李偉麗++李偉玲

摘要：本研究旨在對于臨沂市PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的風(fēng)險進(jìn)行分析，建立相應(yīng)有效的風(fēng)險管理體系，推動PPP融資模式在臨沂市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用推廣。

Abstract： This study analyzes the risk of infrastructure project in the PPP mode of Linyi city， sets up the corresponding effective risk management system， promotes the application of the PPP financing model infrastructure construction in Linyi city. The research is beneficial to the city looking for infrastructure construction.

關(guān)鍵詞：PPP融資模式；基礎(chǔ)設(shè)施；風(fēng)險分析

Key words： the PPP financing model；infrastructure；risk analysis

中圖分類號：F299.24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）30-0001-03

0 引言

在亞洲國家中，中國是較早嘗試?yán)蒙鐣Y本建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的國家。1995年5月，國家計(jì)委選擇了廣西來賓B電廠作為BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，這是我國第一個經(jīng)國家計(jì)委批準(zhǔn)的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目。2001年12月，國家計(jì)委《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》鼓勵社會投資參與經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。2005年，北京地鐵4號線在國內(nèi)首次明確采用PPP融資模式。此外，北京奧運(yùn)主場館“鳥巢”等項(xiàng)目也進(jìn)行了PPP模式的嘗試。自此，我國政府已全面打開鼓勵社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的大門。

雖然PPP模式具有很多優(yōu)點(diǎn)，但是由于其具有投資規(guī)模大、利益相關(guān)方比較多、項(xiàng)目壽命周期長等特點(diǎn)，PPP模式面臨比較多的風(fēng)險。而且，PPP模式的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作模式等與一般項(xiàng)目不同，使其不僅具有一般項(xiàng)目的風(fēng)險特征，也有自身的特殊性，所以其風(fēng)險問題必須得到充分的關(guān)注。

1 PPP項(xiàng)目風(fēng)險分擔(dān)的理論基礎(chǔ)

1.1 公共產(chǎn)品理論

根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，社會產(chǎn)品可以分為公共產(chǎn)品，準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品可以這樣理解：每個人對于本產(chǎn)品的消費(fèi)不會減少其他人的對此產(chǎn)品的消費(fèi)，因此，公共產(chǎn)品對于私人單位的吸引力不強(qiáng)?，F(xiàn)在科技的發(fā)展使得純公共產(chǎn)品利用排他性技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)榭墒召M(fèi)產(chǎn)品成為可能，比如說電視節(jié)目可以根據(jù)顧客的需求進(jìn)行收費(fèi)。因此為了減少公共產(chǎn)品的過度使用，提高產(chǎn)品的配置效率，政府可以通過向消費(fèi)者收取合理的費(fèi)用，調(diào)節(jié)公眾消費(fèi)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的數(shù)量。

1.2 項(xiàng)目區(qū)分理論

項(xiàng)目區(qū)分理論中將建設(shè)項(xiàng)目劃分為非經(jīng)營性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目，依照項(xiàng)目的屬性確定項(xiàng)目的投資主體、資金來源和利益歸屬等。依據(jù)項(xiàng)目區(qū)分理論，可以將政府投資和社會資本投資分開，各自履行職責(zé)，有利于提高項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的效率和管理水平，更有利于增加準(zhǔn)公共產(chǎn)品的融資渠道。

1.3 可競爭市場理論

可競爭市場理論的基本假設(shè)為：第一，企業(yè)進(jìn)入和退出市場是自由的，同樣的資質(zhì)、同樣的市場等條件可以獲得相同的收益；第二，潛在的市場進(jìn)入者可以根據(jù)現(xiàn)有企業(yè)的水平進(jìn)入市場?？筛偁幨袌隼碚搶τ陧?xiàng)目實(shí)踐具有非常大的意義，它是政府進(jìn)行治理的方向標(biāo)，也是PPP項(xiàng)目的社會資本的參與者非常重要的風(fēng)險判別依據(jù)。

