社區(qū)中原先由居委會承擔(dān)的“行”的職能剝離出來，成立專門的機(jī)構(gòu)承接政府行政職能，恢復(fù)居委會“議”的職能，如討論、研究和審議社區(qū)事務(wù)。從“議行分設(shè)”理念在各地的實踐來看，居委會在實踐中“去行政化”的改革模式主要有：“大社區(qū)”模式和“居站分離”模式。

（一）“大社區(qū)”模式

“大社區(qū)”是指改變市—區(qū)—街道辦事處—社區(qū)四級行政管理體制現(xiàn)狀，撤銷街道辦事處，減少管理層級，實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的扁平化。這一模式的主導(dǎo)思想是，現(xiàn)有的街居體制是居委會過度行政化的根源，居委會的“去行政化”首先要打破傳統(tǒng)的街居管理體制。具體做法是撤銷街道辦事處，實行市—區(qū)—社區(qū)三級管理，即“大社區(qū)”管理；設(shè)立社區(qū)黨委和社區(qū)服務(wù)中心等各類服務(wù)組織，各類行政性事務(wù)均在大社區(qū)辦理，主要由社區(qū)服務(wù)中心及各類服務(wù)組織承擔(dān)；在大社區(qū)之下根據(jù)實際需要設(shè)立多個居委會，實行“一社多居”，居委會成員由居民選舉產(chǎn)生，不再承擔(dān)任何行政類的事務(wù)，主要通過開展民意征集、協(xié)調(diào)議事、組織活動等，服務(wù)居民和調(diào)動社區(qū)居民參與積極性。

“大社區(qū)”模式的典型代表是安徽省銅陵市，是全國首個在全市范圍內(nèi)撤銷街道辦的城市。改革后，銅陵市構(gòu)建了社區(qū)組織新架構(gòu)，即“一個核心（社區(qū)黨工委）、三個體系（社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)中心和社會組織）”的基層治理體制。社區(qū)黨工委直接隸屬區(qū)委管理，承擔(dān)社區(qū)內(nèi)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的職責(zé)。新成立的社區(qū)居委會，下設(shè)各類專業(yè)委員會，利用“管家計劃”“民主聽證會”“協(xié)商議事會”“兩代表一委員”工作室等載體，引導(dǎo)居民廣泛參與社區(qū)自治建設(shè)。社區(qū)公共服務(wù)中心，作為區(qū)政府設(shè)在社區(qū)的行政管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，履行社會管理、服務(wù)居民等職責(zé)。

（二）“居站分離”模式

“居站分離”模式認(rèn)為，居委會行政化的主要原因不僅是管理層級過多，主要是治理結(jié)構(gòu)存在問題，其核心理念是通過重新整合社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，厘清社區(qū)行政和自治的邊界，實現(xiàn)居委會的“去行政化”和自治功能歸位。具體而言，在社區(qū)黨委和居委會之外，設(shè)立社區(qū)工作站（服務(wù)站），承接原先由居委會承擔(dān)的各類行政事務(wù)，政府條條和塊塊歸口到社區(qū)的行政性事務(wù)在社區(qū)有了專門的承接部門，居委會還原其居民自治組織的屬性，主要從事居民自治類事務(wù)。

居站分離模式的典型代表是深圳“鹽田模式”。鹽田的改革是分步進(jìn)行的。早在2002年，鹽田區(qū)就將居委會承擔(dān)的自治、行政和服務(wù)三大職能進(jìn)行分解，分別由社區(qū)居委會、社區(qū)工作站和社區(qū)服務(wù)站三個機(jī)構(gòu)承擔(dān)，形成“一會兩站”的治理結(jié)構(gòu)。但社區(qū)工作站和社區(qū)服務(wù)站仍是社區(qū)居委會的下屬機(jī)構(gòu)，居委會的行政化問題仍未解決。2005年，改革的力度進(jìn)一步加大，核心是實行社區(qū)工作站與居委會分設(shè)，把社區(qū)工作站從居委會剝離出來。社區(qū)工作站不再是居委會的一個下屬機(jī)構(gòu)，而是成為了街道辦事處下轄的政府基層辦事機(jī)構(gòu)，其工作人員屬于政府雇員，承擔(dān)政府職能社區(qū)化的任務(wù)；居委會則是居民自治組織，其成員由社區(qū)居民（包括戶籍居民和非戶籍居民）直接選舉；社區(qū)服務(wù)站仍為居委會下屬民辦非企業(yè)單位，主要以政府購買服務(wù)的方式提供公益性為主的社區(qū)服務(wù)。

