丁遠(yuǎn)朋

中國共產(chǎn)黨黨組制度的變遷邏輯及價值分析※

丁遠(yuǎn)朋

（南開大學(xué)，天津300350）

黨組制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)掌政權(quán)的重要制度資源。黨組源于革命時期建立的“黨團”，其發(fā)展演變大致經(jīng)歷了四個階段，即黨團時期、逐步建立時期、曲折發(fā)展時期以及穩(wěn)步發(fā)展時期，并逐漸走向制度化、規(guī)范化、程序化的發(fā)展軌道。在不同的歷史時期，黨組對于增強社會組織化程度、促進(jìn)黨自身發(fā)展、保障非黨系統(tǒng)健康運作以及促進(jìn)黨政關(guān)系規(guī)范化具有重要意義。

黨組制度；變遷邏輯；價值

黨的十八大報告強調(diào)“要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”。作為黨執(zhí)掌政權(quán)的既有制度資源，黨組制度應(yīng)該與時俱進(jìn)，更好地發(fā)揮作用，進(jìn)而增強黨的執(zhí)政能力。近期《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》的出臺，引起學(xué)術(shù)界對黨組制度的關(guān)注和熱議。黨組制度與中共歷史相去不遠(yuǎn)，但縱觀學(xué)術(shù)界關(guān)于黨組研究，可謂“捉襟見肘”、不盡如人意。據(jù)筆者搜集，目前尚未出現(xiàn)以黨組為專門研究對象的著作，在一些研究機構(gòu)也未出現(xiàn)以黨組為主題的課題項目和成果?？梢?，黨組制度成為中國特色社會主義政治制度研究中的薄弱環(huán)節(jié)。

“現(xiàn)代政治需要政黨的引導(dǎo)”［1］，政黨構(gòu)成政治生活中最重要的力量。但世界各國的執(zhí)政黨不是直接行使國家權(quán)力、“以黨治國”，而是采取各種途徑和方式控制議會、組建政府，對政治過程加以滲透和影響。實際上，黨組就是產(chǎn)生于現(xiàn)代政黨政治中執(zhí)政黨與非黨系統(tǒng)之間既分離又結(jié)合的需要和結(jié)構(gòu)性張力之中。就中國而言，作為處于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨通過一系列政治的、組織的制度和機制來實現(xiàn)對國家的領(lǐng)導(dǎo)，而黨組就是實現(xiàn)這一領(lǐng)導(dǎo)的組織中介。歷史制度主義認(rèn)為，制度會隨著時空的推移而變遷，不可能保持一成不變。所以要全面把握當(dāng)代中共黨組制度，離不開對制度的起源和變遷過程進(jìn)行研究。有鑒于此，本文選擇對黨組制度的變遷邏輯進(jìn)行歷史性考察，分析黨組制度發(fā)展和演變過程，揭示黨組制度變遷過程中的影響因素，進(jìn)而闡釋黨組制度的內(nèi)在價值，以為各位同仁進(jìn)一步研究提供參考。

一、中國共產(chǎn)黨黨組制度的變遷邏輯

黨組制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)掌國家政權(quán)的重要制度資源，其基本內(nèi)容有兩方面：一是關(guān)于黨組的設(shè)立、職權(quán)職責(zé)、運行程序和機制等靜態(tài)的定性規(guī)定；二是關(guān)于黨組與黨委、黨組與國家機關(guān)、黨組與人民團體等的關(guān)系，涉及到黨組的實際運行過程。帕特南認(rèn)為：“社會環(huán)境和歷史深刻地影響著制度的有效性”［2］?？偟膩砜矗h組制度的建立與演變一方面受革命斗爭形勢、黨的自身轉(zhuǎn)變、國家政權(quán)建設(shè)等諸多變遷影響，另一方面也與黨的高層對黨組這一領(lǐng)導(dǎo)中介的主觀認(rèn)識和考量密切相關(guān)。作為黨的工作機構(gòu)，黨組在不同的歷史時期起到作用也不同。大體看來，黨組制度的歷史變遷可分為以下四個階段：

