伍 宸，查星星

(1. 浙江大學(xué) 教育學(xué)院，浙江 杭州 310028； 2. 浙江工業(yè)大學(xué) 學(xué)校辦公室，浙江 杭州 310014)

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省域優(yōu)質(zhì)高等教育發(fā)展支持計(jì)劃政策分析
——基于廣東和浙江省重點(diǎn)建設(shè)計(jì)劃文本分析

伍 宸1，查星星2

(1. 浙江大學(xué) 教育學(xué)院，浙江 杭州 310028； 2. 浙江工業(yè)大學(xué) 學(xué)校辦公室，浙江 杭州 310014)

文章通過對(duì)廣東和浙江推出的省域優(yōu)質(zhì)高等教育發(fā)展支持計(jì)劃的政策文本分析發(fā)現(xiàn)，在資助對(duì)象遴選上體現(xiàn)了“競(jìng)爭(zhēng)性與全納性相結(jié)合”的基本價(jià)值；在資助資金分配上體現(xiàn)了“效率優(yōu)先”的基本價(jià)值；在政策措施上蘊(yùn)含“政策杠桿”的基本價(jià)值?；诖耍恼陆?gòu)出省域優(yōu)質(zhì)高等教育發(fā)展公共政策框架，認(rèn)為在政策制定過程中要充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各高校自身的積極性和創(chuàng)造力；除加大物質(zhì)資源投入外，進(jìn)一步下放權(quán)力，在受資助高校內(nèi)建立辦學(xué)特區(qū)；要與本省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況緊密聯(lián)系起來(lái)。

省域優(yōu)質(zhì)高等教育;發(fā)展支持計(jì)劃;政策分析

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)是我國(guó)各級(jí)各類教育中長(zhǎng)期發(fā)展的總的指導(dǎo)綱領(lǐng)，其中第46條明確要求“加強(qiáng)省級(jí)政府教育統(tǒng)籌。進(jìn)一步加大省級(jí)政府對(duì)區(qū)域內(nèi)各級(jí)各類教育的統(tǒng)籌。完善以省級(jí)政府為主管理高等教育的體制，合理設(shè)置和調(diào)整高等學(xué)校及學(xué)科、專業(yè)布局，提高管理水平和辦學(xué)質(zhì)量”。據(jù)此，加強(qiáng)省級(jí)政府對(duì)區(qū)域內(nèi)高等教育的統(tǒng)籌管理力度，使省級(jí)政府成為區(qū)域內(nèi)高等教育的辦學(xué)主體是未來(lái)高教發(fā)展的“新常態(tài)”。

一、 研究背景與問題提出

我國(guó)高等教育經(jīng)歷了過去將近二十年的大跨越、大發(fā)展，無(wú)論辦學(xué)規(guī)模還是辦學(xué)水平都得到了前所未有的發(fā)展。我國(guó)已然成了高等教育大國(guó)，各項(xiàng)可比指標(biāo)在全世界范圍內(nèi)都處于領(lǐng)先地位，如高校數(shù)、在校學(xué)生數(shù)、學(xué)位授予量、高等教育從業(yè)者數(shù)等。與此同時(shí)，我國(guó)高等教育的主要矛盾不再是量與需求之間，而是質(zhì)與需求之間，即是人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的對(duì)優(yōu)質(zhì)高等教育的需求與優(yōu)質(zhì)教育資源匱乏之間的矛盾。20世紀(jì)90年代初開始，我國(guó)政府相繼啟動(dòng)了旨在提高高等教育質(zhì)量的“211工程”和“985工程”。兩項(xiàng)工程均是在政府主導(dǎo)下為實(shí)現(xiàn)高等教育強(qiáng)國(guó)目標(biāo)而從外部對(duì)重點(diǎn)高校進(jìn)行比較集中和大量的資源供給[1]。較短時(shí)期內(nèi)，通過巨量資金的聚集，我國(guó)少數(shù)一批重點(diǎn)大學(xué)和重點(diǎn)學(xué)科得到了巨大的進(jìn)步，并在世界范圍內(nèi)具有了相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力。但基于行政指令決定受資助對(duì)象的做法導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)高教資源區(qū)域之間分布未遵循市場(chǎng)邏輯，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與人口密集區(qū)域諸如浙江、廣東、福建、河南、山東等省份并未有相對(duì)應(yīng)優(yōu)質(zhì)高等教育資源的配置，反之另外一些省份諸如北京、上海、陜西、湖北、江蘇等卻有高等教育資源過度分布的情況。區(qū)域高等教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的不協(xié)調(diào)狀況日益凸顯，特別是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)省份對(duì)高等教育特別是優(yōu)質(zhì)高等教育資源異?？是?。與此同時(shí)，《綱要》中也明確了要加強(qiáng)省級(jí)政府對(duì)區(qū)域內(nèi)各級(jí)各類教育的統(tǒng)籌。在此背景下，一些省份相繼推出以省級(jí)政府為主導(dǎo)的區(qū)域優(yōu)質(zhì)高等教育發(fā)展計(jì)劃，近期較為引入注目的便是浙江推出的《浙江省人民政府關(guān)于實(shí)施省重點(diǎn)高校建設(shè)計(jì)劃的意見》和廣東的《關(guān)于建設(shè)高水平大學(xué)的意見》，兩個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)沿海省份在同一時(shí)期不約而同地推出旨在建設(shè)區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)高等資源的公共政策。作者對(duì)兩者以公共政策分析的框架進(jìn)行比較，基于此試圖建構(gòu)出省域優(yōu)質(zhì)高等教育發(fā)展公共政策的一般性框架，并對(duì)今后進(jìn)一步做好此項(xiàng)工作提出一些建議。

