文/俞祖成 李健

市民提案：日本合作治理的新動向

文/俞祖成 李健

問題的提出

黨的十八屆三中全會提出我國全面深化改革的總體目標，即“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，從而迅速推動以國家治理為總體治理，以政府治理和社會治理為分支范疇和子領(lǐng)域的治理改革。其中，作為社會治理所呈現(xiàn)出來的三種基本狀態(tài)之一，政府與社會組織和公民的合作治理是指“不同治理主體為解決共同事務(wù)而對各方治理性資源進行的交換和共享”，“在廣義上，也是政府治理的緊密相關(guān)內(nèi)容”。然而，盡管有關(guān)合作治理方面的理論已經(jīng)燦然具備，但“在合作治理層面上的發(fā)展還缺乏深入的實踐”。為此，今后我們有必要在不斷總結(jié)改革實踐經(jīng)驗的同時，積極借鑒國外發(fā)達國家在合作治理方面的有益經(jīng)驗。甚為遺憾的是，國內(nèi)已有研究集中傾向關(guān)注歐美發(fā)達國家，而選擇性忽視了同屬東亞儒家文化圈的鄰國日本在合作治理領(lǐng)域所取得的成績。

鑒于此，本文聚焦于日本近年來興起于城市內(nèi)部的合作治理新型實踐——市民提案，著重分析其創(chuàng)設(shè)背景、制度概要、民主合法性以及典型實踐等內(nèi)容，并嘗試總結(jié)出對我國的若干啟示，以供國內(nèi)相關(guān)研究和實務(wù)參考。

市民提案制度的創(chuàng)設(shè)背景及其民主合法性

在日本學(xué)界，合作治理（Collarboration Governance）通常表述為“協(xié)動”。這個日式概念由日本行政學(xué)者荒木昭次郎首次提出。1990年，荒木昭次郎在其著作《參加與協(xié)動》一書中根據(jù)美國政治學(xué)者奧斯特羅姆所提出的Coproduction理論，系統(tǒng)論證了采用“協(xié)動”方式以提高公共服務(wù)生產(chǎn)效率的可能性。若干年后，荒木昭次郎對“協(xié)動”進行了重新詮釋：“協(xié)動是實現(xiàn)某種共同目標的手段，即兩個或兩個以上的行為主體在相互協(xié)商的基礎(chǔ)上，共同設(shè)定相互認同的活動目標，并為完成這一目標各行為主體基于平等立場展開自主、自律的相互交流和通力合作，從而獲得單一行為主體所無法取得的具有相乘效應(yīng)的活動成效?！焙喍灾?，“協(xié)動”特指政府與非營利組織（Non-Profit Organization，以下簡稱NPO）等社會力量的合作伙伴關(guān)系，其基本要素包括“兩個或兩個以上的合作主體”以及各主體之間的“平等性”“自主性”“相互作用”和“具有相乘效應(yīng)的活動成效”。在荒木昭次郎提出“協(xié)動”概念之后的短短20余年間，該詞已席卷日本絕大多數(shù)的地方自治體并成為最具話語權(quán)的政策用語之一?？梢哉f，“協(xié)動”為日本社會從“統(tǒng)治”走向“治理”提供了強有力的智力支持，并為日本政府創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式提供了新理念。在協(xié)動理念的影響下，近年來日本不少市級自治體相繼實施名為“市民提案型協(xié)動事業(yè)制度”或“協(xié)動事業(yè)市民提案制度”（以下簡稱“市民提案制度”），從而推動日本城市內(nèi)部合作治理的實踐和發(fā)展。

在日本行政學(xué)者金井利之看來，市民提案制度之所以能夠在日本興起，是因為它具有天然的民主合法性和現(xiàn)實功能性。

首先，關(guān)于民主合法性問題，金井利之認為日本議會民主制框架下的中央官僚或地方政府職員所擁有的提案權(quán)之所以具有民主合法性，是因為中央部委首長或地方行政首長經(jīng)由民選產(chǎn)生。根據(jù)這個推論，金井利之提出“民主合法性的起源在于市民”之論斷。既然民主合法性最終歸屬市民，那么由市民或市民組織發(fā)起的政策提案就天然地擁有民主合法性。當(dāng)然，并非任何市民或市民組織能夠享受完全意義上的政策提案權(quán)。例如各種經(jīng)濟團體、地產(chǎn)者及專家團體等特殊利益集團所擁有的提案權(quán)受到相關(guān)法律的規(guī)制和約束。