1．黨團時期：1925－1945年。黨組的前身是黨團，其成立和運作與當(dāng)時國內(nèi)革命形勢緊密相關(guān)?！包h團”首次出現(xiàn)于1925年黨的第四次代表大會，“吾黨在國民黨及其他有政治性質(zhì)的重要團體中，應(yīng)組織黨團，從中支配黨和群眾團體的活動”［3］。次年7月，黨進(jìn)一步明確了黨團的地位、作用及任務(wù)，并指出“黨團的作用是為實現(xiàn)黨的政策，加重黨的影響于各種非黨的組織。它的工作是整個的代表黨的意見，在政府和群眾團體中貫徹黨的政策”［4］。黨團的建立和運行使得黨的路線、方針、政策在統(tǒng)一戰(zhàn)線中得到貫徹，有力地推動了北伐戰(zhàn)爭的勝利及工農(nóng)運動的發(fā)展。

大革命失敗后，黨開始在農(nóng)村開辟革命根據(jù)地，而正確處理黨和革命政權(quán)的關(guān)系成為當(dāng)時亟須解決的重要問題。為此，1928年于莫斯科召開的黨的六大專門論證了黨團的設(shè)立原則、任務(wù)，并闡述了黨團與蘇維埃政權(quán)的關(guān)系，“黨在各處蘇維埃中，均應(yīng)有黨團的組織，經(jīng)過這些黨團，經(jīng)過黨員所發(fā)的言論，表示黨對蘇維埃工作上各種問題的意見”［5］。此外還規(guī)定了黨團和黨委的關(guān)系，要求黨團向黨委匯報工作，聽取黨委的指示和建議等。在此基礎(chǔ)上，1930年黨的組織會議明確指出：“蘇維埃的決議與法令，當(dāng)然事先要經(jīng)過黨團討論，然后由蘇維埃中的黨員向蘇維埃提議，即或蘇維埃的決議與法令，如有修改或取消之必要時，也必須經(jīng)過黨團向蘇維埃提議，絕對不能由黨直接命令”［6］。通過這些規(guī)定，黨團得到發(fā)展，以黨代政的錯誤傾向得以避免。抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，中國共產(chǎn)黨積極組建具有統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的抗日民主政權(quán)。為了實行“三三制”原則和克服國民黨“以黨代政”、“以黨治國”的弊端，黨更加強調(diào)通過黨團實現(xiàn)對抗日民主政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。1941年鄧小平在《黨與抗日民主政權(quán)》一文中，就黨團的組織、任務(wù)、工作原則等進(jìn)行系統(tǒng)地理論分析，并闡明了黨團和機關(guān)黨支部的關(guān)系。次年，黨中央重申：“黨對參議會及政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，只能經(jīng)過自己的黨員和黨團，黨委及黨的機關(guān)無權(quán)直接命令參議會及政府機關(guān)?！保?］可見，黨團成為黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)的唯一橋梁，其地位也不斷提高。

2．逐步建立時期：1945－1953年。在總結(jié)黨團發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)之基礎(chǔ)上，黨的七大將黨團改為黨組，并將之稱為“黨外組織中的黨組”以區(qū)別于黨內(nèi)組織，從此“黨組”一詞正式登上歷史舞臺。但隨著革命形勢的變化，黨更加強調(diào)對根據(jù)地政權(quán)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委集權(quán)加重。特別是毛澤東《關(guān)于建立報告制度》和《關(guān)于健全黨委制》等文章的發(fā)表，進(jìn)一步強化了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，使黨組原有的功能和作用受到削弱。

新中國成立初期，“黨的執(zhí)政地位使黨獲得了更大的發(fā)展空間，執(zhí)政黨通過黨組織的拓展來建立國家的制度體系并重組中國社會?！保?］中國共產(chǎn)黨曾多次強調(diào)要繼續(xù)發(fā)揮黨組作用，以克服黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象。為此，黨中央出臺《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)設(shè)立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》，強調(diào)在中央人民政府中成立黨組，要求黨組必須執(zhí)行黨中央關(guān)于政府工作的一切決議，并由黨中央直接領(lǐng)導(dǎo)?！靶姓械闹卮髥栴}通過黨組系統(tǒng)向黨中央請示報告，再行決斷?！保?］以此為基礎(chǔ)，政務(wù)院成立黨組，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合成立黨組，中央人民政府所屬各部、委以及各級行政機關(guān)、人民團體的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)等也都相繼建立黨組。由此，黨組在國家政權(quán)機關(guān)和人民團體中普遍建立起來，并通過落實黨的方針、政策，有力鞏固了黨對新生政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，強化了黨內(nèi)外的團結(jié)合作。

