文/張偉 李長健

美國農(nóng)民土地權(quán)益保護機制及評價啟示

文/張偉 李長健

中國“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的核心是農(nóng)民利益問題，農(nóng)民利益問題的突破口是農(nóng)民土地問題。本文從中國農(nóng)民土地權(quán)益保護問題癥結(jié)出發(fā)，通過對美國農(nóng)民土地權(quán)益“三層次”保護機制等方面的系統(tǒng)梳理和分析，為我國創(chuàng)新農(nóng)民土地權(quán)益保護提供啟發(fā)意義。

中國農(nóng)民土地權(quán)益保護雙重囿限

中國農(nóng)民土地權(quán)益保護實踐囿限。城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地征收過程中存在諸多侵害農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象，如非自愿農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地過度集中風險、違規(guī)征地、征地程序不規(guī)范、征地補償不合理等問題。目前，農(nóng)地征收問題成為中國農(nóng)民土地權(quán)益保護問題最棘手的難題，農(nóng)地征收引發(fā)農(nóng)民自焚、群體沖突等暴力拒遷的社會事件，嚴重損害了公共利益和農(nóng)民土地利益。

中國農(nóng)民土地權(quán)益保護制度囿限。我國農(nóng)民土地權(quán)益保護制度完整性不足：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清，導致農(nóng)民土地利益沖突與流失；缺少專門的《農(nóng)村集體土地征收補償條例》，導致農(nóng)地征收補償不合理；土地權(quán)益表達和訴求渠道狹窄，導致農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)利受到限制。農(nóng)民土地權(quán)益保護運行多元性不足：農(nóng)民土地權(quán)益組織化保護主體欠缺，以單個農(nóng)戶分散化自我保護為主；社區(qū)作用缺乏明確法律規(guī)定，社區(qū)保護主體作用虛化；集體經(jīng)濟組織功能弱化，土地利益發(fā)展共享機制缺失。

美國農(nóng)民土地權(quán)益保護機制

（一）美國農(nóng)民土地權(quán)益保護機制價值層

美國農(nóng)民土地權(quán)益保護機制價值層是指，在美國農(nóng)民土地權(quán)益保護的理論與實踐中形成，并指導農(nóng)民土地權(quán)益保護實踐活動的系列價值觀念。法治化與市場化是美國農(nóng)民土地權(quán)益保護的手段，美國土地權(quán)益保護方面的法律沿用了英國的土地法體系，體系繁瑣的土地法律構(gòu)成了美國農(nóng)民土地權(quán)益的重要內(nèi)容。組織化與社區(qū)化是美國農(nóng)民土地權(quán)益保護的基礎(chǔ)，使得美國農(nóng)場主聯(lián)合起來，集中力量捍衛(wèi)自身利益。安全化與效率化是美國農(nóng)民土地權(quán)益保護的目標，美國土地征收和流轉(zhuǎn)過程中兼顧效率和安全，追求效率與安全的統(tǒng)一。生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等是美國農(nóng)民土地權(quán)益保護的核心，保護農(nóng)民土地權(quán)益不僅是保護農(nóng)場主最基本的土地生存權(quán)，更要保障農(nóng)場主土地發(fā)展權(quán)。

（二）美國農(nóng)民土地權(quán)益保護機制制度層

第一，清晰的產(chǎn)權(quán)制度，征收目的的公共性。清晰的土地產(chǎn)權(quán)對于土地交易起著非常重要的作用，可以有效降低交易成本。農(nóng)民獲得允許自由買賣的土地產(chǎn)權(quán)，加之美國對產(chǎn)權(quán)的保護制度，增加了土地的流動性。清晰的產(chǎn)權(quán)制度不僅使得農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中掌握維護自身權(quán)益的依據(jù)，而且減少了土地流轉(zhuǎn)過程中的矛盾糾紛，是西方私有財產(chǎn)保護的重要內(nèi)容，土地私有為美國建立清晰的土地產(chǎn)權(quán)制度提供了必要條件。

美國明確土地征收的“公共利益”范圍，防止土地征收中利益主體的零和博弈。美國法律規(guī)定，土地征收需首先基于公共用途和追求公共利益前提，嚴禁非公共性目的的土地征收。征收目的的公共性前提對防止土地非法征收起到了阻礙作用，同時減少因追求私人利益而發(fā)生的土地征收，保障了農(nóng)民土地權(quán)益。

