黃威威洪 汛

民主監(jiān)督研究熱點(diǎn)難點(diǎn)述評(píng)

黃威威1洪 汛2

（1．華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣東廣州510642；2．廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)，廣東廣州510006）

近十年學(xué)術(shù)界有關(guān)“民主監(jiān)督”的研究雖然在一些問(wèn)題上取得了共識(shí)，如“民主監(jiān)督”的內(nèi)涵、加強(qiáng)“民主監(jiān)督”的必要性、“民主監(jiān)督”存在“軟弱無(wú)力”的問(wèn)題及原因。但是，在“民主監(jiān)督為什么監(jiān)督不起來(lái)”、“民主黨派監(jiān)督怎樣監(jiān)督執(zhí)政黨”、“民主監(jiān)督該不該法制化、怎樣法制化”等問(wèn)題上，學(xué)術(shù)界涌現(xiàn)出大量不同的觀點(diǎn)，這些問(wèn)題也因此成為近十年“民主監(jiān)督”的研究熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。

民主監(jiān)督；人民政協(xié)；民主黨派；互相監(jiān)督；法制化

一、民主監(jiān)督為何監(jiān)督不起來(lái)？

“民主監(jiān)督”一般來(lái)說(shuō)包括了“政協(xié)民主監(jiān)督”與“民主黨派民主監(jiān)督”（即“參政黨民主監(jiān)督”），這在學(xué)術(shù)界是取得了共識(shí)的。兩者的主體構(gòu)成不同，發(fā)揮監(jiān)督作用的載體也不同：前者是以各界別團(tuán)體的身份出現(xiàn)，后者是以黨派的身份出現(xiàn)。盡管政協(xié)與民主黨派都有“民主監(jiān)督”的職能，應(yīng)該發(fā)揮重要的監(jiān)督作用?？墒聦?shí)上，當(dāng)前“民主監(jiān)督”卻是“軟弱無(wú)力”，甚至有名無(wú)實(shí)。洪潛結(jié)將這種政協(xié)與民主黨派“軟弱無(wú)力”的“民主監(jiān)督”歸結(jié)為五方面，分別為“形式單一”、“盲人摸象”、“隔靴搔癢”、“化整為零”和“避重就輕”，［1］這很形象地道出了“民主監(jiān)督”的現(xiàn)狀，即監(jiān)督渠道不順，監(jiān)督效果甚微。陳良才則認(rèn)為政協(xié)民主監(jiān)督的問(wèn)題在于“與其他監(jiān)督的配合和協(xié)作不夠，尚未形成監(jiān)督合力”。［2］這代表了當(dāng)前學(xué)界的一點(diǎn)共識(shí)，就是“民主監(jiān)督”必須要與其他監(jiān)督相結(jié)合，形成合力，構(gòu)建體系。謝乾豐則指出民主監(jiān)督在時(shí)間過(guò)程中遇到了“瓶頸”，即“各民主黨派對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督，只能在特定的領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行，盡管這種監(jiān)督制度所設(shè)計(jì)的領(lǐng)域非常寬泛，但正由于這種外延寬泛、內(nèi)涵模糊的監(jiān)督設(shè)計(jì)體制影響，使各民主黨派對(duì)中共的監(jiān)督只能屬于一種內(nèi)容與實(shí)質(zhì)較為含糊的監(jiān)督”。［3］這種“特定領(lǐng)域”指的就是“民主監(jiān)督”的職能被人為地縮小了，人們首先在思想上就給“民主監(jiān)督”圈定了一個(gè)范圍，“認(rèn)為監(jiān)督的功能是防腐、反腐、倡廉、保廉”，而“事實(shí)上監(jiān)督除了廉政型監(jiān)督外，更廣泛的內(nèi)容是效能型監(jiān)督，即對(duì)政府決策制定和執(zhí)行，行政管理的效率和效能進(jìn)行監(jiān)督?！保?］這是當(dāng)今加強(qiáng)“民主監(jiān)督”建設(shè)過(guò)程中的一個(gè)誤區(qū)，其功能被弱化，職能被簡(jiǎn)化。這四種觀點(diǎn)基本上可以概括了當(dāng)今民主監(jiān)督的內(nèi)外兩個(gè)方面的“軟肋”，從內(nèi)部來(lái)說(shuō)，政協(xié)與民主黨派自身的監(jiān)督水平存在問(wèn)題。從外部來(lái)講，民主監(jiān)督所存在的政治環(huán)境并不是很理想，而政協(xié)與民主黨派也未能重視結(jié)合其他監(jiān)督來(lái)達(dá)成監(jiān)督效果，造成了民主監(jiān)督的“軟弱無(wú)力”。