3．曲折發(fā)展時期：1953—1992年。受國內(nèi)外斗爭環(huán)境以及中共執(zhí)政經(jīng)驗不足等因素影響，黨組在曲折中不斷發(fā)展。1953年后，伴隨計劃經(jīng)濟體制的建立和完善，各級黨委的權(quán)限不斷延伸到國家政權(quán)領(lǐng)域，以黨委為核心的高度集權(quán)化的領(lǐng)導(dǎo)體制逐漸確立。當(dāng)時“黨委討論和決定政府工作的重要問題，不同程度地發(fā)展為黨直接管理政府工作，致使黨組成為形同虛設(shè)的機構(gòu)”［10］，黨組運轉(zhuǎn)空間不斷被擠壓，黨組制度趨于邊緣化。針對這種趨勢，黨的八大黨章曾就黨組問題作出修正性規(guī)定，并指出：“第一，在國家機關(guān)中工作的黨員，首先是由擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的黨員所組成的黨組，必須服從黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；第二，黨必須經(jīng)常討論和決定國家工作中的各種方針、政策問題和重要的組織問題，國家機關(guān)中的黨組必須負(fù)責(zé)在同黨外人士圓滿合作的條件下，實現(xiàn)黨所作出的這些決定”［11］。但在八大之后，由于黨對政治斗爭形勢的錯誤判斷，“左”的思潮在黨內(nèi)逐漸占了上風(fēng)，八大的正確主張未能付諸實踐。《關(guān)于成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》以及毛澤東在《擴大的中央工作會議上的講話》等，使國家機關(guān)的權(quán)力進(jìn)一步被各級黨委架空，黨政不分問題更加嚴(yán)重，黨組失去存在意義。而在后來的“文革”中，黨章關(guān)于黨組的條款被刪除，黨組制度進(jìn)入“虛化”狀態(tài)。

1977年黨的十一大在總結(jié)“文革”教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，恢復(fù)了黨組的設(shè)立。黨的十二大就黨組問題作了較為完備的表述，“在中央和地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織或其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中成立黨組。黨組的任務(wù)，主要是負(fù)責(zé)實現(xiàn)黨的方針政策，團結(jié)非黨干部和群眾，完成黨和國家交給的任務(wù)，指導(dǎo)機關(guān)黨組織的工作。黨組的成員，由批準(zhǔn)成立黨組的黨的委員會指定。黨組設(shè)書記、副書記。黨組必須服從批準(zhǔn)它成立的黨的委員會領(lǐng)導(dǎo)”［12］。然而，十二大之后黨組的發(fā)展并非一帆風(fēng)順。為了解決黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制機制長期存在的問題，黨的十三大明確將黨政分開作為政治體制改革的突破口，實現(xiàn)與經(jīng)濟體制改革相配套，并相應(yīng)地取消了在各級政府機關(guān)中建立黨組的試驗。當(dāng)時認(rèn)為“政府各部門現(xiàn)有的黨組各自向批準(zhǔn)它成立的黨委負(fù)責(zé)，不利于政府工作的統(tǒng)一和效能，要逐步撤銷”［13］。不過，黨組被取消后的弊端很快顯現(xiàn)。

4．穩(wěn)步發(fā)展時期：1992年至今。1989年后，黨及時汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，更加謹(jǐn)慎、穩(wěn)妥地對待政治體制改革問題，并重申黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的“三位一體”。所以黨的十四大修訂了黨章，恢復(fù)了十二大黨章關(guān)于黨組問題的規(guī)定，并增加了黨組“討論和決定本部門的重大問題”以及“指導(dǎo)機關(guān)和直屬單位黨組織的工作”等職能，黨組的功能與價值得到進(jìn)一步重視和凸顯。根據(jù)新形勢下黨組開展工作的情況變化，黨的十六大增加了黨組“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的規(guī)定，增加了黨組“做好干部管理工作”的任務(wù)，并重新明確了黨組的定位，將十二大黨章中“黨組必須服從批準(zhǔn)它成立的黨的委員會領(lǐng)導(dǎo)”改為“黨組必須服從批準(zhǔn)它成立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)”。這表明黨委不再是批準(zhǔn)黨組成立的唯一主體，其他形式的黨的組織也具備了黨組批準(zhǔn)權(quán)。