第二，嚴格的土地分區(qū)，程序的法制性。為實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)性，保護農(nóng)民土地權(quán)益，美國實行土地發(fā)展權(quán)制度，對土地進行嚴格的分區(qū)。美國土地發(fā)展權(quán)包括土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和土地發(fā)展權(quán)征購兩種方式。美國土地分區(qū)制度在保障發(fā)展用地的同時，保護了土地資源，規(guī)范了土地無序流轉(zhuǎn)，同時維護了允許開發(fā)和限制開發(fā)地區(qū)農(nóng)民的土地權(quán)益。

《美國聯(lián)邦憲法》規(guī)定，只有通過公正的法律程序，土地才能被征收。首先政府需要出征收多塊土地的公告，但是如果有一塊或少數(shù)土地所有者因補償金低等理由不同意土地被征收，就會影響到整個項目建設(shè)的順利進行。在征得全部土地所有者同意后，美國政府就征地有關(guān)程序及方案召開聽證會，聽取利益相關(guān)者的意見，進而完善征地方案。然后，由政府指定的第三方機構(gòu)人員在征得所有土地所有者同意后，對將要被征收的土地展開調(diào)查和補償價格評估，并提交征地直接實施機構(gòu)。

第三，發(fā)達的中介服務(wù)，補償標準的市場性。美國設(shè)置了很多專門的特殊法人農(nóng)地管理事業(yè)團體，為農(nóng)地交易、流轉(zhuǎn)提供服務(wù)平臺。發(fā)達的中介服務(wù)滿足了美國農(nóng)民土地交易需求，保障了美國農(nóng)民土地權(quán)益，促進了美國土地供需平衡。

根據(jù)《美國財產(chǎn)法》規(guī)定，美國土地征收補償標準由市場機制決定。美國土地征收補償價格需充分考慮土地所有者的經(jīng)濟利益，否則難以進行征收。征地補償價格由土地買賣雙方進行協(xié)商，自行商定征地價格。美國土地征收補償不僅考慮了被征地現(xiàn)有價值，還考慮被征地未來的價值，即土地增值收益是征地補償考慮的重要內(nèi)容。土地征收過程中，合理的補償標準是確保農(nóng)民的合法權(quán)益關(guān)鍵。

（三）美國農(nóng)民土地權(quán)益保護機制實體層

第一，農(nóng)民土地權(quán)益保護的社區(qū)維度。維護社區(qū)土地權(quán)益方面，美國農(nóng)村社區(qū)一方面邀請土地部門、農(nóng)業(yè)部門、土地所有者及社區(qū)成員等多方主體，廣泛討論關(guān)系社區(qū)土地權(quán)益的土地利用、綜合規(guī)劃等問題。通過廣泛的社區(qū)民主參與，照顧到了眾多相關(guān)主體的利益訴求。另一方面，社區(qū)成員相互監(jiān)督，有利于規(guī)范土地利用和流轉(zhuǎn)程序，防止土地所有者任意使用土地破壞社區(qū)生活環(huán)境。社區(qū)作為農(nóng)民土地權(quán)益保護的重要載體，社區(qū)在美國農(nóng)民土地權(quán)益保護方面起著重要的積極作用，社區(qū)力量維護社區(qū)土地權(quán)益，防止社區(qū)土地權(quán)益受損。

第二，農(nóng)民土地權(quán)益保護的農(nóng)場局維度。農(nóng)場局是農(nóng)場主或農(nóng)民自己的非政府組織，成立該組織的目的就是通過全國性農(nóng)場主的聯(lián)合，集中表達利益訴求，為所有農(nóng)場主自身代言。其作用可歸結(jié)為：一是農(nóng)戶和農(nóng)場主表達政治利益訴求的重要橋梁，向外界傳遞農(nóng)場主的心聲；二是它直接代表農(nóng)戶和農(nóng)場主的利益，有力維護農(nóng)戶和農(nóng)場主的切身利益。美國農(nóng)場局代表著農(nóng)戶和農(nóng)場主群體利益，在美國農(nóng)地立法、相關(guān)政策制定乃至整個經(jīng)濟活動中發(fā)揮著極其重要的角色。