2 PPP模式下臨沂市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險分析

據(jù)調(diào)查，在臨沂市采用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目主要有河道治理、水環(huán)境綜合整治等水務(wù)項(xiàng)目；BRT工程、路橋等交通運(yùn)輸項(xiàng)目；學(xué)校建設(shè)、公共自行車系統(tǒng)和旅游等項(xiàng)目。這些PPP模式基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)施過程是一個個的系統(tǒng)工程，具有投資大、壽命周期長、利益相關(guān)方多和收益低等特點(diǎn)，因此項(xiàng)目面臨的風(fēng)險也比較大。

2.1 PPP模式下項(xiàng)目風(fēng)險管理的過程

PPP項(xiàng)目的風(fēng)險管理與一般項(xiàng)目的風(fēng)險管理沒有本質(zhì)的不同，是一般風(fēng)險管理在PPP項(xiàng)目中的應(yīng)用。主要遵循的程序：第一，識別項(xiàng)目潛在的風(fēng)險事件，分析評估所識別風(fēng)險的特點(diǎn)；第二，根據(jù)風(fēng)險分配原則，針對風(fēng)險的具體特點(diǎn)，作出相應(yīng)的對策。整個風(fēng)險管理的過程要以風(fēng)險管理的基本原則為中心，在風(fēng)險識別和風(fēng)險評估中，由于缺少科學(xué)的方法和工具，而且準(zhǔn)確的定量方法比較少，所以以往工程的經(jīng)驗(yàn)就顯得尤為重要。在臨沂市的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程中，由于自身的經(jīng)驗(yàn)比較少，可以借鑒國內(nèi)相應(yīng)的成功案例風(fēng)險管理經(jīng)驗(yàn)。在整個風(fēng)險管理過程中，風(fēng)險分配原則的運(yùn)用和風(fēng)險措施的設(shè)計(jì)方面深受管理人員的風(fēng)險態(tài)度的影響。PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理框架如圖1。

2.2 PPP模式下的項(xiàng)目風(fēng)險因素識別

風(fēng)險識別風(fēng)險管理的前提，沒有被識別的風(fēng)險無法預(yù)先制定風(fēng)險對策和措施。風(fēng)險識別是進(jìn)行PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)管理全壽命周期動態(tài)控制的基礎(chǔ)，PPP項(xiàng)目的全壽命周期一般經(jīng)歷以下過程，如表1所示。

根據(jù)對PPP項(xiàng)目全壽命周期分析，本研究通過發(fā)放調(diào)查問卷的方式對臨沂市PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目所面臨的風(fēng)險進(jìn)行識別。本研究發(fā)放問卷110分，收回107分，收回率97%。根據(jù)問卷打分情況，通過SPSS16.0軟件分析得到數(shù)據(jù)如表2所示。

從表2中可以看出，這14個風(fēng)險因素的平均值在3.96-2.870之間，風(fēng)險因素的平均值越高說明該風(fēng)險對PPP項(xiàng)目的影響程度越大。其中法律變更、風(fēng)險分擔(dān)不合理、和項(xiàng)目運(yùn)營受阻排在前三位，可以作為重點(diǎn)管理對象。

2.3 臨沂市基礎(chǔ)設(shè)施中PPP項(xiàng)目風(fēng)險評價

PPP項(xiàng)目風(fēng)險評價可以從經(jīng)濟(jì)效益，社會效益，環(huán)境效益三方面出發(fā)進(jìn)行評價，其中經(jīng)濟(jì)效益可以考慮用項(xiàng)目投資回收期、項(xiàng)目凈現(xiàn)值、項(xiàng)目內(nèi)部收益率、項(xiàng)目投資收益率等指標(biāo)；社會效益可以考慮用提供就業(yè)機(jī)會、改善公共衛(wèi)生與健康、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高社會供給能力等指標(biāo)；環(huán)境效益可以考慮用項(xiàng)目的空氣影響評價、節(jié)能評價、項(xiàng)目建設(shè)過程中的噪音污染評價、環(huán)保措施評價等指標(biāo)。風(fēng)險評價的方法可以選擇定性和定量兩大類，或者兩類結(jié)合。其中定性的方法包括主觀評分法和層次分析法等；定量評價方法包括蒙特卡洛模擬法、模糊數(shù)學(xué)法、故障樹分析法、決策樹法、風(fēng)險圖分析法等。