黨的十八大以來，在全面深化改革、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的背景之下，新一代領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視黨組建設(shè)，使得黨組在管理黨員干部、加強廉政建設(shè)以及領(lǐng)導(dǎo)國企改革等方面的作用進(jìn)一步增強?！蛾P(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的建設(shè)的若干意見》等文件直接增加了黨組在國有企業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的表述。特別是《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》的出臺，首次對黨組進(jìn)行了“定規(guī)立矩”。

二、中國共產(chǎn)黨黨組制度的價值分析

組織社會學(xué)認(rèn)為，組織要獲得持久生存和發(fā)展，必須對外界環(huán)境的不確定性進(jìn)行有效控制。面對殘酷的斗爭環(huán)境，黨通過一系列組織建設(shè)加以應(yīng)對，而黨組作為黨的組織系統(tǒng)的延伸，有力地減弱了外界環(huán)境的不確定性，促進(jìn)了資源動員和社會整合?？偟膩砜?，黨組制度具有以下重要價值：

1．增強國家能力與社會的組織化程度。作為黨對非黨系統(tǒng)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的組織抓手和載體，黨組是一種社會建構(gòu)機制，直接增強了國家和社會的組織化程度，提高了國家能力。

在改革開放時期，中國共產(chǎn)黨以其先進(jìn)性和代表性對整個國家和社會實行政治、組織和思想等各方面的領(lǐng)導(dǎo)，在社會中保持廣泛的存在。黨通過自身的黨組系統(tǒng)連接國家政權(quán)和社會各方力量，整合社會各方利益，實現(xiàn)上情下達(dá)、下情上達(dá)，并保持著強大的組織和動員能力，從而保障了國家自主性，增強國家能力。

2．促進(jìn)黨自身建設(shè)，提高黨組織體系的制度化水平。作為設(shè)立在非黨系統(tǒng)中的黨的工作機構(gòu)，黨組是一種政策貫徹機制和干部管理機制。它不僅是黨自身組織建設(shè)的重要內(nèi)容，還是黨在非黨系統(tǒng)中進(jìn)行發(fā)展與滲透的實現(xiàn)形式。黨組促進(jìn)黨的建設(shè)體現(xiàn)在兩方面：

一方面，黨組是強化黨自身建設(shè)的重要內(nèi)容。亨廷頓指出：“制度化是組織和程序獲得價值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程。任何政治體系的制度化程度都可根據(jù)它的那些組織和程序所具備的適應(yīng)性、復(fù)雜性、自治性和內(nèi)部協(xié)調(diào)性來衡量”［14］。黨組增強了黨組織的復(fù)雜性和適應(yīng)新形勢的能力，提高了黨組織體系的制度化水平。具體而言，黨組的設(shè)立和運轉(zhuǎn)有利于加強對非黨組織中的黨員隊伍管理及黨風(fēng)廉政建設(shè)，規(guī)范黨內(nèi)秩序和組織生活，鞏固黨的組織基礎(chǔ)，從而保障黨的組織路線和政治路線得以貫徹落實，增強黨的向心力、凝聚力，促進(jìn)全面從嚴(yán)治黨；

另一方面，“在國家政權(quán)系統(tǒng)中建立黨組織并使其有效運轉(zhuǎn)是黨發(fā)揮權(quán)威性影響力的前提，這實質(zhì)上就是黨在政權(quán)系統(tǒng)中的組織建設(shè)的問題?！保?］作為黨的路線、方針、政策在非黨系統(tǒng)中得以有效貫徹的組織保障，黨組的運行有利于擴大黨在國家機關(guān)、人民團體等組織中的影響力和號召力；同時作為黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，黨組的運行有利于黨團結(jié)非黨人士，擴大黨的群眾基礎(chǔ)，強化群眾對黨的政治認(rèn)同，從而增強黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政能力，促進(jìn)黨組織體系的發(fā)展。