而關(guān)于現(xiàn)實功能性問題，金井利之認為，市民提案制度能夠有效化解提案權(quán)被政府部門壟斷的現(xiàn)實困境，即對于議會而言，市民提案與政府提案同臺競爭，增加議會的決策選項，從而強化議會的決策權(quán)。對于行政首長而言，雖然其統(tǒng)轄的各行政部門在提案權(quán)上也存在內(nèi)部競爭，但最終很難超越行政部門固有的思維模式，而市民提案一方面使提案更加貼近社區(qū)層面的真實需求，有利于社會問題的實際解決，提高經(jīng)費的使用效益，另一方面能夠最大限度地激活更多的民間智慧，從而優(yōu)化行政首長的決策權(quán)。

市民提案制度的典型實踐

根據(jù)日本學(xué)者佐藤徹于2012年在日本全國范圍內(nèi)所實施的有關(guān)市民提案制度的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，在參與問卷調(diào)查的810個地方自治體中，已實施市民提案制度的地方自治體達到132個 。其中，大阪府豐中市所實施的市民提案制度被評選為五大示范性案例之一。

從2004年開始，大阪府豐中市出臺以市民創(chuàng)意為基礎(chǔ)的市民提案制度，包括“提案公募型委托制度”和“協(xié)動事業(yè)市民提案制度”。其中，前者是指行政部門為了解決某個特定領(lǐng)域的社會問題，專門向公益類NPO公開征集解決方案并擇優(yōu)選定合作對象共同實施項目的制度。而后者是指公益類NPO為了解決本地區(qū)所存在的社會問題，獨自制定問題解決方案并提交至行政部門，嘗試通過與行政部門的合作以更好地解決社會問題的制度。通過對豐中市市民提案制度的詳細考察，我們可將日本市民提案制度所取得政策成效及其面臨的主要問題總結(jié)如下。

（1）政策成效。通過“綜合計劃→公益活動推進條例→市民提案制度”這個制度架構(gòu)，豐中市實現(xiàn)了以法制化的方式推動NPO等社會力量通過協(xié)動方式深度參與社會治理。豐中市市民提案制度自2004年創(chuàng)設(shè)以來，盡管期間遭遇不少困難和挫折，但總體上基本維持了制度的穩(wěn)定性，并實現(xiàn)了合作治理的可持續(xù)性。根據(jù)豐中市發(fā)布的最新報告，其市民提案制度的政策成效可概括為以下幾點：第一，推動NPO參與政策全過程，包括議題遴選、方案制定、政策實施以及政策評估；第二，重建NPO（市民）與政府部門的信任關(guān)系，同時通過協(xié)動方式促進NPO（市民）與地方公務(wù)員之間的相互學(xué)習(xí)和相互成長；第三，充分發(fā)揮NPO的專業(yè)性和靈活性，以協(xié)動方式提升市民參與的力度和廣度，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和市民滿意度；第四，通過政府部門與NPO的協(xié)動，有效剔除政府部門的“條塊分割”所帶來的弊端并實現(xiàn)其內(nèi)部變革；第五，擴大志愿者活動與協(xié)動之間的界限，動員更多的社會力量參與公共服務(wù)供給，從而強化公共服務(wù)供給的公開性和透明度。

（2）主要問題。當(dāng)然，作為新生事物的市民提案制度仍面臨諸多問題。首先，從制度本身而言，市民提案制度存在手續(xù)較為繁瑣、普及性不足以及參與主體缺乏多元性等問題。其次，從政府部門的角度而言，政府部門仍習(xí)慣將協(xié)動限定在政策實施過程，同時傾向重視協(xié)動成果，而對協(xié)動的穩(wěn)定性和可持續(xù)性重視不足。另外，公務(wù)員仍不習(xí)慣親臨現(xiàn)場參與協(xié)動，與NPO工作人員的交流和溝通存在不足。最后，從NPO的角度而言，NPO的整體能力建設(shè)有待加強，同時它們比較容易自我滿足，從而導(dǎo)致其對自身使命的忽視 。應(yīng)該說，豐中市市民提案制度所面臨的上述問題，同樣也是其他地方自治體所面臨的問題。盡管如此，目前尚未得到全面普及的市民提案制度仍對日本社會產(chǎn)生深遠影響。正如日本公共治理權(quán)威學(xué)者新川達郎所指出的：“該制度采取市民提案的方式，超越并創(chuàng)新原有的政府購買或行政補助的制度框架，逐漸促使日本公共服務(wù)供給方式轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髦卫砟Ｊ健保澳壳?，開展協(xié)動型項目被普遍視為日本社會的發(fā)展方向。項目策劃階段以及實施階段的參與和協(xié)動被視為理所當(dāng)然并得到迅速普及，甚至有些地方自治體還出現(xiàn)只有采用協(xié)動方式才能進行預(yù)算編制的現(xiàn)象”。