二、 分析框架建構(gòu)

人類從原始的個(gè)體行動(dòng)轉(zhuǎn)向集體行為時(shí)就涉及公共利益的分配問題，后來(lái)發(fā)展到更復(fù)雜的現(xiàn)代國(guó)家和社會(huì)，其中對(duì)公共利益分配和矛盾的處理更顯復(fù)雜，公共政策的作用便愈顯重要。古今中外，不少學(xué)者對(duì)“公共政策”這一概念有著非常豐富的界定。簡(jiǎn)而言之，公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案，其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)，其表達(dá)形式包括法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示、政府規(guī)劃等[2]。公共政策制定及實(shí)施牽涉眾多社會(huì)主體利益，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展關(guān)系重大，因此注重對(duì)公共政策的分析對(duì)于政策制定、實(shí)施以及政策效果評(píng)估均有極其重要的價(jià)值。

張國(guó)慶認(rèn)為，政策分析是一個(gè)過程，也是一個(gè)系統(tǒng)。從政策議程看，政策分析包括以下要素：政策問題、政策目標(biāo)、政策方案、政策來(lái)源、政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、政策效果等；從政策系統(tǒng)來(lái)看，政策分析包括政策主體、政策客體、政策模型、政策環(huán)境、政策信息等[3]。同時(shí)，在政策分析過程中還包括對(duì)政策所蘊(yùn)含價(jià)值的判斷，任何公共政策必然蘊(yùn)涵多元主體的價(jià)值訴求，并且其中也必然包括不同價(jià)值訴求之間的矛盾甚至沖突。因此，在政策分析過程中有全面客觀的價(jià)值分析和判斷是決定政策制定和執(zhí)行是否能最大程度實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的關(guān)鍵。正確的價(jià)值取向引導(dǎo)正確的行為，利用政策分析所具有的相對(duì)“超然”的價(jià)值取向，通過討論“我們正在從事什么”以及“我們希望得到什么”這樣兩個(gè)問題，使政府決策者決策取向?qū)蛞恢耓4]?；诖?，本研究設(shè)計(jì)了圖1所示的政策分析框架，即基于政策事實(shí)分析基礎(chǔ)上，做出價(jià)值判斷，并最終建構(gòu)相應(yīng)政策模型。

圖1 政策分析框架

三、 政策分析

(一) 事實(shí)分析

1. 政策實(shí)施背景。對(duì)政策實(shí)施背景有深刻的認(rèn)識(shí)和理解是進(jìn)行政策分析的基礎(chǔ)，據(jù)此我們首先需要對(duì)兩省出臺(tái)該政策的背景有所交代。

(1) 宏觀政策背景。我們將視角集中于近年(2010—2015年)來(lái)中央及兩省在高等教育改革發(fā)展領(lǐng)域出臺(tái)的一系列文件、政策等文本上。通過對(duì)這些政策文本的分析，交代兩個(gè)政策出臺(tái)的宏觀政策背景。

首先，《綱要》在第46條提出要“加強(qiáng)省級(jí)政府教育統(tǒng)籌”，其中關(guān)于高等教育有如下表述：“完善以省級(jí)政府為主管理高等教育的體制，合理設(shè)置和調(diào)整高等學(xué)校及學(xué)科、專業(yè)布局，提高管理水平和辦學(xué)質(zhì)量”。這一我國(guó)中長(zhǎng)期各級(jí)各類教育發(fā)展總的綱領(lǐng)性文件給我國(guó)高等教育發(fā)展指明了基本方向。從高等教育舉辦主體和投資主體上看，《綱要》明確了省級(jí)政府要發(fā)揮主導(dǎo)性作用，這既符合當(dāng)前我國(guó)高等教育管理主體重心下移的大趨勢(shì)，同時(shí)也與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要高等教育更深度地參與有關(guān)。各省區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要素稟賦與發(fā)展程度差異巨大，在此過程中對(duì)高等教育的需求也互有差異，加強(qiáng)省級(jí)政府對(duì)高等教育的統(tǒng)籌管理有利于更切實(shí)發(fā)揮高校對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各方面的職能。