那么，“民主監(jiān)督”為何監(jiān)督不起來(lái)？學(xué)者們對(duì)此闡述了各自的觀點(diǎn)。歸類起來(lái)，首要原因就是“民主監(jiān)督”意識(shí)的缺乏。有學(xué)者就認(rèn)為“作為監(jiān)督主體的民主黨派方面不能找準(zhǔn)位置，患得患失，不敢、不能認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)”，“作為監(jiān)督客體的中共方面不能正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待民主黨派的民主監(jiān)督，以至一些領(lǐng)導(dǎo)干部在利益驅(qū)動(dòng)下，不愿受監(jiān)督、害怕受監(jiān)督，對(duì)民主監(jiān)督采取敷衍、推諉甚至打擊報(bào)復(fù)的態(tài)度”。［5］還有學(xué)者則認(rèn)為整個(gè)中國(guó)民眾的監(jiān)督意識(shí)都不夠強(qiáng)，“‘政協(xié)是養(yǎng)老機(jī)關(guān)’、‘政協(xié)是二線機(jī)構(gòu)’等錯(cuò)誤認(rèn)知，深刻界定著政協(xié)的社會(huì)地位與性質(zhì)，并充斥于大多數(shù)社會(huì)民眾意識(shí)形態(tài)?！保?］

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，“民主監(jiān)督”無(wú)論在主體還是客體上，都存在著監(jiān)督意識(shí)的缺失。由此帶來(lái)整個(gè)社會(huì)的監(jiān)督觀念日趨減弱，是造成監(jiān)督效果甚微的思想根源。監(jiān)督主客體監(jiān)督意識(shí)的缺失從根本上來(lái)說(shuō)是執(zhí)政黨與參政黨的在政權(quán)結(jié)構(gòu)中的不平等地位造成的，政治資源占優(yōu)的執(zhí)政黨在一定層面上存在對(duì)參政黨監(jiān)督不夠重視的狀況。而參政黨忌于執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，首先就在思想上打了“退堂鼓”，不敢“真監(jiān)督”。而且，在整個(gè)社會(huì)意識(shí)當(dāng)中，中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上一直以來(lái)對(duì)民主黨派重視的事實(shí)被反右、“文化大革命”等的發(fā)動(dòng)大大削弱，當(dāng)今政協(xié)與民主黨派在民眾心中的地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如新中國(guó)成立初期。這是執(zhí)政黨歷史上一些錯(cuò)誤舉措的沉淀，一時(shí)難以消弭。

機(jī)制的不健全，是造成“民主監(jiān)督”軟弱無(wú)力的第二個(gè)重要原因，這主要表現(xiàn)在法律保障的缺失、制度保障的缺失以及政治體制的制約。有學(xué)者指出：“我國(guó)民主黨派作為參政黨進(jìn)行民主監(jiān)督的根本依據(jù)憲法及作為我國(guó)參政黨行為規(guī)范的政協(xié)章程，都沒(méi)有提到黨派監(jiān)督。”［7］還有學(xué)者點(diǎn)明了“這種制度從根本上說(shuō)是一種‘法外制度’，使監(jiān)督缺少應(yīng)有的剛性和法律保障?！保?］學(xué)界普遍承認(rèn)，從立法層面上來(lái)看，“民主監(jiān)督”是未能得到相應(yīng)的法理依據(jù)，民主黨派的民主監(jiān)督權(quán)利也未能得到充分保障。再加上“由于政策法規(guī)滯后，缺乏組織和制度保證，無(wú)法形成有效制約，致使一些單位和個(gè)人面對(duì)監(jiān)督時(shí)陽(yáng)奉陰違、敷衍塞責(zé)。”［9］而李震雷則認(rèn)為造成民主監(jiān)督“軟弱無(wú)力”的根本原因是政治體制的制約，他指出：“政治資源的有限使民主黨派從一開(kāi)始就處于不對(duì)等的弱勢(shì)地位。在具體運(yùn)作中，民主黨派只有在共產(chǎn)黨的幫助下才能很好地運(yùn)轉(zhuǎn)。民主黨派只有獲得必要的政治安全保障，才能對(duì)共產(chǎn)黨進(jìn)行監(jiān)督?！保?0］

從歷史實(shí)踐上來(lái)看，對(duì)于人民政協(xié)履行“民主監(jiān)督”的職能，國(guó)家出臺(tái)了一個(gè)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》。章程不等于法律，從權(quán)利保障的力度來(lái)說(shuō)這仍顯得有些薄弱。而民主黨派與共產(chǎn)黨的相互監(jiān)督，更多依賴的是歷屆領(lǐng)導(dǎo)人口頭承諾，或者是在多黨合作制度的框架下得以提及，這更顯得無(wú)力。當(dāng)前的“民主監(jiān)督”必須以人民政協(xié)和民主黨派的明確身份在法律體系中尋求保障地位，不能籠統(tǒng)地納入多黨合作制度框架下而造成定位的模糊不清，亟須在程序化、規(guī)范化、制度化上有所突破，使得“民主監(jiān)督”的基本權(quán)利得以充分保障。