對我國的若干啟示

合作治理乃至社會治理通常涉及公民的社會生活和社會活動，具體包括社會公共服務(wù)、社會安全和秩序、社會保障和福利、社會組織、社區(qū)管理，等等。雖然中日兩國在政治體制和行政體制上存在較大差異，但在公共服務(wù)的供給責(zé)任主體上卻是相同的，即公眾的公共服務(wù)同樣由地方政府支持和提供，和公眾直接打交道的仍是地方政府。因此，地方政府要積極推動公眾廣泛參與到社會治理中，增強政府決策的科學(xué)性和合理性，進而最大限度地確保政府的決策符合公眾的利益訴求。概括而言，以市民提案為最新實踐的日本合作治理至少能為我國帶來以下幾點啟示。

（一）推動從“政府購買”走向“合作治理”

合作治理能否建立往往取決于政社合作的形態(tài)。從當(dāng)前世界范圍內(nèi)的公共管理實踐看，政社合作的形態(tài)主要包括政府購買和合作治理。前者的基本特征是運作性資源的交換和共享，即政府用財政資金或硬件資源換取社會組織的專業(yè)服務(wù)。而后者的基本特征是不同治理主體為解決共同事務(wù)而對各方治理性資源進行的交換和共享，通常政府采取邀請和授權(quán)等多種方式，支持社會組織參與公共事務(wù)的咨詢、決策、實施、評價和監(jiān)督，共同實現(xiàn)對公共需求和社會矛盾的發(fā)現(xiàn)、型塑和回應(yīng)。

早在20世紀60年代，日本就已著手構(gòu)建包括民間委托制度、PFI制度、指定管理者制度以及市場檢驗制度在內(nèi)的政府購買服務(wù)制度體系。然而，這些政府購買服務(wù)的游戲規(guī)則往往由政府部門事先單獨制定，而社會組織在大多數(shù)情況下只能被動地參與其中。進入20世紀80年代以后，日本市民的公共服務(wù)需求快速呈現(xiàn)出多樣化和碎片化，單憑政府部門的力量已然無法提供貼近市民日常生活且呈現(xiàn)高度碎片化的公共服務(wù)。為此，日本政府主動創(chuàng)設(shè)市民提案制度，通過協(xié)動方式，鼓勵并支持活躍在社會各領(lǐng)域的社會組織向政府部門提出針對新社會問題或潛在社會問題的解決方案。正是在這個意義上，日本學(xué)者認為它推動“以減量型行政為目標的傳統(tǒng)外包模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿淖冃姓块T體制及其行為模式的協(xié)動型外包模式”。而在筆者看來，日本市民提案制度的意義絕不僅僅局限于公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新，更在于“將直接民主理念有效地嵌入間接民主框架”，從而鞏固和強化日本政府的合法性。

較之日本，我國政社合作的相關(guān)實踐發(fā)展目前仍處在購買服務(wù)層面。其原因在于“在中國這樣社會組織發(fā)展遲緩的強國家社會，社會服務(wù)需求和政治管控需要往往首先催生以服務(wù)為首要使命的依附性社會組織，使得購買服務(wù)成為政社合作的第一步”。當(dāng)然，購買服務(wù)盡管具有濃厚的培育色彩，但未來通過一定的渠道和機制，也有可能帶來合作治理的后果和格局，尤其是當(dāng)前地方層面如火如荼開展的公益創(chuàng)投，其操作方式也在一定程度上借鑒了市民提案的做法，讓我們對合作治理的前景更加樂觀。鑒于日本的經(jīng)驗，今后我們在通過發(fā)展和鞏固購買服務(wù)能力以推動合作治理發(fā)展的同時，還可以鼓勵有條件的地方政府大膽嘗試類似日本市民提案制度的合作治理改革。

（二）致力于構(gòu)建“法治型合作治理”