與此同時(shí)，廣東和浙江兩省在“十二五規(guī)劃”中對(duì)各自高等教育的發(fā)展也有明確規(guī)定，這些規(guī)定成為兩省制定高教發(fā)展相關(guān)政策的基本綱領(lǐng)。在《廣東省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中對(duì)高等教育發(fā)展有如下表述：保持高等教育規(guī)模合理增長(zhǎng)，加強(qiáng)高水平大學(xué)和重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)；優(yōu)化高等教育專業(yè)、層次、區(qū)域間的布局結(jié)構(gòu)，明確省內(nèi)各大學(xué)園區(qū)(城)的定位，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)高等教育規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益、特色協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)高校培養(yǎng)人才、創(chuàng)新科技、引領(lǐng)文化和服務(wù)社會(huì)的能力。同時(shí)在《浙江省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》中也有如下表述：加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化進(jìn)程；全面提高高等教育質(zhì)量，調(diào)整優(yōu)化學(xué)科和專業(yè)設(shè)置，加強(qiáng)重點(diǎn)高校建設(shè)。兩省在其“十二五”規(guī)劃中對(duì)下一時(shí)期各自高等教育發(fā)展均有明確規(guī)定，其中主要關(guān)注高等教育質(zhì)量提升，具體措施便是“加強(qiáng)高水平大學(xué)或加強(qiáng)重點(diǎn)高校建設(shè)”。

(2) 兩省客觀現(xiàn)實(shí)背景。廣東和浙江均是我國(guó)東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，從2014年GDP總量看，廣東以67 792.24億元排名第一，浙江以40 153.50億元排名第四。但經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)并不意味著高等教育也同樣發(fā)達(dá)，廣東和浙江是典型的高等教育發(fā)展水平不能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平匹配的省份，表1統(tǒng)計(jì)了廣東、浙江以及其他一些高等教育較發(fā)達(dá)省份在一些核心指標(biāo)上的情況。

表1 廣東、浙江與其他幾個(gè)省市高等教育核心指標(biāo)統(tǒng)計(jì)

從表1可以直觀地看到，廣東與浙江在高等教育發(fā)展水平上不僅與北京、上海、江蘇有較大差距，甚至與湖北、陜西和四川相比較也并不占優(yōu)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)而高教發(fā)展較為滯后是兩省的客觀現(xiàn)實(shí)，也成了制約兩省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的廣東和浙江更需要走在前列，以科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式將成為兩省的必然選擇，這對(duì)高等教育提出更高要求，加快省域內(nèi)優(yōu)質(zhì)高等教育發(fā)展成為現(xiàn)實(shí)所需。

2. 政策目標(biāo)。任何設(shè)計(jì)成熟的政策都會(huì)有清晰和可實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，下文分別對(duì)兩省優(yōu)質(zhì)高等教育發(fā)展支持計(jì)劃政策目標(biāo)作一梳理。表2和表3分別呈現(xiàn)了廣東《關(guān)于建設(shè)高水平大學(xué)的意見》政策目標(biāo)和浙江《浙江省人民政府關(guān)于實(shí)施省重點(diǎn)高校建設(shè)計(jì)劃的意見》政策目標(biāo)。

表2 廣東高水平大學(xué)建設(shè)目標(biāo)

表3 浙江省重點(diǎn)高校建設(shè)目標(biāo)

兩省都以建成高等教育強(qiáng)省為基本目標(biāo)，這體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省對(duì)其高等教育現(xiàn)實(shí)地位的不滿及經(jīng)過努力建成高等教育強(qiáng)省的迫切需求。但從表2和表3看，廣東和浙江在政策目標(biāo)制定上有所差異，廣東分為“總體目標(biāo)”、“中期目標(biāo)”和“遠(yuǎn)期目標(biāo)”，而浙江只有“總體目標(biāo)”。但在具體目標(biāo)任務(wù)表述上，浙江更為細(xì)化和具體，廣東偏中宏觀。這也體現(xiàn)了兩省在制定具體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方案上的不同路徑和風(fēng)格。