除此之外，“民主監(jiān)督”的軟弱無(wú)力還包括了其他的一些原因，如民主監(jiān)督“紙面化”、民主黨派的缺位以及政治環(huán)境的制約。有學(xué)者認(rèn)為民主監(jiān)督“主要通過(guò)會(huì)議形式為民主黨派提供民主監(jiān)督的機(jī)會(huì)，容易造成只停留在‘紙上過(guò)渡’，其實(shí)用性不強(qiáng)，也不夠科學(xué)、系統(tǒng)”。［11］也有學(xué)者指出“在地級(jí)政協(xié)中，民主黨派的缺位情況很普遍，同時(shí)涵括八個(gè)民主黨派的政協(xié)很少”，［12］導(dǎo)致民主監(jiān)督職能的弱化。還有學(xué)者認(rèn)為：“從我國(guó)歷次政治運(yùn)動(dòng)中可以看到，由于‘左’的思潮影響，講真話是要付出慘痛的政治代價(jià)，甚至?xí)适а哉撟杂蓹?quán)和生命權(quán)。這種因言定罪、沒(méi)有講真話的自由環(huán)境是不利于民主黨派的民主監(jiān)督的?！保?3］這強(qiáng)調(diào)了自由寬松的政治環(huán)境對(duì)“民主監(jiān)督”的重要性，這些原因在加強(qiáng)“民主監(jiān)督”的實(shí)踐中是不可忽視的。尤其值得關(guān)注的是民主黨派在地方政協(xié)組織中的缺位，這反映出基層政協(xié)組織的薄弱與民主黨派自身建設(shè)的困境。從根本上講，這是“民主監(jiān)督”打牢制度化基礎(chǔ)的絆腳石，造成的是根基不穩(wěn)。而歷史上執(zhí)政黨發(fā)動(dòng)對(duì)知識(shí)分子的歷次運(yùn)動(dòng)，更是讓民主黨派心有余悸，造成的是人心不穩(wěn)，給其履行“民主監(jiān)督”職能帶來(lái)了嚴(yán)重的阻礙。

可見(jiàn)，造成“民主監(jiān)督”軟弱無(wú)力的原因是多方面的，既有制度、機(jī)制以及政治環(huán)境等外部原因，又有民主黨派自身的原因；既摻雜歷史上遺留下來(lái)的因素，又糅合了地方實(shí)際情況。因此，在厘清“民主監(jiān)督”存在的問(wèn)題及原因的基礎(chǔ)上，尋求解決方法途徑便成為學(xué)術(shù)界的重點(diǎn)關(guān)注所在。

二、民主黨派怎樣有效監(jiān)督執(zhí)政黨？

針對(duì)“民主監(jiān)督”軟弱無(wú)力的現(xiàn)狀，學(xué)者紛紛提出了自己的應(yīng)對(duì)方案與解決方法，主要是從增強(qiáng)監(jiān)督意識(shí)、完善立法保障與制度建設(shè)、加強(qiáng)民主黨派自身建設(shè)以及提高民主黨派監(jiān)督水平等方面來(lái)論述的。

有學(xué)者認(rèn)為民主黨派要有效監(jiān)督執(zhí)政黨，首先就是要幫助民主黨派“克服‘無(wú)用論’、‘無(wú)關(guān)論’、‘怕難論’，樹(shù)立有所作為、盡職盡責(zé)和敢字當(dāng)頭的思想，發(fā)揮民主監(jiān)督作用?！保?4］這是從思想源頭來(lái)加強(qiáng)“民主監(jiān)督”建設(shè)，消除思想痼疾。而且不僅要幫助民主黨派克服這種思想，還要幫助執(zhí)政黨以及整個(gè)社會(huì)克服這種思想。那么，具體該如何做呢？孫中良認(rèn)為加強(qiáng)監(jiān)督意識(shí)要從三個(gè)方面入手：“總結(jié)實(shí)踐中正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，引導(dǎo)大家從社會(huì)主義民主政治建設(shè)的高度，認(rèn)識(shí)加強(qiáng)民主監(jiān)督的重要性；從反腐倡廉的實(shí)際需要，認(rèn)識(shí)加強(qiáng)民主監(jiān)督的緊迫性；從目前我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制尚不完善，社會(huì)主義法制尚不健全，權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督還不能完全適應(yīng)社會(huì)主義民主政治發(fā)展需要等方面，認(rèn)識(shí)民主監(jiān)督作用在整個(gè)監(jiān)督體系中的不可替代性”。［15］這里為探求解決“民主監(jiān)督”的問(wèn)題提供了一個(gè)基本的思路，就是要充分考慮歷史與現(xiàn)實(shí)因素。既要汲取歷史上積累下來(lái)的一些好的經(jīng)驗(yàn)，又要以史為鑒，總結(jié)教訓(xùn)。同時(shí)更要從社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，充分認(rèn)識(shí)到當(dāng)前法制建設(shè)的薄弱，在樹(shù)立法制觀念的基礎(chǔ)上加強(qiáng)監(jiān)督意識(shí)的培養(yǎng)。