第三，農(nóng)民土地權(quán)益保護的政府維度。美國農(nóng)地私有制并非意味著農(nóng)場主擁有絕對完整的土地所有權(quán)，因為聯(lián)邦和州政府對土地保有土地征收權(quán)、土地管理規(guī)劃權(quán)、土地稅收權(quán)等權(quán)力。政府將私有者的土地發(fā)展權(quán)征購以后，該塊土地只能在原有的用途范圍內(nèi)使用，不得改變原有的用途。政府力量在美國農(nóng)民土地權(quán)益保護中起著重要的作用，政府對企業(yè)和私人土地流轉(zhuǎn)行為進行限制和審查，防止不合規(guī)定和損害社會福利的土地流轉(zhuǎn)行為。

美國農(nóng)民土地權(quán)益保護評價及啟示

（一）對美國農(nóng)民土地權(quán)益保護的評價

美國農(nóng)民土地權(quán)益保護機制價值層包括系列價值觀，法治化與市場化、組織化與社區(qū)化、安全化與效率化、生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等的價值觀念對保障美國農(nóng)場主的土地權(quán)益指明了手段、基礎(chǔ)、目標等。美國農(nóng)民土地權(quán)益保護機制價值層中，對市場化、自由化的過度泛化并不合適發(fā)展中國家農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實際，容易造成農(nóng)民土地權(quán)益受損、土地非農(nóng)化、土地非糧化、土地過度集中等問題。

美國農(nóng)民土地權(quán)益保護機制制度層在防范農(nóng)場主土地權(quán)益受損，保護農(nóng)場主土地權(quán)益方面起到了重要作用。美國雖有相對完善的農(nóng)民土地權(quán)益保護機制制度層，但美國土地征收和土地流轉(zhuǎn)過程中同樣存在侵害農(nóng)民土地權(quán)益的情況。

美國農(nóng)民土地權(quán)益保護的重要做法是將社區(qū)成員聯(lián)合起來，將廣范圍的農(nóng)場主聯(lián)合起來，通過聯(lián)合形成的合力保護農(nóng)民土地合法權(quán)益，構(gòu)成美國農(nóng)民土地權(quán)益多元化保護體系。但是，社區(qū)或農(nóng)場主的聯(lián)合可能會導致?lián)p害集體和國家利益而維護社區(qū)農(nóng)場主等少數(shù)人的利益情況。

（二）美國農(nóng)民土地權(quán)益保護對我國的啟示

中美兩國基本制度和文化存在較大差異，相對于美國土地私人所有、聯(lián)邦政府所有、州及地方政府所有外的混合所有制，我國土地實現(xiàn)嚴格公有制。因此，在借鑒美國農(nóng)民土地權(quán)益保護機制的同時，需考慮結(jié)合我國實際，甄別取舍。

美國農(nóng)民土地權(quán)益保護機制價值層內(nèi)容對我國農(nóng)民土地權(quán)益保護的啟示：不斷創(chuàng)新和發(fā)展我國農(nóng)民土地權(quán)益保護理念，致力于培育法治化、市場化、開放化、共享化、安全化的農(nóng)民土地權(quán)益保護機制價值層。

借鑒美國農(nóng)民土地權(quán)益保護機制制度層經(jīng)驗，對完善我國農(nóng)民土地利益權(quán)利化、土地權(quán)利制度化的啟示有：第一，立法方面進一步明確和擴展農(nóng)民土地利益的財產(chǎn)權(quán)屬性，形成農(nóng)民土地權(quán)益的制度化保護；第二，加快制定與實施《農(nóng)村集體土地征收補償條例》，形成合理的補償機制，防止違法征地和暴力拒遷；第三，逐漸剝離土地對農(nóng)民的社會保障功能，強化土地的生產(chǎn)作用，完善人地關(guān)系。

美國農(nóng)民土地權(quán)益保護機制實體層給我國的啟示是：第一，加大公共財政扶持農(nóng)民合作組織發(fā)展力度，培育和壯大農(nóng)民合作組織力量，完善農(nóng)民土地權(quán)益的利益代表機制和利益表達機制；第二，加強社區(qū)保護農(nóng)民土地權(quán)益的力度，推進農(nóng)民土地權(quán)益與金融要素、技術(shù)要素、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)要素對接整合，創(chuàng)新農(nóng)民土地權(quán)益的利益產(chǎn)生和利益協(xié)調(diào)機制；第三，強化集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶間的利益互動關(guān)系，創(chuàng)新集體經(jīng)濟組織保護農(nóng)民土地權(quán)益的激勵機制，構(gòu)建農(nóng)民土地權(quán)益的利益分配與協(xié)調(diào)機制。

（張偉系華中農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院博士研究生，李長健系華中農(nóng)業(yè)大學文法學院教授；摘自《中國土地科學》2016年第1期）