在日本，國家治理、政府治理以及社會治理均須遵循“依法治理”這個基本原則。作為日本合作治理最新實踐的市民提案也不例外。以大阪府豐中市為例，該市在推行市民提案之前，首先出臺了具有地方自治體“小憲法”之稱的條例——《豐中市地區(qū)自治推進條例》和《豐中市市民公益活動推進條例》，并制定作為該市頂層制度設(shè)計的《第3次豐中市綜合計劃》，從而將“基于協(xié)動和合作伙伴關(guān)系的城市治理”這個市政方針納入法規(guī)范疇，進而為市民提案制度的創(chuàng)設(shè)奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。另外，豐中市還針對市民提案流程出臺專項政策，例如《豐中市協(xié)動事業(yè)市民提案制度實施要綱》以及《豐中市協(xié)動推進本部會議設(shè)置要綱》，等等。此外值得我們關(guān)注的是，這種由地方政府先行探索實踐的法治型合作治理，最終引起日本中央政府的關(guān)注并被納入相關(guān)國家法律。2014年6月，日本國會審議通過“第四次一攬子法案”，其中明確將“提案征集方式”列為地方分權(quán)改革的新型方式之一。

較之日本，在我國，即使是先行實踐的政府購買服務(wù)也還處于制度建構(gòu)階段，其制度的分化和細化還有待時日。另外，在某種意義上接近日本市民提案的公益創(chuàng)投，雖然在地方層面已“開展得如火如荼，但還沒有國家層面的相應(yīng)政策文件出臺”，即使是在地方層面也基本停留于諸如“意見”“通知”“辦法”等法律位階較低的制度層面，還遠未達到類似日本的系統(tǒng)化和精細化的建制水準?；谌毡镜慕?jīng)驗，今后我們需要注重合作治理的法制化和精細化，努力推動基于依法治國這個基本方略的治理變革。

（三）重視發(fā)揮政府在合作治理中的“元治理”作用

合作治理傾向于將“多主體合作”視為其核心要素，側(cè)重“強調(diào)合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，將社會組織、市場等力量置于與政府平等的地位，但是學(xué)者們發(fā)現(xiàn)對于國家的‘自然排斥’，似乎同樣會帶來失靈問題，到最后仍然會拷問國家這個‘元治理’主體的責(zé)任”。那么，日本的合作治理究竟是如何處理這個難題？

從大阪府豐中市的案例中我們不難發(fā)現(xiàn)，市民提案制度雖然非常重視“合作各方之間的平等性”，并極力確保合作各方在政策全過程中的自主性和平等性，但是它本身并不排斥行政部門作為“元治理”的主體作用。事實上，在豐中市的市民提案實踐中，行政部門在制度和資源供給、確保公平以及維護合作網(wǎng)絡(luò)等方面都發(fā)揮了不可替代的作用。當(dāng)然，行政部門作為元治理的作用得以充分發(fā)揮，其前提條件在于依法治理原則的貫徹。不過即使如此，囿于根深蒂固的“官主主義”以及“被統(tǒng)治”的歷史傳統(tǒng)，日本的合作治理實踐也無法完全規(guī)避“政府元治理的兩面性”問題。正如日本市民提案制度的積極推動者、地方自治學(xué)者今川晃所指出的：“迄今為止，我們在定義‘協(xié)動’一詞之時往往傾向于強調(diào)合作雙方之間的平等性。然而在現(xiàn)實中，NPO等民間組織很難與被賦予法律權(quán)限并掌控財政預(yù)算執(zhí)行權(quán)的政府部門平起平坐。與其一味地強調(diào)合作雙方在上述領(lǐng)域的平等性，還不如有意識地強化以下兩個方面的平等性，即在各個具體領(lǐng)域的政策決策過程中為實現(xiàn)目的共享而展開平等協(xié)商，以及在政策實施過程中平等地分配各自所承擔(dān)的角色并對合作進程展開平等磋商。即使如是，我們也不得不承認，實現(xiàn)這兩個方面的平等性也絕非易事。原因顯而易見，比起NPO等民間組織，政府部門掌握了強大的法律限權(quán)和財政預(yù)算執(zhí)行權(quán)?！笨偠灾?，在國家與社會關(guān)系上與日本存在相似性的中國，理應(yīng)更重視政府在合作治理中的“元治理”作用，而不能單純或完全否定之。

（俞祖成系上海外國語大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授，李健系中央民族大學(xué)管理學(xué)院副教授；摘自《行政論壇》2016年第4期）