其次，從實(shí)踐上完善立法保障與制度監(jiān)督，同樣是解決民主監(jiān)督“軟弱無(wú)力”的重要途徑，這主要表現(xiàn)在相關(guān)法律的出臺(tái)與制度體系的建立。有學(xué)者提出：“在條件成熟的時(shí)候出臺(tái)政協(xié)法、政黨法和監(jiān)督法，或在憲法里增加相關(guān)的內(nèi)容，使政黨監(jiān)督上升為國(guó)家意志，有法可依，得到切實(shí)的法律保障。”［16］還有學(xué)者進(jìn)一步提出要“建立由中央到地方的自上而下的監(jiān)督體系，在法律上要賦予這個(gè)體系以獨(dú)立的法律地位，受中央最高領(lǐng)導(dǎo)層的領(lǐng)導(dǎo)，只對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。這個(gè)監(jiān)督體系應(yīng)該有自己的一套監(jiān)督機(jī)制，并且有專門(mén)的法律給予保證，例如《政治監(jiān)督法》。這個(gè)監(jiān)督體系的工作嚴(yán)禁受各級(jí)政府的影響，在人事和財(cái)政上要與各級(jí)政府脫鉤”。［17］目前我國(guó)的“民主監(jiān)督”并未有專門(mén)的法律法規(guī)，只有一些指導(dǎo)性文件，這是造成“民主監(jiān)督”軟弱無(wú)力的最直接原因。適時(shí)出臺(tái)政黨法或監(jiān)督法，一方面可以從法律這個(gè)根本層面來(lái)保障民主黨派的監(jiān)督權(quán)利，有利于消除錯(cuò)誤的“無(wú)用論”的疑慮。另一方面又是對(duì)社會(huì)主義法律體系建設(shè)的貢獻(xiàn)，從根本上彌補(bǔ)了我國(guó)法律體系有關(guān)政黨監(jiān)督的不足。

除出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)之外，監(jiān)督制度體系的完善同樣尤為重要。制度與法律緊密相連，制度建設(shè)一定是在法律框架下。有學(xué)者提出：“宏觀層面的根本性原則性的制度建設(shè)，一定要按照憲法的規(guī)定，按照黨和政府的宏觀政策來(lái)規(guī)范?！保?8］還有學(xué)者提出要“通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)，將民主監(jiān)督的內(nèi)容、形式、方法和程序確定下來(lái)，進(jìn)而推動(dòng)民主監(jiān)督工作走向規(guī)范化和程序化”。［19］健康的監(jiān)督制度體系的確立，必然是監(jiān)督過(guò)程科學(xué)化、程序化、規(guī)范化的體現(xiàn)。而從具體來(lái)說(shuō)，監(jiān)督制度體系應(yīng)該是由許多小的制度構(gòu)成。有學(xué)者就提出了要建立一些具體的制度與機(jī)制，從而構(gòu)成一個(gè)完整的監(jiān)督制度體系，這包括“建立信息溝通，資源共享制度；建立各級(jí)政協(xié)與各級(jí)黨委、各級(jí)政府、人大的固定渠道的對(duì)口聯(lián)系制度和工作制度；建立重大決策的征求意見(jiàn)制度；建立健全人民政協(xié)民主監(jiān)督員和監(jiān)督小組機(jī)制”。［20］這遵循了事前“信息共享”、事中“征求意見(jiàn)”、事后“評(píng)價(jià)效果”的監(jiān)督程序，是從民主黨派履行“民主監(jiān)督”職能的過(guò)程來(lái)說(shuō)的，是一種縱向的制度建設(shè)。而林洪平提出的建立“監(jiān)督的制約機(jī)制”、“監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制”、“監(jiān)督的保護(hù)機(jī)制”和“監(jiān)督的激勵(lì)機(jī)制”［21］則是從民主黨派履行“民主監(jiān)督”權(quán)利的周邊保障來(lái)說(shuō)的，是一種橫向的平面的制度建設(shè)。只有將橫向的制度建設(shè)與縱向的制度建設(shè)結(jié)合起來(lái)，使“民主監(jiān)督”的運(yùn)行過(guò)程規(guī)范化、程序化，優(yōu)化“民主監(jiān)督”權(quán)利行使的周邊環(huán)境，才能建立起行之有效的監(jiān)督制度體系。