3. 政策實(shí)施方案。要實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)，有科學(xué)、切實(shí)可行的方案是關(guān)鍵。就本研究所分析政策來(lái)說(shuō)，其方案具體包括以下三個(gè)方面的基本內(nèi)容：資助對(duì)象的確定方式、資助金額的配給方式、高校建設(shè)具體內(nèi)容。故此，本研究也從這三個(gè)方面分別對(duì)廣東和浙江兩省相應(yīng)政策方案進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理(詳見表4和表5)。

表4 兩省資助對(duì)象遴選方式及金額配給方式

從出臺(tái)的政策文本上看，兩省在重點(diǎn)資助對(duì)象遴選上有所差異，主要體現(xiàn)在廣東的資助對(duì)象范圍更廣，不僅包括部屬高校，也包括省屬、市屬高校；在資助對(duì)象遴選上采用了“競(jìng)爭(zhēng)性”和“非競(jìng)爭(zhēng)性”兩種方式。而浙江在確定重點(diǎn)高校資助對(duì)象時(shí)僅限于省、市屬普通高校，同時(shí)采取了“競(jìng)爭(zhēng)性”的方式擇優(yōu)選取資助對(duì)象，且對(duì)資助對(duì)象實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整的方式進(jìn)行管理。兩省在資助對(duì)象上都較具開放性，廣東除“985”高校直接進(jìn)入資助工程外，其他學(xué)校均需經(jīng)過競(jìng)爭(zhēng)才能入選，浙江也同樣如此。

兩省在重點(diǎn)高校建設(shè)計(jì)劃中都投入數(shù)額較大，其中廣東省由于覆蓋范圍更廣所以其金額更大；在資金配給上兩省均采用了按績(jī)效評(píng)價(jià)或考核的基本方式，并以此提高受資助高校辦學(xué)的危機(jī)意識(shí)、內(nèi)生動(dòng)力，最終提高辦學(xué)績(jī)效，實(shí)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)所追求的原初目標(biāo)。

在廣東和浙江兩省重點(diǎn)高校建設(shè)政策中涉及了方方面面的內(nèi)容，既有對(duì)硬件的升級(jí)，也有對(duì)師資、學(xué)科、學(xué)生培養(yǎng)等方面的建設(shè)。從兩省的建設(shè)內(nèi)容上看，無(wú)一例外地都重點(diǎn)提到了要進(jìn)行體制機(jī)制改革創(chuàng)新，以重點(diǎn)高校建設(shè)為契機(jī)扎實(shí)推進(jìn)校內(nèi)治理結(jié)構(gòu)改革，最大程度實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期。相對(duì)于通過巨量資金投入以加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)、改善硬件為抓手提高辦學(xué)水平，兩省更注重通過新的政策設(shè)計(jì)創(chuàng)新體制機(jī)制以激發(fā)辦學(xué)活力和增強(qiáng)動(dòng)力為抓手提高辦學(xué)績(jī)效，并最終提升辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)力。這在很大程度上體現(xiàn)了兩省在設(shè)計(jì)政策上具有較為先進(jìn)的理念，類似工程不再是“分錢的游戲”。

表5 兩省重點(diǎn)高校建設(shè)具體內(nèi)容

(續(xù)表5)

浙江建設(shè)高素質(zhì)教師隊(duì)伍培育形成一批具有較大影響力、較強(qiáng)創(chuàng)新能力的教學(xué)科研團(tuán)隊(duì)完善教師崗位分類管理和評(píng)價(jià)辦法,建立競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、能上能下的用人機(jī)制,進(jìn)一步調(diào)動(dòng)教師的積極性和創(chuàng)造性深化教育教學(xué)改革全面深化教育教學(xué)和人才培養(yǎng)模式改革,完善質(zhì)量保障體系,提高人才培養(yǎng)質(zhì)量提升自主創(chuàng)新能力以服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為著力點(diǎn),匯聚、整合資源,打造一批優(yōu)勢(shì)明顯、特色鮮明的高水平科技創(chuàng)新平臺(tái)和哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究平臺(tái),提高承擔(dān)國(guó)家和省重大科研項(xiàng)目以及解決重大實(shí)際問題的能力提升國(guó)際合作與交流水平實(shí)施高等教育國(guó)際化戰(zhàn)略,學(xué)習(xí)借鑒世界先進(jìn)高等教育理念和經(jīng)驗(yàn),全面推進(jìn)國(guó)際化人才培養(yǎng)、中外合作辦學(xué)、優(yōu)質(zhì)教育資源引進(jìn)、留學(xué)生教育、國(guó)際科研合作交流等工作,以國(guó)際化助推高等教育現(xiàn)代化