3．保障和促進(jìn)非黨系統(tǒng)的健康運行。作為非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨組是一種領(lǐng)導(dǎo)機制和行為“糾偏”機制，對保障和促進(jìn)非黨系統(tǒng)的健康運行具有重要價值，體現(xiàn)在：一方面，黨組的運行利于更好地貫徹“黨管干部”原則，強化干部管理工作。黨組成員一般都是行政負(fù)責(zé)人，所以黨組能夠強化非黨組織中的人才隊伍建設(shè)，加強對干部的管理監(jiān)督，提高干部工作能力和責(zé)任意識，從而為非黨系統(tǒng)的有效運作提供人才資源保障；另一方面，作為非黨系統(tǒng)中的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，黨組發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用。通過貫徹黨的政策主張，討論并決定本單位的重大問題，黨組為非黨組織的運行提供必要的方向指導(dǎo)和行動指南，維護(hù)整個國家生活統(tǒng)合性的權(quán)力形態(tài)，確保非黨組織在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)一致開展工作，以免偏離正確軌道。

4．促進(jìn)黨政關(guān)系規(guī)范化。作為執(zhí)政黨與國家政權(quán)機關(guān)發(fā)生作用的中介和橋梁，黨組是一種“權(quán)力轉(zhuǎn)化”機制，其健康運行有利于推進(jìn)黨政職能分開，促進(jìn)黨政關(guān)系規(guī)范化?！包h通過一定的組織形式延伸至政權(quán)機關(guān)，其運轉(zhuǎn)實質(zhì)上是黨政關(guān)系的一種具體展開?！保?］黨組將黨的權(quán)力內(nèi)在地“轉(zhuǎn)化”為國家權(quán)力，將執(zhí)政黨與國家機關(guān)的直接聯(lián)系轉(zhuǎn)化為間接聯(lián)系，使執(zhí)政黨不再向國家機關(guān)及人民團體等直接發(fā)號施令，黨委在政府過程中“向后縮”，而立法、行政、司法等各級國家機關(guān)的作用得到重視和發(fā)揮，從而縮小執(zhí)政黨直接領(lǐng)導(dǎo)范圍，擴大間接領(lǐng)導(dǎo)范圍，“使黨的領(lǐng)導(dǎo)主要成為一種政治領(lǐng)導(dǎo)、‘總的領(lǐng)導(dǎo)’”［15］，從而避免“以黨代政”的出現(xiàn)，有利于實現(xiàn)黨政職能分開，促進(jìn)黨政關(guān)系合理化、規(guī)范化。

通過上述對黨組制度變遷邏輯的梳理，我們發(fā)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨黨組制度的發(fā)展演變與中國革命形勢、國家建設(shè)、黨的發(fā)展、領(lǐng)導(dǎo)人的治國方略等因素密不可分。改革開放以來，黨通過充分發(fā)揮黨組等領(lǐng)導(dǎo)機制作用，重塑了政黨與國家、政黨與社會的關(guān)系，有效地推動國家治理的轉(zhuǎn)型。在對黨組進(jìn)行價值分析時，我們要把握黨組作為社會建構(gòu)機制、黨的政策貫徹機制、非黨系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)機制以及黨政之間的“權(quán)力轉(zhuǎn)化”機制所起的重要作用。“政治體制改革的過程，是政治制度存量資源的優(yōu)化利用和增量資源的開發(fā)創(chuàng)新的有機統(tǒng)一?！保?6］作為黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)掌國家政權(quán)的存量制度資源，黨組制度的日趨制度化、規(guī)范化、程序化，對于加強黨的自身建設(shè)、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、進(jìn)一步推動黨政關(guān)系規(guī)范化以及推動整個政治體制改革具有重要意義。

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［12］http:／／．www．people．com．cn／資料中心，歷次黨代會．

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責(zé)任編輯 董瑞軍

D262

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1672－2426（2016）11－0032－04

丁遠(yuǎn)朋（1990－），男，山東莘縣人，南開大學(xué)政治學(xué)理論專業(yè)博士研究生，研究方向為黨的建設(shè)。

※本文系2015年度國家社科基金重大項目“習(xí)近平總書記關(guān)于全面深化改革的方法論思想研究”（15ZDA003）的階段性成果。