此外，加強(qiáng)民主黨派自身建設(shè)在“民主監(jiān)督”實(shí)踐過(guò)程中也極為重要，這主要表現(xiàn)在如何提高民主黨派的監(jiān)督水平。有學(xué)者提出民主黨派成員“要在擔(dān)任實(shí)職的具體實(shí)踐過(guò)程中努力提高自己，把握尺度，強(qiáng)化自身素質(zhì)，做好合作共事工作。要講究工作方式方法，理順和共產(chǎn)黨任職干部同志的和諧共事關(guān)系，相互理解、相互協(xié)調(diào)、相互支持，用活用好黨的統(tǒng)戰(zhàn)政策，發(fā)揮民主黨派的應(yīng)有作用。”［22］還有學(xué)者認(rèn)為“從政協(xié)委員自身來(lái)說(shuō)，民主監(jiān)督的效果與政協(xié)委員的意見(jiàn)建議是否正確合理、是否具有可行性和可操作性有直接關(guān)系，在一定程度上決定著民主監(jiān)督的成效。要不斷提高政治責(zé)任感，把鍥而不舍的精神與嚴(yán)謹(jǐn)客觀的態(tài)度結(jié)合起來(lái)，成為代表人民行使民主監(jiān)督權(quán)利的‘裁判員’，成為對(duì)黨委、政府工作提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)的‘觀察員’”。［23］可見(jiàn)，民主黨派監(jiān)督水平的提高主要有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一是懂得如何正確處理民主黨派與執(zhí)政黨的關(guān)系、政協(xié)與黨委的關(guān)系，這關(guān)系到“民主監(jiān)督”的過(guò)程能否順暢。二是以“批評(píng)建議”為主的監(jiān)督方式行使的準(zhǔn)確度與正確率是否足夠，這直接關(guān)系到“民主監(jiān)督”的效果能否最大化。而民主黨派“民主監(jiān)督”水平的提高“既包括整體能力的提高，也包括個(gè)體能力的培養(yǎng)”，［24］同時(shí)也與執(zhí)政黨密切相連，需要得到參政黨的幫助，“執(zhí)政黨通過(guò)支持幫助各民主黨派加強(qiáng)自身建設(shè)，對(duì)參政黨實(shí)行的民主監(jiān)督?！保?5］通過(guò)這種幫助來(lái)達(dá)到執(zhí)政黨與民主黨派的共同提高與相互監(jiān)督。

綜上所述，要扭轉(zhuǎn)“民主監(jiān)督”軟弱無(wú)力的局面，首先就要消除民主黨派思想上的顧慮，加強(qiáng)監(jiān)督意識(shí)和能力的培養(yǎng)。這又要求在實(shí)踐層面上的法律與制度建設(shè)的大力度推進(jìn)，以及民主黨派自身監(jiān)督水平的提升。而且我們看到，只有從法律與制度上明確民主黨派的監(jiān)督權(quán)利，才能從根本上消除顧慮，樹(shù)立監(jiān)督意識(shí)；只有從根本上消除了顧慮，樹(shù)立了監(jiān)督意識(shí)，才能真正意義上提升監(jiān)督水平。可以說(shuō)，無(wú)論是在思想層面上還是實(shí)踐層面上，這三個(gè)環(huán)節(jié)都是密不可分的，只有三管齊下，才是徹底解決“民主監(jiān)督”所存問(wèn)題的出路所在。

三、民主監(jiān)督該不該法制化和怎樣法制化？

一般我們會(huì)認(rèn)為，民主監(jiān)督只有法制化才能真正發(fā)揮作用，但近十年來(lái)，學(xué)術(shù)界在有關(guān)“民主監(jiān)督”“該不該法制化”、“能不能法制化”的問(wèn)題上卻發(fā)生了激烈的爭(zhēng)論。