(二) 價(jià)值分析

在當(dāng)前我國(guó)高等教育發(fā)展進(jìn)入新階段、高等教育改革進(jìn)入深水區(qū)之際，廣東和浙江兩省推出的省域重點(diǎn)高校建設(shè)計(jì)劃政策不僅有較強(qiáng)的示范效應(yīng)，還蘊(yùn)含了豐富的政策價(jià)值，對(duì)這些價(jià)值的提煉有助于進(jìn)一步豐富當(dāng)前我國(guó)高教全面深化改革的思想庫(kù)，有正確的價(jià)值導(dǎo)向。

1. 在資助對(duì)象遴選上體現(xiàn)了“競(jìng)爭(zhēng)性與全納性相結(jié)合”的基本價(jià)值。在資助對(duì)象遴選上廣東和浙江兩省相應(yīng)政策均體現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)性的基本價(jià)值，也就是說(shuō)唯有通過相互之間公平的競(jìng)爭(zhēng)才有可能成為受資助對(duì)象。在具體的操作過程中浙江還將其分為綜合型和特色型兩類，不同類型高校之間進(jìn)行對(duì)比以獲得受資助機(jī)會(huì)。此外，在資助對(duì)象遴選上體現(xiàn)了全納性價(jià)值，即該政策面向所有符合標(biāo)準(zhǔn)的高校，且實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整，所有類型和層次高校只要辦出績(jī)效和特色均有機(jī)會(huì)得到資助?！案?jìng)爭(zhēng)性”和“全納性”價(jià)值避免了此前類似政策實(shí)施過程中造成的高校身份壁壘，受資助高校缺乏辦學(xué)效率與危機(jī)意識(shí)，未受資助高校缺乏動(dòng)力等問題。

2. 在資助資金分配上體現(xiàn)了“效率優(yōu)先”的基本價(jià)值。績(jī)效管理旨在持續(xù)提升個(gè)人、部門和組織的績(jī)效，在企業(yè)中被證明是一種行之有效的管理方式，具有持久生命力。這一管理模式在發(fā)達(dá)國(guó)家的高等教育管理中被廣泛采用。

在廣東和浙江推出的省重點(diǎn)高校建設(shè)政策上時(shí)刻體現(xiàn)“效率優(yōu)先”的價(jià)值，特別是在資金上更嚴(yán)格按學(xué)校辦學(xué)績(jī)效進(jìn)行分配。如浙江出臺(tái)的《浙江省人民政府關(guān)于實(shí)施省重點(diǎn)高校建設(shè)計(jì)劃的意見》中就明確提出：以績(jī)效為杠桿，更加注重建設(shè)成效和實(shí)績(jī)考核，按照優(yōu)勝劣汰原則對(duì)項(xiàng)目實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整、滾動(dòng)建設(shè)，對(duì)實(shí)施有力、成效明顯的項(xiàng)目加大支持力度，對(duì)實(shí)施進(jìn)展緩慢、缺乏實(shí)效的項(xiàng)目減少支持額度或予以退出。堅(jiān)持“效率優(yōu)先”基本價(jià)值有利于激發(fā)高校辦學(xué)活力，實(shí)現(xiàn)資源使用價(jià)值最大化。

3. 在政策措施上蘊(yùn)含“政策杠桿”的基本價(jià)值。從前文對(duì)廣東和浙江兩省相應(yīng)政策文本的梳理可以得知，在本次省重點(diǎn)高校建設(shè)政策實(shí)施上并非一次簡(jiǎn)單的“分錢游戲”，而將更多的精力傾注在了對(duì)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和辦學(xué)體制機(jī)制改革上，傾注在我國(guó)高等教育發(fā)展現(xiàn)階段面臨的一系列需要及時(shí)得到解決的矛盾和問題，諸如高校自主權(quán)缺失，教學(xué)科研模式落后，人才培養(yǎng)質(zhì)量低下等上。因此，通過出臺(tái)重點(diǎn)高校建設(shè)計(jì)劃，在受資助高校上試行相應(yīng)改革措施能形成較強(qiáng)的示范效應(yīng)，對(duì)于全面促進(jìn)高教改革具有“政策杠桿”的價(jià)值，即通過省重點(diǎn)高校建設(shè)計(jì)劃實(shí)現(xiàn)高等教育全面深化改革的穩(wěn)步推進(jìn)。

四、 省域優(yōu)質(zhì)高等教育發(fā)展公共政策框架建構(gòu)