四、樞紐型社會組織：居委會重構(gòu)的發(fā)展方向

不管是居委會的角色困境還是功能困境，以“嵌入理論”的視角看，根源都在于居委會深深嵌入了行政管理體制之中，不管是其人力、物力還是財力，包括考核體制、機(jī)制等都是由政府提供的，是以完成政府下達(dá)的指令和工作為第一任務(wù)的，出現(xiàn)了過度行政化的問題。而要實現(xiàn)居委會的“脫困”，必須首先將其從基層行政管理體制的束縛中解脫出來，按照其居民自治組織的功能定位重新嵌入社會系統(tǒng)之中，按照社會組織的運行規(guī)則運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)角色和功能的歸位。

居委會面臨“空心化”“邊緣化”?！叭バ姓笔钱?dāng)前居委會改革的主流，然而，在實際運行中，社區(qū)的行政和公共服務(wù)職能由社區(qū)工作站（服務(wù)站）承擔(dān)后，居民與居委會直接打交道的機(jī)會減少了，甚至居民以為社區(qū)工作站就是居委會，面臨“邊緣化”危機(jī)；改革后的居委會由于人員的兼職化、專業(yè)能力欠缺等，無法有效調(diào)動居民參與和開展居民自治活動，面臨著“空心化”危機(jī)。

嵌入社會是居委會重構(gòu)的重要內(nèi)核。居委會的“去行政化”，即實現(xiàn)從行政體制中的“脫嵌”，只是實現(xiàn)其功能歸位的一個重要方面。另一方面，居委會還要按照社會組織的規(guī)則運行，重新嵌入社會之中，這也是居委會重構(gòu)的重要內(nèi)容。只有實現(xiàn)居委會的重新“嵌入”，才能在實踐中擺脫“去行政化”后的“空心化”“邊緣化”問題。因此，實現(xiàn)居委會的重建和再造，不僅僅是“去行政化”，還要重新定位居委會的角色和功能。

樞紐型社會組織成為居委會重構(gòu)方向。根據(jù)北京市《關(guān)于構(gòu)建市級“樞紐型”社會組織工作體系的暫行辦法》規(guī)定，“樞紐型”社會組織，是指由負(fù)責(zé)社會建設(shè)的有關(guān)部門認(rèn)定，在對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會組織。從這個界定上可以看出，“樞紐型社會組織”的特征之一就是其具有“中介”組織的功能，是社會整合的重要平臺。

雖然居委會作為行政末梢和自治組織的“雙重身份”造成了角色錯位和功能困境，但是，這種“雙重身份”也為居委會的重構(gòu)開拓了思路。居委會要重新嵌入社會系統(tǒng)之中，恢復(fù)其社會組織屬性只是第一步，同時要充分利用居委會的“雙重身份”將其構(gòu)建成社區(qū)“樞紐型社會組織”，扮演好“主持人”的角色。一方面，居委會是社區(qū)利益的“代表者”，負(fù)責(zé)為社區(qū)各主體提供表達(dá)經(jīng)濟(jì)要求、社會需求和政治參與的渠道，搭建各類平臺和載體；另一方面，居委會也是基層治理的“支持者”，能夠整合社區(qū)資源，引導(dǎo)社區(qū)各類主體積極參與社區(qū)治理。［9］居委會成為“樞紐型”社會組織，不是簡單“去行政化”后與政府的脫鉤，而是要正確處理與政府的關(guān)系，實現(xiàn)由實際運行中的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”回歸至“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系；“樞紐”作用不僅僅是針對社區(qū)內(nèi)社會組織的，更是指社區(qū)居民與政府溝通的紐帶；居委會作為“樞紐型社會組織”的目的和歸宿仍是調(diào)動居民參與積極性，實現(xiàn)社區(qū)自治。

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