明確提出“民主監(jiān)督不能法制化”的是王玉學(xué)等人，其理由是“政協(xié)民主監(jiān)督在性質(zhì)上是政治監(jiān)督而非權(quán)力性監(jiān)督和國(guó)家強(qiáng)制性監(jiān)督，這就決定了在探索實(shí)現(xiàn)政協(xié)民主監(jiān)督有效性的形式問(wèn)題上不能搞所謂的民主監(jiān)督法律化”。在其看來(lái)，“改變民主監(jiān)督的非權(quán)力性監(jiān)督性質(zhì)，搞什么所謂的民主監(jiān)督法律化的構(gòu)想”，就會(huì)“把民主監(jiān)督搞成具有法律強(qiáng)制性，是與我國(guó)政治體制不相符合的”。此外“民主監(jiān)督是相對(duì)于法律監(jiān)督而言的，是與法律監(jiān)督性質(zhì)不同的監(jiān)督形式。全國(guó)人民代表大會(huì)是我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān),它所實(shí)行的監(jiān)督是法律監(jiān)督”，若是民主監(jiān)督法制化，則會(huì)將“民主監(jiān)督”變成“法律監(jiān)督”，“必然會(huì)形成兩院制，必然會(huì)違反《憲法》”。［26］持同樣觀點(diǎn)的還有杜宜瑾，他是從政協(xié)與民主黨派履行“民主監(jiān)督”職能的方式來(lái)論證的，認(rèn)為“民主監(jiān)督方式主要是提意見(jiàn)、提建議、提批評(píng)，如果這種意見(jiàn)、建議、批評(píng)有法律的約束力的話，那就不是行使‘權(quán)利’，而是行使‘權(quán)力’了，那就不是民主監(jiān)督，而是法律監(jiān)督”。［27］一般來(lái)說(shuō)，持這一種的觀點(diǎn)的學(xué)者都認(rèn)為一旦“民主監(jiān)督”法制化，具有了法律強(qiáng)制性，那么“民主監(jiān)督”的性質(zhì)就變了，變成“法律監(jiān)督了”，這是一個(gè)基本的邏輯。在這個(gè)邏輯下，“民主監(jiān)督”應(yīng)該始終保持“柔性監(jiān)督”的本質(zhì)，而不是成為“剛性監(jiān)督”。不過(guò)，也有學(xué)者在此觀點(diǎn)上，作出了一點(diǎn)“退讓”。如侯福同等人雖然也同意“民主黨派對(duì)共產(chǎn)黨的民主監(jiān)督不能賦予法律的強(qiáng)制性，人民政協(xié)的民主監(jiān)督也同樣不能賦予法律的強(qiáng)制性”，但是他同時(shí)也指出雖然“我們不能在宏觀上、整體上將民主監(jiān)督法律化，但這并不妨礙我們?cè)趯?shí)際工作中規(guī)范其具體的操作方法，這樣才能使‘軟’的監(jiān)督產(chǎn)生‘硬’的效果”。［28］

可見(jiàn)，“該不該法制化”的焦點(diǎn)在“是否為‘民主監(jiān)督’立法”，有一批學(xué)者持“民主監(jiān)督應(yīng)盡可能法律化”的觀點(diǎn)，認(rèn)為其不僅不會(huì)對(duì)我國(guó)的政治體制產(chǎn)生壞的影響，而且還能更好地支持社會(huì)主義民主政治的建設(shè)。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者指出：“這里的法律化就是將多黨合作制度中共產(chǎn)黨與民主黨派的關(guān)系法律化，這樣一種法律化不但不會(huì)‘改變多黨合作制度中共產(chǎn)黨與民主黨派的關(guān)系’，不會(huì)‘改變我國(guó)的政治制度’，反而是我國(guó)完善多黨合作制度中共產(chǎn)黨與民主黨派的關(guān)系和我國(guó)的政治制度的重要舉措，是我們堅(jiān)持‘依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家’的重要內(nèi)容。”［29］這樣就從根本上否定了“民主監(jiān)督”法制化會(huì)帶來(lái)分權(quán)割權(quán)，破壞我國(guó)基本政治制度的觀點(diǎn)。與此同時(shí)，他還分析了一些人不愿意“民主監(jiān)督”法律化的原因，認(rèn)為是“怕民主監(jiān)督公開(kāi)化”和“怕民主監(jiān)督規(guī)范化”。這也是我國(guó)“民主監(jiān)督”法制化進(jìn)程中所面臨的主要問(wèn)題。贊同“民主監(jiān)督”法制化的學(xué)者都認(rèn)為“要從法律法規(guī)層面維護(hù)和保障民主監(jiān)督的健康運(yùn)行”，［30］而謝朗峰、孫中良、李可心等人更是明確提出要制定《政黨法》《監(jiān)督法》《政黨監(jiān)督法》等法律法規(guī)，從根本上確立“民主監(jiān)督”的法律地位。

“‘民主監(jiān)督’到底該不該法制化”的爭(zhēng)論焦點(diǎn)在于是否承認(rèn)一個(gè)基本的邏輯，就是“民主監(jiān)督”法制化后將被賦予法律的強(qiáng)制性而變成“法律監(jiān)督”。這首先要對(duì)“法律化”與“法制化”的含義加以辨析。顯而易見(jiàn)，“法制化”的“制”本身就帶有“制度”的含義，比“法律化”有著更豐富的內(nèi)涵。從現(xiàn)實(shí)上來(lái)看，黨內(nèi)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等其他的監(jiān)督方式都建立了一系列的制度規(guī)章，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)都達(dá)到了“法制化”的一定程度。這樣的話，“民主監(jiān)督”作為具有同等地位的監(jiān)督方式，若是單單被認(rèn)為不能“法制化”，這樣的邏輯是說(shuō)不過(guò)去的。此外，“民主監(jiān)督”一旦“法制化”就變成了“法律監(jiān)督”的邏輯，有著明顯的問(wèn)題。依此邏輯，黨內(nèi)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等其他監(jiān)督方式一旦從法律上確定了其地位，造成了所謂的“法制化”，那么它們就統(tǒng)統(tǒng)變成了“法律監(jiān)督”了。既然如此，黨內(nèi)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等其它監(jiān)督方式都不應(yīng)該有立法，不應(yīng)該在法律上明確其地位。再者，“權(quán)利”也是需要法律保護(hù)的，也是需要靠制度來(lái)實(shí)現(xiàn)的。法律與制度的作用應(yīng)該是“保證權(quán)力的健康運(yùn)行，保障權(quán)利的及時(shí)實(shí)現(xiàn)”，“權(quán)利”與“權(quán)力”都可以成為“法制化”的對(duì)象。這樣，就不存在“法制化”會(huì)使“權(quán)利”變成“權(quán)力”的邏輯。