2.4 臨沂市基礎(chǔ)設(shè)施中PPP項(xiàng)目風(fēng)險分擔(dān)分析

臨沂市PPP項(xiàng)目中的主要利益相關(guān)者有地方政府、項(xiàng)目發(fā)起人、金融機(jī)構(gòu)、咨詢公司、設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位、供應(yīng)商、消費(fèi)者、項(xiàng)目管理公司等，此外還可能有提供保險的保險公司、法律顧問等。下面分析主要的利益相關(guān)者的風(fēng)險分擔(dān)問題。

合理的風(fēng)險分擔(dān)和風(fēng)險定價是治理手段的核心，更有可能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全壽命周期成本的最小化，也是私營部門的創(chuàng)造相對于政府傳統(tǒng)采購方式更多價值的關(guān)鍵所在。臨沂市PPP項(xiàng)目的風(fēng)險分配原則可參照如下：

①按照風(fēng)險管控能力進(jìn)行分配原則，即把風(fēng)險分配給最有控制優(yōu)勢的一方，把損失降低，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益的最大化。

②風(fēng)險與收益相匹配原則，高風(fēng)險高收益，哪一方能從承擔(dān)風(fēng)險中獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益，風(fēng)險承受能力比較強(qiáng)者則可以承擔(dān)該風(fēng)險。實(shí)踐中可以為追求高報酬承擔(dān)大風(fēng)險，也可以為較小風(fēng)險損失進(jìn)行風(fēng)險轉(zhuǎn)移。

③風(fēng)險分擔(dān)或者引入第三方，PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，有些風(fēng)險比如環(huán)境保護(hù)風(fēng)險、自然災(zāi)害等不可抗力因素的發(fā)生，使得利益的雙方都可能遭受損失，此種情況可以有雙方共同承擔(dān)或者引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行保險，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險轉(zhuǎn)移。

不管是政府部門或者私營部門可能都希望把更多的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給對方，從而降低自己的風(fēng)險，但是這樣做會給項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營造成巨大的傷害，也不利于雙方的長久合作。政府和社會資本合作應(yīng)當(dāng)時建立在共同承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險、共同享用項(xiàng)目收益的風(fēng)險分擔(dān)原則，有利于實(shí)現(xiàn)多方共贏。

3 完善臨沂市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資模式的幾點(diǎn)建議

為了更好地實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目中各利益相關(guān)者的目標(biāo)，關(guān)于臨沂市PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理方面具體建議如下：

①合理分配風(fēng)險，減少項(xiàng)目總成本，并促進(jìn)利益相關(guān)方之間的合作關(guān)系；

②適當(dāng)分散風(fēng)險，讓參與項(xiàng)目的各方或多或少承擔(dān)一定的風(fēng)險，避免風(fēng)險集中在某一方，制定合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制；

③風(fēng)險與回報均衡，在承擔(dān)風(fēng)險的同時應(yīng)獲得相應(yīng)的回報，避免責(zé)權(quán)利不均。

綜合運(yùn)用回避風(fēng)險、轉(zhuǎn)移風(fēng)險、預(yù)防風(fēng)險、減輕風(fēng)險、自留風(fēng)險等風(fēng)險策略，在進(jìn)行招投標(biāo)階段，應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險分析，避免“高風(fēng)險-高回報”風(fēng)險管理策略用于純風(fēng)險，特別是協(xié)議招標(biāo)過程。

4 結(jié)論

①加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險管理研究已成為現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要課題，需要各參與方的協(xié)同合作，共同分擔(dān)風(fēng)險，達(dá)到共贏。

②可以從建立合作平臺、有效的風(fēng)險管理體系、風(fēng)險評價與激勵機(jī)制，使項(xiàng)目參與各方能進(jìn)行資源共享，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，激勵其從PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理中獲取相應(yīng)的利益，達(dá)到責(zé)權(quán)利平衡，提高風(fēng)險管理的水平。

③未來的研究方向會在此文研究的基礎(chǔ)上加強(qiáng)PPP項(xiàng)目風(fēng)險評價方法和激勵機(jī)制的研究，同時也會加強(qiáng)應(yīng)用研究，以產(chǎn)生更多的社會和經(jīng)濟(jì)效益。

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