美國(guó)政治學(xué)學(xué)者戴維·伊斯頓(David Easton)從政治學(xué)系統(tǒng)分析論出發(fā)，認(rèn)為公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出，因而得出“公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作有權(quán)威的分配”[5]的結(jié)論。這一定義突出了三個(gè)思想：制定公共政策是為了價(jià)值分配，分配的范圍是全社會(huì)，分配的影響力是權(quán)威性。同理，作為以一種公共政策推出的省域優(yōu)質(zhì)高等教育支持計(jì)劃，無(wú)論是廣東的《關(guān)于建設(shè)高水平大學(xué)的意見》，還是浙江的《浙江省人民政府關(guān)于實(shí)施省重點(diǎn)高校建設(shè)計(jì)劃的意見》，皆為在省域范圍內(nèi)、在高等教育領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行的相應(yīng)價(jià)值的有權(quán)威分配。這種價(jià)值的分配既包括一定額度金錢的分配，也包括政策價(jià)值的分配。兩省皆試圖通過這種價(jià)值分配一方面彌補(bǔ)高校在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)上的不足，另一方面通過新的制度設(shè)計(jì)最大程度釋放出改革紅利，發(fā)揮有限資源的最大價(jià)值。

結(jié)合對(duì)廣東和浙江相應(yīng)政策的剖解分析，本研究試圖構(gòu)建省域優(yōu)質(zhì)高等教育發(fā)展相關(guān)公共政策的基本框架，如圖2所示。

圖2 省域優(yōu)質(zhì)高等教育發(fā)展公共政策框架

從圖2觀之，省域優(yōu)質(zhì)高等教育發(fā)展公共政策主要包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容。

(一) 制定資助對(duì)象的遴選方案與規(guī)則

對(duì)于優(yōu)質(zhì)高等教育發(fā)展公共政策來(lái)說(shuō)，首要任務(wù)需要制定出科學(xué)、合理、可靠的資助對(duì)象遴選方案與規(guī)則。因?yàn)橘Y源的有限性和政策的激勵(lì)性特質(zhì)必然要求所資助對(duì)象的有限性，而資助對(duì)象有限性的實(shí)現(xiàn)并不能靠行政指令的方式，而是需要通過設(shè)計(jì)出相應(yīng)可比較、可公開、可分類的指標(biāo)進(jìn)行遴選。這種方式遴選資助對(duì)象有利于激發(fā)辦學(xué)活力，有利于高校按照優(yōu)質(zhì)發(fā)展、特色發(fā)展的要求，找準(zhǔn)制約自身發(fā)展的關(guān)鍵問題，集中資源和力量，以重點(diǎn)領(lǐng)域的有效突破促進(jìn)內(nèi)涵建設(shè)，提升辦學(xué)水平。為此，此類公共政策的及時(shí)出臺(tái)有利于轉(zhuǎn)變高校過去“攤大餅、拉大旗”的辦學(xué)模式，以致最后形成“千校一面”的辦學(xué)格局，學(xué)校與學(xué)校之間無(wú)差異、缺乏特色，其后果便是學(xué)校缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力，難以辦出水平。

(二) 資助措施的設(shè)計(jì)

遴選出一定量的資助對(duì)象后，便需要設(shè)計(jì)出周全的資助措施，也就是說(shuō)通過什么樣的方式分配哪些價(jià)值?；趯?duì)廣東和浙江兩省相應(yīng)政策措施的剖析我們可以發(fā)現(xiàn)，在資助內(nèi)容上兩省更具有細(xì)分性特征，也就是說(shuō)設(shè)計(jì)出了可量化、可控的資助內(nèi)容，比如對(duì)學(xué)科建設(shè)的資助，對(duì)學(xué)生發(fā)展的資助，對(duì)學(xué)校硬件設(shè)施建設(shè)的資助等。這就避免了此前類似制度從整體上對(duì)高校進(jìn)行資助而導(dǎo)致的資助效果不明顯、學(xué)校發(fā)展求大求全、資源浪費(fèi)嚴(yán)重的問題。與此同時(shí)，價(jià)值分配不僅包括物質(zhì)價(jià)值，還包括制度價(jià)值，借優(yōu)質(zhì)高等教育發(fā)展公共政策的推出，可實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，最大程度釋放改革紅利，在治理結(jié)構(gòu)、資源配置方式、人才培養(yǎng)模式、學(xué)科專業(yè)發(fā)展機(jī)制、人事管理制度、協(xié)同創(chuàng)新以及教育國(guó)際化等方面取得實(shí)質(zhì)性突破。

(三) 資助效果的評(píng)估

對(duì)資助效果嚴(yán)格評(píng)估不僅是對(duì)納稅人公共財(cái)政負(fù)責(zé)任的體現(xiàn)，對(duì)高校辦學(xué)行為起監(jiān)督和激勵(lì)作用，為是否資助和資助多少的根本依據(jù)。省域優(yōu)質(zhì)高等教育發(fā)展公共政策的構(gòu)建政府要將資助效果評(píng)估做實(shí)、做精。做實(shí)即嚴(yán)格按照事先制定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)并向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。做精即以新的理念、新的方法、新的技術(shù)對(duì)高校辦學(xué)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。在當(dāng)前高教發(fā)展背景下，我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向和質(zhì)量導(dǎo)向的基本理念，重視社會(huì)第三方參與，以定量為主，定量與定性相結(jié)合。