實(shí)際上，無(wú)論是單純的“法律化”還是“法制化”，這都是當(dāng)代民主政治的發(fā)展趨勢(shì)，是現(xiàn)代文明社會(huì)的標(biāo)志。我們提倡法制社會(huì)，是全面的“法制”，并沒(méi)有分門(mén)別類而認(rèn)定這個(gè)“該法制化”，那個(gè)“不該法制化”。因此，在確認(rèn)“法制化”的前提下，我們應(yīng)該討論的是“怎樣法制化、如何法制化”。有學(xué)者提出“時(shí)機(jī)成熟時(shí)創(chuàng)制和頒布《監(jiān)督法》，以法律的形式明確民主監(jiān)督的地位”。［31］“確保民主黨派享有憲法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)的政治自由、組織獨(dú)立和法律地位平等”。［32］還有學(xué)者指出要建立“維護(hù)保障”，“要從法律法規(guī)層面維護(hù)和保障民主監(jiān)督的健康運(yùn)行”。［33］可見(jiàn)，我們現(xiàn)在討論的“如何法制化”是要追求從法律層面對(duì)“民主監(jiān)督”權(quán)利、運(yùn)作過(guò)程以及在國(guó)家政治生活中地位的保障，還并未走到將“民主監(jiān)督”的具體內(nèi)容變?yōu)椤皠傂员O(jiān)督”的階段。如果將“法制化”過(guò)程分步驟的話，現(xiàn)在第一步尚未完成。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，是連第一步中的第一步即明確監(jiān)督權(quán)利的法律地位都未完成。因此，“如何法制化”的首要點(diǎn)是必須將“民主監(jiān)督”寫(xiě)入法律法規(guī)，首先用法律的強(qiáng)制性保證“民主監(jiān)督”的權(quán)利，進(jìn)而發(fā)展為對(duì)權(quán)利運(yùn)作規(guī)范程序的追求，對(duì)監(jiān)督效果公正評(píng)價(jià)的追求以及對(duì)明確民主黨派與執(zhí)政黨相互監(jiān)督的法律關(guān)系的追求。我們考慮的“如何法制化”是要簡(jiǎn)單地取消民主黨派的監(jiān)督“權(quán)利”而賦予其監(jiān)督“權(quán)力”，還是賦予“權(quán)利”與“權(quán)力”一樣的法律保障地位；是追求權(quán)利的內(nèi)容與行使途徑的強(qiáng)制化，還是追求權(quán)利運(yùn)作過(guò)程的程序化與規(guī)范化；是用法律改變“民主監(jiān)督”的性質(zhì)，還是用法律規(guī)范“民主監(jiān)督”的周邊。前者是一種質(zhì)的轉(zhuǎn)變，后者則是一種質(zhì)的提升，兩種不同道路的選擇，決定了“民主監(jiān)督”法制化后的實(shí)際效果?！胺ㄖ苹笔侨娑蚁到y(tǒng)的，是需要從各個(gè)方面進(jìn)行考量并加以建設(shè)的?！懊裰鞅O(jiān)督”作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要組成部分，應(yīng)該并且必然要走上“法制化”的道路。但是只有在選擇正確的法制化道路的前提下，才能使“民主監(jiān)督”真正體現(xiàn)出現(xiàn)代民主政治的精髓，才能使之在社會(huì)主義監(jiān)督體系中發(fā)揮不可替代的作用。

［1］洪潛結(jié)．加強(qiáng)民主監(jiān)督常態(tài)化的制度設(shè)計(jì)［J］．前進(jìn)論壇，2014，（2）．

［2］陳良才．民主監(jiān)督理論與實(shí)踐的探討［J］．世紀(jì)行，2005，（S1）．

［3］謝乾豐．我國(guó)多黨合作中民主監(jiān)督的理論與實(shí)踐問(wèn)題管窺——以人民政協(xié)中各民主黨派的民主監(jiān)督為分析視角［J］．前沿，2012，（22）．

［4］孫中良．“療養(yǎng)院”還是“監(jiān)督院”——小議人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能在反腐敗中的重要性［J］．滄桑，2008，（5）．

［5］廖繼紅．關(guān)于政協(xié)民主監(jiān)督“三化”建設(shè)的思考［J］．貴州社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（1）．