(四) 蘊(yùn)含豐富價(jià)值內(nèi)涵

成功的公共政策需要有豐富價(jià)值內(nèi)涵支撐，這對(duì)政策方案的整體設(shè)計(jì)和順利運(yùn)行起根本性的指導(dǎo)作用。省域優(yōu)質(zhì)高等教育發(fā)展公共政策的構(gòu)建須蘊(yùn)含競(jìng)爭(zhēng)性、全納性、效率優(yōu)先、政策杠桿等基本價(jià)值。這些價(jià)值內(nèi)涵貫穿于資助對(duì)象遴選、資助過程實(shí)施、資助效果評(píng)估、資助資格保留等公共政策全過程。這些價(jià)值蘊(yùn)含于省域優(yōu)質(zhì)高等教育發(fā)展公共政策的根本目標(biāo)就在于建立起一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)有序，充滿活力與辦學(xué)效率，能認(rèn)清自身辦學(xué)優(yōu)勢(shì)與特色，在項(xiàng)目資金支持下不斷實(shí)現(xiàn)學(xué)校的內(nèi)涵式發(fā)展，辦出特色、辦出水平的高等教育發(fā)展新模式。

五、 省域優(yōu)質(zhì)高等教育發(fā)展公共政策進(jìn)一步完善建議

在省級(jí)政府將要承擔(dān)本區(qū)域高教發(fā)展更大責(zé)任以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越需要更多優(yōu)質(zhì)高等教育資源的背景下，完全可以預(yù)見的是會(huì)有越來(lái)越多的省份將會(huì)推出類似公共政策，特別是對(duì)于高等教育發(fā)展滯后省份來(lái)說(shuō)更具迫切性。結(jié)合對(duì)廣東和浙江兩省已推出相關(guān)政策的分析，本研究提出進(jìn)一步完善類似政策的建議。

(一) 充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各高校自身的積極性和創(chuàng)造力

所謂公共政策制定是指公共政策主體就某個(gè)公共問題的解決，提出相應(yīng)的政策目標(biāo)、政策方案，并經(jīng)過嚴(yán)格的論證后，確定最后方案的過程[6]。高校是省域優(yōu)質(zhì)高等教育發(fā)展公共政策的資助對(duì)象，同時(shí)也應(yīng)該是該政策制定實(shí)施的主體。由于該政策的直接實(shí)施對(duì)象是大學(xué)，而大學(xué)是由眾多知識(shí)分子所組成的一個(gè)社會(huì)里最具批判性、最具理性的組織，因此在制定省域優(yōu)質(zhì)高等教育發(fā)展公共政策過程中要遵循正義性原則、理性原則、規(guī)范化原則、民主化原則。與此同時(shí)，在該公共政策制定過程中要選擇“開放式模式”?！伴_放式模式”以政策主體多元化為特征，以政府同其他政策主體的合作、競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系為架構(gòu)，既注重政府作為決策者的權(quán)威地位，又強(qiáng)調(diào)建立對(duì)政府決策權(quán)的制衡機(jī)制。而“封閉式模式”則是政府在政策制定過程中處于超然的權(quán)威地位，其他政策相關(guān)者處于輔助決策地位的政策制定模式，在這種模式下公共政策就是政府系統(tǒng)制定的政策[7]。因此，政府在制定政策時(shí)要建立起政府與高校之間緊密的互動(dòng)關(guān)系，充分聽取和尊重高校方面的意見，讓不同層次類型高校都有發(fā)言權(quán)，切實(shí)了解高校所想所需，并有針對(duì)性地制定相應(yīng)政策解決實(shí)際問題。唯有此才能保證政策的科學(xué)性并最大程度調(diào)動(dòng)高校內(nèi)生動(dòng)力和積極性。

(二) 進(jìn)一步下放權(quán)力，在受資助高校內(nèi)建立辦學(xué)特區(qū)

正如前文所言，廣東和浙江推出的相關(guān)政策不再僅是“分錢的游戲”，而是借機(jī)出臺(tái)多方面促進(jìn)高校治理結(jié)構(gòu)和辦學(xué)模式改革的措施，以此最大程度釋放改革紅利，發(fā)揮資源投入的最大價(jià)值。因此，政府在此后出臺(tái)類似公共政策時(shí)要進(jìn)一步加強(qiáng)改革方面內(nèi)容的設(shè)計(jì)，在高校辦學(xué)資源拓展、專業(yè)課程設(shè)置、科研成果轉(zhuǎn)化等方面給予高校更大自主空間；同時(shí)可以積極探索并嘗試在受資助高校內(nèi)實(shí)行“負(fù)面清單管理模式”，切實(shí)提升高校辦學(xué)活力和主動(dòng)性，發(fā)揮政策“杠桿效應(yīng)”。