［6］謝乾豐．我國(guó)多黨合作中民主監(jiān)督的理論與實(shí)踐問(wèn)題管窺——以人民政協(xié)中各民主黨派的民主監(jiān)督為分析視角［J］．前沿，2012，（22）．

［7］蔣德海．“長(zhǎng)期共存，互相監(jiān)督”的法理思考［J］．毛澤東鄧小平理論研究，2008，（11）．

［8］謝朗峰．論民主黨派對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督［J］．宜賓學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（11）．

［9］洪潛結(jié)．加強(qiáng)民主監(jiān)督常態(tài)化的制度設(shè)計(jì)［J］．前進(jìn)論壇，2014，（2）．

［10］李震雷．淺議民主黨派的民主監(jiān)督［J］．湖北第二師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（7）．

［11］洪潛結(jié)．加強(qiáng)民主監(jiān)督常態(tài)化的制度設(shè)計(jì)［J］．前進(jìn)論壇，2014，（2）．

［12］謝乾豐．我國(guó)多黨合作中民主監(jiān)督的理論與實(shí)踐問(wèn)題管窺——以人民政協(xié)中各民主黨派的民主監(jiān)督為分析視角［J］．前沿，2012，（22）．

［13］王汝峰．高校民主黨派實(shí)施民主監(jiān)督職能作用探討［J］．甘肅高師學(xué)報(bào)，2007，（6）．

［14］穆祥臣．強(qiáng)化人民政協(xié)民主監(jiān)督的新方法與新途徑研究［J］．天津市社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（1）．

［15］孫中良．“療養(yǎng)院”還是“監(jiān)督院”——小議人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能在反腐敗中的重要性［J］．滄桑，2008，（5）．

［16］謝朗峰．論民主黨派對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督［J］．宜賓學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（11）．

［17］李可心、張安新．我國(guó)政治監(jiān)督存在的主要問(wèn)題及改進(jìn)之策［J］．學(xué)理論，2011，（1）．

［18］侯福同、黃列．深化對(duì)我國(guó)民主監(jiān)督性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)［J］．江蘇社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（1）．

［19］李蒙．試論人民政協(xié)的民主監(jiān)督問(wèn)題［J］．中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（2）．

［20］徐行、崔翔．試論人民政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)作機(jī)制［J］．中國(guó)政協(xié)理論研究，2012，（2）．

［21］林洪平．略論中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派的互相監(jiān)督［J］．上海社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（2）．

［22］朱愛(ài)華：關(guān)于民主黨派擔(dān)任實(shí)職的死開(kāi)［J］．前進(jìn)論壇，2013，（5）．

［23］劉海芳．宋春芳：加強(qiáng)民主監(jiān)督的重要途徑［J］．法制與社會(huì)，2008，（8）．

［24］徐行、崔翔．試論人民政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)作機(jī)制［J］．中國(guó)政協(xié)理論研究，2012，（2）．

［25］林洪平．略論中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派的互相監(jiān)督［J］．上海社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（2）．

［26］王玉學(xué)，李悅書(shū)．加強(qiáng)民主監(jiān)督的途徑探討［J］．世紀(jì)橋，2008，（1）．

［27］杜宜瑾．關(guān)于正確履行民主黨派民主監(jiān)督職能的幾個(gè)問(wèn)題［J］．中國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線，2007，（2）．

［28］侯福同、黃列．深化對(duì)我國(guó)民主監(jiān)督性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)［J］．江蘇社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（1）．

［29］蔣德海．“長(zhǎng)期共存，互相監(jiān)督”的法理思考［J］．毛澤東鄧小平理論研究，2008，（11）．

［30］洪潛結(jié)．加強(qiáng)民主監(jiān)督常態(tài)化的制度設(shè)計(jì)［J］．前進(jìn)論壇，2014，（2）．

［31］孫中良．“療養(yǎng)院”還是“監(jiān)督院”——小議人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能在反腐敗中的重要性［J］．滄桑，2008，（5）．

［32］李震雷．淺議民主黨派的民主監(jiān)督［J］．湖北第二師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2009年，（7）．

［33］洪潛結(jié)．加強(qiáng)民主監(jiān)督常態(tài)化的制度設(shè)計(jì)［J］．前進(jìn)論壇，2014，（2）．

責(zé)任編輯 彭坤

A8；B0－0

A

1672－2426（2016）11－0014－06

黃威威（1982－），女，山東濰坊人，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，主要從事社會(huì)主義政治文明與黨的建設(shè)研究。

洪汛（1987－），男，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，主要從事社會(huì)主義政治文明與黨的建設(shè)研究。

※本文系2015年廣東省人民政協(xié)理論研究會(huì)中山大學(xué)工作站研究項(xiàng)目“人民政協(xié)民主監(jiān)督功能的實(shí)現(xiàn)與法律保障（SYSUW201509）”階段性研究成果。