(三) 與本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況緊密聯(lián)系

省域優(yōu)質(zhì)高等教育發(fā)展相關(guān)工程和政策不能成為不切實(shí)際的政績(jī)工程，必須與本省、本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況緊密聯(lián)系起來(lái)，這涉及以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。一是要與本省經(jīng)濟(jì)實(shí)力結(jié)合起來(lái)，按財(cái)政實(shí)際情況提供合適的資助金額，既不能過少而達(dá)不到預(yù)期目的，也不能過多而成為財(cái)政負(fù)擔(dān)。二是要與本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展稟賦聯(lián)系起來(lái)，在資助重點(diǎn)和方向上擇優(yōu)選擇能促進(jìn)本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的學(xué)校和學(xué)科，比如浙江就重點(diǎn)資助與信息經(jīng)濟(jì)、綠色制藥和創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的學(xué)科方向。三是要重視高校在省域內(nèi)對(duì)社會(huì)文化傳承與發(fā)揚(yáng)上的作用，在實(shí)施重點(diǎn)高校建設(shè)計(jì)劃過程中積極支持那些在傳承發(fā)揚(yáng)區(qū)域社會(huì)文化上有優(yōu)勢(shì)特色的高?；?qū)W科。

[ 1 ] 伍 宸.論高等教育政府資助方式的轉(zhuǎn)變——兼論“985工程”和“211工程”的存廢[J].重慶高教研究，2015(3):8-〗14.

[ 2 ] 公共政策[EB/OL].(2010-〗02-〗03)[2015-〗06-〗17].http://baike.baidu.com/link?url=k9vDtUk-WovJ7n1YcG7t81ne4Pr1TnkjN8v5ChWp4q9n_lR_xTKpfhGkjAZ89Rrs9TmUvjX-h5PGL0gdFHrfYq.

[ 3 ] 張國(guó)慶.公共政策分析[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2004：11.

[ 4 ] 刁峰虎.公共政策分析的價(jià)值取向研究[J].決策與信息，2008(12)：162-〗163.

[ 5 ] 戴維·伊斯頓.政治生活的系統(tǒng)分析[M]. 王浦劬，譯.北京:人民出版社，2012：216.

[ 6 ] 劉義成.公共政策制定模式及我國(guó)的模式選擇[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2010(2)：56-〗58.

[ 7 ] 郭 濤，楊 瑩.封閉性與開放性公共政策制定——兩種公共政策制定模式的比較[J] .社會(huì)科學(xué)論壇，2005(2)：20-〗22.

(責(zé)任編輯 劉 倫)

A Policy Analysis on the Province′s High-Quality Higher Education Development Support Program: Based on the Text Analysis of Key University Construction Projects in Guangdong and Zhejiang Province

WUChen1,ZHAXingxing2

(1.College of Education, Zhejiang University，Hangzhou 310028；2.School Office, Zhejiang University of Technology，Hangzhou 310014, China)

The paper conducts a policy text analysis based on the provincial high-quality higher education development support program issued respectively by Guangdong and Zhejiang provinces. It finds that it embodies the basic value of the combination of "competition and the total acceptance" in its selection of the financing object, reflects the basic value of "efficiency priority" in the allocation of funds, and embodies the basic value of "policy lever" in the policy measures. Based on these, the paper constructs the framework of the public policy of the provincial high-quality higher education development support program. It holds the thoughts that in the decision-making process we need to fully exert the enthusiasm and creation of universities, that besides increasing resource input, the government needs to further release its administrative power, and set up school-running special zones in funded universities, and that universities need to meet the practical needs of the economic and social development of the province.

provincial high-quality higher education； development support program； policy analysis

2015-〗12-〗01

浙江省教育廳科研項(xiàng)目 (Y201329704 )

伍 宸，助理研究員，教育學(xué)博士，從事高等教育管理研究。

時(shí)間: 2016-〗10-〗29

G640

A

1673-8381(2016)06-0093-08

查星星，助理研究員，浙江工業(yè)大學(xué)學(xué)校辦公室副主任，從事高等教育管理研究。

主持人簡(jiǎn)介： 劉 堯，教授，浙江師范大學(xué)教育評(píng)論研究所所長(zhǎng)，從事教育評(píng)論學(xué)、高等教育學(xué)和教育評(píng)價(jià)學(xué)研究。

網(wǎng)絡(luò)出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20161029.1955.034.html